政府對民辦養(yǎng)老機構規(guī)制手段研究

詹周達

北京師范大學法學院，北京　100875

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政府對民辦養(yǎng)老機構規(guī)制手段研究

詹周達

北京師范大學法學院，北京100875

摘要：人口老齡化是二十一世紀中國所面臨的嚴峻社會問題之一，迫切需要政府積極采取相關的對策。目前，我國已形成了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老并存的養(yǎng)老保障格局；其中，機構養(yǎng)老效用明顯，尤其是民辦養(yǎng)老機構更是獨具活力。然而民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展并不能僅僅靠市場“無形手”進行調(diào)節(jié)，也要接受政府“有形手”規(guī)制。本文嘗試運用行政法學的規(guī)制理論，結合課題實地調(diào)研情況，闡述我國目前民辦養(yǎng)老機構面臨的問題，并從其市場準入、市場退出和定價機制等方面分析規(guī)制現(xiàn)狀，進而嘗試提出政府規(guī)制手段的優(yōu)化對策。

關鍵詞：政府；民辦養(yǎng)老機構；規(guī)制手段；研究

老吾老，以及人之老。
——《孟子·梁惠王上》

自從1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟總量持續(xù)提升，發(fā)展成果斐然。然而，早期不科學的人口政策也逐漸出現(xiàn)負面結構效應，近年來老齡人口明顯增多。與此同時，我國應對人口老齡化的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計相對滯后，導致老齡社會的應對機制不盡完善；政府、市場、社會多元主體共同應對人口老齡化的協(xié)同機制尚未成熟，導致老齡產(chǎn)業(yè)市場亂象頻發(fā)，急需政府規(guī)制。我國《十三五規(guī)劃》提出“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”，可見機構養(yǎng)老作為介于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老之間的方式，具有獨特的社會功能。養(yǎng)老機構在法律上的定義是為老年人提供集中居住和照料服務的機構。①本文的研究對象為民辦養(yǎng)老機構，主要是指由私人成立的、在民政部門登記注冊，具有獨立的法人資格，進行非盈利性活動的養(yǎng)老機構。②近年來，民辦養(yǎng)老機構數(shù)量不斷增多，有效緩解了養(yǎng)老市場的供需矛盾；老齡產(chǎn)業(yè)漸成朝陽產(chǎn)業(yè)，吸引著大量的民間資本甚至是外資的涌入。但是，許多民辦養(yǎng)老機構在運營發(fā)展過程中存在一定的困難，例如市場準入門檻的限制、市場信息不對稱、運作資金緊張、專業(yè)服務人員匱乏、機構運營安全責任不明確、內(nèi)部管理不規(guī)范等。對此，既需要民辦養(yǎng)老機構加強內(nèi)部管理，更需要政府的行政規(guī)制與宏觀引導。本文首先介紹我國人口國情，點明現(xiàn)實養(yǎng)老體系面臨的巨大壓力，進而分析三個問題——我國目前的民辦養(yǎng)老機構發(fā)展境況如何？我國現(xiàn)行的若干民辦養(yǎng)老機構規(guī)制措施效果如何？我國政府對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制手段應當如何優(yōu)化？下文將予詳敘。

一、課題研究的綜合背景簡述

(一)我國陡增的人口壓力使得養(yǎng)老社會保障壓力加劇

近年來，我國老齡人口顯著增多。從2016年發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》看出，60周歲及以上人口有22200萬人，占總人口的比重為16.1%，其中65周歲以上人口有14386萬人，占總人口的比重為10.5%。③根據(jù)聯(lián)合國定義，當一個國家或地區(qū)60歲及以上人口占總人口的比重超過10%，或65歲及以上人口占總人口的比重超過7%時，即認為該國進入老齡化。④由此可知，我國已然進入老齡社會。我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展壓力日益加劇，受到前所未有的挑戰(zhàn)。

(二)我國民辦養(yǎng)老機構發(fā)展態(tài)勢概述

我國老齡產(chǎn)業(yè)市場日益擴大。數(shù)據(jù)顯示，2014年至2015年期間，中國老年人口的消費潛力將從4萬億左右增長到106萬億左右，占GDP的比例將從8%左右增長到33%左右。⑤另據(jù)《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，全國各類提供住宿的養(yǎng)老服務機構和設施94110個，其中：養(yǎng)老服務機構33043個，社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施18927個，互助型的養(yǎng)老設施40357個；各類養(yǎng)老床位577.8萬張，比上年增長17.0%(每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，比上年增長11.5%)，其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張；年末收留撫養(yǎng)老年人318.4萬人，比上年增長4.2%。⑥從數(shù)據(jù)看來，養(yǎng)老服務機構數(shù)量逐漸增多。而養(yǎng)老機構主要分為公辦和民辦，其中公辦養(yǎng)老機構多是由政府公共財政撥款予以運營，主要為“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務。⑦公辦養(yǎng)老機構的制度設計初衷是發(fā)揮“托底”功能，但筆者在青島市和武漢市的相關調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公辦養(yǎng)老機構因其收費與服務的高性價比甚至成為了許多老齡人的首選去處，有的地區(qū)甚至形成了“公辦機構一床難求，民辦機構空置率高”的局面。這種現(xiàn)象反應了民眾對于民辦養(yǎng)老機構的不信任。對此，政府需要對民辦養(yǎng)老機構進行相應的規(guī)制，以規(guī)范民辦養(yǎng)老機構服務標準，提升民辦養(yǎng)老機構的服務水平和社會形象。

二、民辦養(yǎng)老機構需要規(guī)制的方面

民辦養(yǎng)老機構作為社會養(yǎng)老保障體系中的重要一環(huán)，要承擔起人口老齡化時代的重任，對此不僅要加強自身的內(nèi)部管理，更需要得到良好的政府規(guī)制。

(一)從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場秩序角度分析

1.養(yǎng)老機構的市場準入

目前民辦養(yǎng)老機構主要有兩種產(chǎn)生形式，一種方式在于近年來宏觀國家治理思路的轉變，政府逐漸退出許多社會事務的經(jīng)營，故而許多公辦養(yǎng)老機構逐漸通過“公私合營”、“民辦公助”、“公辦民營”、“公建民營”⑧等方式轉化為由社會經(jīng)營，成為民辦養(yǎng)老機構；另一種方式即為民間資本涌入養(yǎng)老市場，進行相關民辦養(yǎng)老機構的建設投資，第二種方式較為普遍。筆者在武漢調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)有的養(yǎng)老機構的設立初衷僅是為了贍養(yǎng)自家老人并兼顧宗親長輩，故而成立一個小型家庭養(yǎng)老機構，久而久之，逐漸將其規(guī)模予以擴大，如此一方面通過規(guī)模效應降低單個老人的照料成本，另一方面也有利于老人之間通過相互交流，保持舒暢心情。本節(jié)主要討論民間資本進入養(yǎng)老市場的行政許可問題。從學理而言，養(yǎng)老服務的準入主要是行政許可機關審核確認申請興辦養(yǎng)老服務的機構是否達到了規(guī)定的條件。簡言之，在這對行政關系中，只要行政相對人的申辦符合法定條件，行政許可機關就應當準許其從事養(yǎng)老服務。⑨在審核條件時，主要應當看申請人的主體資格、申請時的硬件設施條件、養(yǎng)老服務人員配置條件等因素，如此對市場準入環(huán)節(jié)進行適當?shù)囊?guī)制——在申請人主體資格方面，主要是審核作為申請人的自然人或法人是否具有完全民事行為能力；在硬件設施的方面，建筑與裝潢設計要符合老年人生理特征，并且要按照規(guī)定留有安全通道和消防配置；在養(yǎng)老服務人員配置方面，要注重其職業(yè)技能的培養(yǎng)和護養(yǎng)比例的合理配置等。在市場準入的行政審批過程中，也需簡化相應程序，以期提升設立效率。

2.養(yǎng)老機構的市場退出

政府對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制過程中，也要健全其市場退出機制，以對民辦養(yǎng)老機構的日常規(guī)范進行長期監(jiān)管。一般來說，民辦養(yǎng)老機構的資格終止形式主要有吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷主體資格、宣告破產(chǎn)和自動終止。宣告破產(chǎn)和資格自動終止屬于養(yǎng)老機構私法自治范疇。當民辦養(yǎng)老機構出現(xiàn)經(jīng)營不規(guī)范甚至是違法犯罪等行為時，政府將對其吊銷執(zhí)照或根據(jù)《行政許可法》規(guī)定撤銷主體資格，以此進行市場退出規(guī)制。

(二)從養(yǎng)老機構本身運營角度分析

首先，民辦養(yǎng)老機構要發(fā)展需要資金支持，而許多機構卻陷入了經(jīng)營的危機，難以周轉。民辦養(yǎng)老機構作為福利社會的重要組成部分，在定價方面不能自行其是。對此，政府要對其進行價格規(guī)制，既保證養(yǎng)老機構的正常運行，又減輕老齡人的費用負擔。其次，民辦養(yǎng)老機構的興辦需要有地有房作為載體，然而在一些城市的規(guī)劃中，養(yǎng)老專用地卻遲遲難以落實，導致養(yǎng)老機構只得租房運營，如此增加了長久發(fā)展的不確定性。對此，政府需要在城市規(guī)劃和土地劃撥的層面上予以規(guī)制支持。再者，護理員是養(yǎng)老機構的潤滑劑，能夠保證整體經(jīng)營運作的順暢。但隨著就業(yè)結構的調(diào)整，護理員招聘難度陡增，現(xiàn)有護理員隊伍素質(zhì)參差不齊，降低了服務質(zhì)量。此外，許多養(yǎng)老機構從業(yè)者不僅受制于人、財、物，還需承擔運營糾紛帶來的責任風險，甚至應對家屬的纏鬧，影響了機構的正常運營和穩(wěn)定發(fā)展。

三、現(xiàn)行政府規(guī)制手段及其不足

(一)政府規(guī)制理論簡述

“規(guī)制”英譯為Regulation，在本文語境中解釋為行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。⑩政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動，旨在制止不充分重視“社會利益”的私人決策。規(guī)制理論最初源自規(guī)制經(jīng)濟學，繼而逐漸進入行政法學研究視野，成為行政規(guī)制理論。行政規(guī)制是特定的行政主體所采取的，直接影響市場主體及其市場行為的，設立規(guī)則、制定政策、實施干預措施等行政活動的總稱。?在政府和民辦養(yǎng)老機構這對規(guī)制關系中，政府屬于規(guī)制的主體，綜合利用經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制手段對民辦養(yǎng)老機構這一客體進行帶有強制力的常態(tài)化規(guī)制，以收獲預期效益。其中，經(jīng)濟性的規(guī)制手段指政府為防止資源配置低效率并確保資源的公平使用而由政府機構根據(jù)相關法律法規(guī)對企業(yè)進行綜合規(guī)制，具體分為價格規(guī)制、進入和退出市場規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和產(chǎn)量規(guī)制等方面；社會性規(guī)制指以保障勞動者和消費者安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對產(chǎn)品和服務的質(zhì)量及其產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限定特定行為的規(guī)制。?此外，政府對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制還有非強制性的激勵性規(guī)制行為和指導性規(guī)制行為，旨在調(diào)整因信息不對稱造成市場機制失靈與養(yǎng)老機構虧損、老齡人權益受到侵害等情況。

(二)政府規(guī)制的現(xiàn)行措施

我國政府目前已出臺諸多具體的規(guī)制措施服務民辦養(yǎng)老機構發(fā)展，主要作用于民辦養(yǎng)老機構的市場準入、基本定價、運營安全、市場退出機制等方面。

目前在民辦養(yǎng)老機構市場準入方面，目前《行政許可法》確立了其行政許可設立的原則，我國《老年人權益保障法(2015修正)》第四十三、四十四條對民辦養(yǎng)老機構基本的設立條件和申請行政許可程序作了指導性規(guī)定。?民政部根據(jù)該法精神出臺了《養(yǎng)老機構設立許可辦法》對市場準入標準作了具體細化，例如將許可的門檻規(guī)定為必須有10張以上的養(yǎng)老床位，?對行政許可的審批職能部門作了規(guī)定。?同時，隨著我國國際服務貿(mào)易市場的開放程度日益提高，目前外資進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場事宜也有相關規(guī)制。?

在民辦養(yǎng)老機構基本定價與收費的問題上，國家發(fā)改委和民政部下發(fā)了專門的文件，將具體收費政策交由各地根據(jù)實際情況予以確定。?如此既規(guī)定了整體的收費原則，又保障了各地的自主權，符合實際經(jīng)營邏輯。

在民辦養(yǎng)老機構的運營方面，一方面加強了對日常經(jīng)營中服務規(guī)范的管理，如民政部推行《養(yǎng)老機構管理辦法》以細化《老年人權益保障法》的具體要求；另一方面也對日常可能發(fā)生的一些意外事件通過保險制度予以救濟，如出臺了《民政部、中國保險監(jiān)督管理委員會、全國老齡辦關于推進養(yǎng)老機構責任保險工作的指導意見》?。

在民辦養(yǎng)老機構的市場退出機制上，《行政許可法》和《老年人權益保障法》作了原則性規(guī)定，?《養(yǎng)老機構設立許可辦法》和《養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)定了導致民辦養(yǎng)老機構必須退出市場的具體情形。

以上是國家層面的宏觀規(guī)制，然而社會保障具有極強的地方性，故需要地方結合自身情況細化標準，各地方因地制宜地出臺了許多地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，以促使規(guī)制效果能夠得到更有效落實。然而目前關于民辦養(yǎng)老機構仍時有負面報道，對此，一方面可能因為現(xiàn)行的規(guī)制措施還未足夠精細，對一些新情況的出現(xiàn)沒有做到提前的預設；另一方面是因為法律與政策的執(zhí)行不力，造成了市場經(jīng)營失序時缺乏外部力量介入矯正。對此，需要改進對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制措施。

四、政府對民辦養(yǎng)老機構規(guī)制手段的優(yōu)化進路

我國政府對于民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制措施豐富，但是并未達臻完滿效果，于此，需要進行相應的優(yōu)化。首先，在市場準入方面，要更加兼顧效率原則，應當簡化行政許可的前置審批程序，提升養(yǎng)老機構設立效率，并強化事后的監(jiān)管，以期實現(xiàn)長期規(guī)制效果。在民辦養(yǎng)老機構的市場退出方面，目前的規(guī)制措施未對民辦養(yǎng)老機構退出市場之后，原住老年人何去何從的問題進行規(guī)定。對此，可實行政府暫時接管或者委托別的機構代管；但是目前尚未有相關法規(guī)規(guī)制該環(huán)節(jié)。以及，關于規(guī)制的具體立法技術也函待提升。例如，現(xiàn)有的法律法規(guī)對于養(yǎng)老機構運營過程中與入住老人、老人家屬的風險責任界定方面規(guī)定較為粗糙，并未認定具體過錯情形的權責劃分比例，從而使得救濟性的保險責任認定較為吃力。對此有必要以立法確定養(yǎng)老機構中事故責任劃分原則，并且明確保險理賠的范圍。

目前對于民辦養(yǎng)老機構的日常運營，已有《關于加強養(yǎng)老服務標準化工作的指導意見》對服務標準作了宏觀指導，但其內(nèi)容多為原則性規(guī)定，需要各地因地制宜制定補充性的地方標準。此外，我國業(yè)已認識到“醫(yī)養(yǎng)結合”模式的優(yōu)越性，已出臺《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生計生委等部門關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》，但亦需根據(jù)實際運行情況細化規(guī)定。

在規(guī)制措施的執(zhí)行方面也需進行優(yōu)化。目前，在對民辦養(yǎng)老機構日常規(guī)制的主要政府部門有民政部門、衛(wèi)計部門、工商部門、物價部門和公安、消防部門等，其作為政府職能部門，在各自的職權范圍內(nèi)對民辦養(yǎng)老機構進行日常行政管理。對此，一方面要加強其執(zhí)法力量，加大對運營中出現(xiàn)的不規(guī)范行為的執(zhí)法力度，并保持常態(tài)化檢查機制；另一方面也要加強對行政行為的監(jiān)督，并健全對行政過程中所造成的行政過錯的救濟機制，維護民辦養(yǎng)老機構的合法權利。

此外，政府對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)制既要面向現(xiàn)代化更要面向未來，要看到未來的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，如未來可能出現(xiàn)的“智能養(yǎng)老”模式。在養(yǎng)老智能化時代，要對智能養(yǎng)老機器人、智能老齡人服務系統(tǒng)的操作安全等全新問題，作以全新的規(guī)制。

五、結語

民辦養(yǎng)老機構作為新興社會服務機構，在人口老齡化的當今社會中意義重大。為老齡人創(chuàng)造舒心的養(yǎng)頤條件，是政府義不容辭的責任。目前，我國對民辦養(yǎng)老機構的市場準入、退出和定價機制等方面業(yè)已有所規(guī)制，并且規(guī)制手段也逐漸優(yōu)化。民辦養(yǎng)老機構將逐漸成為主要的機構養(yǎng)老方式，在我國整體養(yǎng)老社會保障格局中扮演重要角色。對此，政府的規(guī)制也要與時俱進，以履行政府公共管理與服務職能，最終建構起適應人口老齡化背景的養(yǎng)老綜合保障社會服務體系。

[注釋]

①參見<養(yǎng)老機構設立許可辦法>第三條.

②另據(jù)<蘇州市民辦養(yǎng)老機構管理辦法>：“本辦法所稱民辦養(yǎng)老機構，是指國家機構以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養(yǎng)、生活照料、康復護理等養(yǎng)老服務的機構”.

③數(shù)據(jù)來自<2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報>，國家統(tǒng)計局，2016年2月29日發(fā)布.

④關于兩套不同人口老齡化標準的解釋——以60周歲人口占總人口數(shù)的10%以上的標準是由法國國立人口所所長皮薩(B.Pichat)于1956年為聯(lián)合國撰寫的<人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果>(The Aging of Population and Its Social and Economic Implications，New York，1956)專題報告確定的；以65歲及以上人口占總人口的比重超過7%的標準最早可追溯成是由1982年召開的維也納老齡問題世界大會(World Assembly on Aging，Vienna，1982)所確定的.

⑤中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告[Z].中國老齡科學研究中心，2014.

⑥數(shù)據(jù)來自：<2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報>，中華人民共和國民政部，2015年6月發(fā)布。因撰文時2015年度社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報尚未發(fā)布，故采用2014年數(shù)據(jù)以確保證真實性.

⑦參見<國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見>，“三無”指無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人、或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力.

⑧關于涉及的幾個概念在此作以辨析——

(1)公私合營：指政府及其公共部門與企業(yè)之間結成伙伴關系，以合同形式明確彼此權利義務，共同承擔公共服務或公共基礎設施建設與營運責任.

(2)公建民營：指在新建養(yǎng)老服務機構時，各級政府摒棄包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制，按照辦管分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經(jīng)辦和管理運作，政府按照法律法規(guī)和標準規(guī)范負起行政管理和監(jiān)督責任.

(3)公辦民營：各級政府和公有制單位已經(jīng)辦成的公有制性質(zhì)的養(yǎng)老機構，需要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求進行改制、改組和創(chuàng)新，更快地與行政部門脫鉤，交由民間組織或社會力量去管理和運作，實現(xiàn)多種經(jīng)濟成分并存、多種管理和服務運營模式并存的局面.

(4)民辦公助：指以群眾為主體興辦各種社會事業(yè)，政府給予一定資金支持的一種建設模式.

⑨民政部政策研究中心.我國養(yǎng)老服務準入研究[M].北京：中國社會出版社，2013：68.

⑩[美]丹尼爾·F·史普博(Daniel·F·Spulber).管制與市場[M].余暉，何帆，錢家駿，周維富譯.上海：上海三聯(lián)書店.上海：上海人民出版社，1999：45.

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?<中華人民共和國老年人權益保障法(2015修正)>第四十三條規(guī)定了設立民辦養(yǎng)老機構的基本行政許可條件.第四十四條規(guī)定了行政許可的申請部門.

?<養(yǎng)老機構設立許可辦法>第六條第(五)款.

?<養(yǎng)老機構設立許可辦法>第四、七、八、九條.

?主要規(guī)范性文件有：

<養(yǎng)老機構設立許可辦法>；

<關于外商投資設立營利性養(yǎng)老機構有關事項的公告>；

<關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養(yǎng)老機構從事養(yǎng)老服務的公告>；

<商務部、民政部關于香港、澳門服務提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機構和殘疾人服務機構有關事項的通知>.

?<國家發(fā)展改革委、民政部關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見>.

?<民政部、中國保險監(jiān)督管理委員會、全國老齡辦關于推進養(yǎng)老機構責任保險工作的指導意見>.

?<行政許可法>第69條，<老年人權益保障法>第45條.

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中圖分類號：D669.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0064-04

作者簡介：詹周達(1994-)，男，漢族，福建龍巖人，北京師范大學法學院，本科生，研究方向：法學。