淺析小額貸款公司的法律監(jiān)管問(wèn)題

崔璐婷

（611130　西南財(cái)經(jīng)大學(xué)　四川 成都）

淺析小額貸款公司的法律監(jiān)管問(wèn)題

崔璐婷

（611130西南財(cái)經(jīng)大學(xué)四川 成都）

小額貸款公司在我國(guó)方興未艾，在解決農(nóng)村金融服務(wù)欠缺、中小企業(yè)融資難、融資貴等問(wèn)題上發(fā)揮了重要的社會(huì)作用和經(jīng)濟(jì)作用。但同時(shí)其制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作之間存在著一些差距，如小貸公司的法律主體地位不確定、融資限制過(guò)多、法律監(jiān)管不暢通等問(wèn)題都亟待解決。另外、小貸公司一旦對(duì)存款業(yè)務(wù)處理不當(dāng)也容易觸碰非法集資的紅線。在這種背景下，對(duì)小額貸款公司的法律監(jiān)管就要既要考慮我國(guó)的民間借貸涉及的一系列法律規(guī)定，又要考慮目前我國(guó)整個(gè)金融市場(chǎng)的發(fā)展階段的需求，不能矯枉過(guò)正、抑制經(jīng)濟(jì)活力。

小額貸款；融資；金融機(jī)構(gòu)；法律監(jiān)管

一、小額信貸的產(chǎn)生與發(fā)展

小額信貸這一術(shù)語(yǔ)是由“Microcredit”翻譯而來(lái)的。產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的小額信貸旨在向低收入群體和微型企業(yè)提供額度較小的信貸服務(wù)，消除貧困和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。小額信貸的開創(chuàng)者是經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤努斯教授，其同時(shí)也是2006年度的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者。當(dāng)時(shí)的這位教授發(fā)展小額信貸的目的是在于幫助當(dāng)?shù)氐母F人尤其是那些貧困的女性獲得一定額度的資金來(lái)源，從而能夠她們幫助解決迫在眉睫的生存問(wèn)題。1995年成立的世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）對(duì)小額信貸的官方定義為“為低收入家庭提供金融服務(wù)，包括貸款、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和匯款服務(wù)。”對(duì)小額信貸的服務(wù)對(duì)象與項(xiàng)目完成了界定，同時(shí)也可以看出小額信貸在當(dāng)時(shí)的最大功能有著“扶貧”的特征。

在我國(guó)，小額信貸興起于上世紀(jì)九十年代的初期，首先中國(guó)農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)，以國(guó)內(nèi)扶貧資金為支持進(jìn)行運(yùn)作。小額信貸不同于傳統(tǒng)的商業(yè)貸款或者扶貧政策，其不需要提供擔(dān)保的制度組織形式加強(qiáng)了與信貸人之間的直接聯(lián)系，更大程度上要基于借貸雙方的相互信任。而小貸同時(shí)也意味著貸款的額度較小，一般情況下不能超過(guò)當(dāng)?shù)氐娜司鶉?guó)民生產(chǎn)總值，且其服務(wù)對(duì)象也往往是農(nóng)村當(dāng)中的中低收入人群［1］。

建立小貸公司的最初目的是發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)體系，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利性，小貸公司要想在農(nóng)村發(fā)展壯大，在當(dāng)時(shí)是比較困難的，其服務(wù)對(duì)象一方面本身的財(cái)富額度就不高，另一方面一般情況下自身的財(cái)富積累較漫長(zhǎng)，且一旦無(wú)法按時(shí)歸還貸款即便小貸公司進(jìn)行追索也難以收回?fù)p失的貸款。而隨著我國(guó)改革開發(fā)的程度加深，小貸公司順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的要求，小額信貸已經(jīng)超出了其最初建立時(shí)的制度愿景，在很大程度上發(fā)揮了“金融市場(chǎng)”的調(diào)節(jié)劑的作用。盡管在我國(guó)最開始進(jìn)行制度設(shè)計(jì)是的設(shè)立目的是為了引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、改善農(nóng)村的金融服務(wù)，但在目前的情況下，小額貸款公司的服務(wù)對(duì)象更多為低收入群體和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、微小企業(yè)，更加體現(xiàn)出來(lái)小額信貸的商業(yè)性質(zhì)。

二、小額貸款公司的現(xiàn)狀分析

根據(jù)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司被定義為指由自然人、企業(yè)法人或社會(huì)組織投資成立，禁止吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)，以盈利為目的的有限責(zé)任公司和股份有限公司（銀監(jiān)發(fā)［2008］23號(hào)）。由此可以看出小額貸款公司目前在我國(guó)的法律性質(zhì)定位仍然為一般的企業(yè)法人，而非金融機(jī)構(gòu)。從而在目前的制度背景和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，結(jié)合小額貸款公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)，可以得出結(jié)論小額貸款公司仍然為我國(guó)唯一能夠進(jìn)行合法的放貸業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)。但是小額信貸所經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)貸款業(yè)務(wù)是一項(xiàng)典型的金融業(yè)務(wù)，但是卻難以獲得銀行征信系統(tǒng)的支持，更不能直接使用信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)從而對(duì)借方的貸款、信用等級(jí)情況進(jìn)行了解，與此同時(shí)為了吸引客戶小額貸款公司最常用的就是無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保的貸款方式，這就意味著其將承擔(dān)客戶信用問(wèn)題所引發(fā)的信貸風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一旦集中爆發(fā)，對(duì)小貸公司來(lái)說(shuō)就是致命的打擊。

為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人的利益、以及維護(hù)自身資金鏈的穩(wěn)定性，小額貸款公司如果完全按照“只存不貸”的限制來(lái)發(fā)展公司，是不能吸收公眾存款的，其所能依靠的資本也主要是公司股東繳納的資本金、捐獻(xiàn)資金、不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。但是這種操作模式就意味著小貸公司先天就有著后備資金不足、融資渠道狹窄且規(guī)模難以做大的劣勢(shì)。對(duì)小貸公司來(lái)說(shuō)無(wú)異于“坐吃山空”，只能依靠自身的資本積累，卻要等待著漫長(zhǎng)的貸款回收周期，就很容易出現(xiàn)資金未到回收期，但是業(yè)務(wù)的發(fā)展又需要不斷地對(duì)外提供貸款的中間斷層現(xiàn)象，這就意味著小額貸款公司會(huì)遭受資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

出于維系自身發(fā)展的需要，小額貸款公司必須保證自己能夠收回貸款。而貸款的回收期越短則越有利于資金的融通，可是現(xiàn)實(shí)情況中不難發(fā)現(xiàn)，小額貸款公司并不具備銀行等大型金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶的信用分析能力，這就意味著小貸公司面臨著很大程度的為信用狀況低下的顧客服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致其對(duì)于自身資金收回的控制能力不足。為了規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，小額貸款公司還是愿意選擇具有雄厚資金支持的大型公司，或者具備品牌背書能力的公司，從而最大程度減少收貸風(fēng)險(xiǎn)、維系資金的穩(wěn)定性。小貸公司也會(huì)最大程度上縮短借貸的周期，更加希望從事短期借貸業(yè)務(wù)，從而能夠?yàn)榭蛻籼峁┒唐诘馁Y金借用服務(wù)之后迅速的收回本金和利息。但是，無(wú)論是以上兩種方式的任何一種都是與小額貸款公司最初設(shè)立的制度背景背道而馳的。

由此可見，雖然小額貸款公司最開始的制度設(shè)計(jì)是為了幫助我國(guó)金融服務(wù)發(fā)展最不完善的農(nóng)村地區(qū)開展小額借貸的義務(wù)。但是在實(shí)際的操作中不難發(fā)現(xiàn)，按照這一期許，小額貸款公司面臨的正是正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)所不愿意面對(duì)的三農(nóng)和中小企業(yè)的巨大資金缺口。許多小額貸款公司設(shè)計(jì)公司的目的最開始在于獲得金融牌照，從而為進(jìn)軍村鎮(zhèn)銀行和銀行業(yè)做準(zhǔn)備，當(dāng)然目前我國(guó)對(duì)小額貸款公司的法律性質(zhì)雖然定義為企業(yè)法人，而非可以獲得種種好處的金融機(jī)構(gòu)，這種身份上的尷尬地位仍然沒有阻止許多小額貸款公司從事一些基本的借貸業(yè)務(wù)。但是實(shí)際的資金流向很大程度上并不是農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而是為了防止自身出現(xiàn)資金短缺，更多得流向了諸如房地產(chǎn)之類的高收益行業(yè)、個(gè)人和企業(yè)的招標(biāo)保證金等，擔(dān)任著墊付注冊(cè)資本的作用，實(shí)際上是一種過(guò)橋貸款。

三、小額貸款公司的法律監(jiān)管困境

我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況是對(duì)小額貸款公司進(jìn)行規(guī)范的法律位次較低，最高也只是金融規(guī)章和規(guī)范性文件，還遠(yuǎn)沒有上升到嚴(yán)格的法律層面［2］。故而小貸公司只是能夠從事放貸業(yè)務(wù)的企業(yè)法人，卻沒有獲得金融牌照，故對(duì)于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的法律體系就不能適用。但是小貸公司實(shí)際上的主營(yíng)業(yè)務(wù)正是金融業(yè)務(wù)當(dāng)中最為基礎(chǔ)與核心的借貸業(yè)務(wù)。這種不規(guī)范、不明確的尷尬法律地位使得小貸公司的法律監(jiān)管往往以先關(guān)部門的意見和通知類文件為依據(jù)，這是非常不完善的監(jiān)管方式。

在我國(guó)，對(duì)小額貸款公司的規(guī)制和監(jiān)督的主體是國(guó)家依法設(shè)立的小額信貸公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，《指導(dǎo)意見》授權(quán)各級(jí)升級(jí)政府主管部門擁有對(duì)設(shè)立小額貸款公司的行政許可權(quán)，但是其并沒有對(duì)小額貸款公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制做出完整的規(guī)范，但是地方政府對(duì)于小額貸款公司的行政處罰權(quán)的設(shè)置卻有缺陷。在當(dāng)前的制度體系下，小額貸款公司的行政處罰權(quán)散落在工商、公安、經(jīng)貿(mào)、銀監(jiān)會(huì)、人行等多個(gè)部門當(dāng)中，而這些部門依照各自智能各司其政，就造成了監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)分離的情況，其工作的有效性也受損［3］。造成的后果就是小貸公司的長(zhǎng)期發(fā)展處于一種監(jiān)管主體不到位、法律監(jiān)管不完善的不確定半真空狀態(tài)之中。

四、對(duì)小額貸款公司進(jìn)行法律監(jiān)管的建議

1.放松利率管制

眾所周知，風(fēng)險(xiǎn)投資公司向創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資收益率非常高，甚至能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)倍的利益，但是對(duì)小額貸款公司的利率管制確實(shí)非常嚴(yán)苛的根據(jù)我國(guó)2015年頒布的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》的兩線三區(qū)規(guī)定，民間借貸約定的利息應(yīng)當(dāng)不突破24%，超過(guò)24%至36%之間的利息屬于自然債務(wù)，超過(guò)36%的部分屬于絕對(duì)無(wú)效的利息。同樣是風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的股權(quán)性投資沒有管制，但是對(duì)于債券性投資卻層層設(shè)卡，嚴(yán)加管制，這顯然是不合理的［4］。小貸公司作為中國(guó)金融系統(tǒng)“毛細(xì)血管”—微型金融的重要組成部分，目前面臨的額度小、頻率高、管理成本高等問(wèn)題很大程度上都與其貸款風(fēng)險(xiǎn)大有關(guān)，因?yàn)樾≠J公司的大量貸款都是信用貸款，但是其本身又沒有信用識(shí)別能力，故而小貸公司應(yīng)當(dāng)獲得與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

2.落實(shí)主體監(jiān)管責(zé)任

對(duì)小貸公司的監(jiān)管一方面建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，督促有關(guān)部門建立管理制度，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，如工商部門做好準(zhǔn)入把關(guān)、加強(qiáng)日常巡查和信用監(jiān)管，強(qiáng)度年度檢查，確保合法行使權(quán)力。另一方面也要避免多頭監(jiān)管造成的監(jiān)管層混亂以及被監(jiān)管方無(wú)所適從的局面，優(yōu)化監(jiān)管的細(xì)節(jié)分支，避免監(jiān)管層斷層的現(xiàn)象出現(xiàn)。監(jiān)管主體不僅要對(duì)規(guī)則的執(zhí)行負(fù)責(zé)，還要積極對(duì)規(guī)則的適用做出總結(jié)，和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)相配套，做到依法監(jiān)管與適度監(jiān)管相結(jié)合，不能損害金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的活力。

主體監(jiān)管責(zé)任的確定后，就應(yīng)當(dāng)明確對(duì)小貸公司的準(zhǔn)入資格、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行一系列細(xì)致的劃分和界定。要進(jìn)行嚴(yán)格的等級(jí)劃分制度和登記標(biāo)準(zhǔn)，允許符合條件的非政府組織的小貸公司組織轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，并明確轉(zhuǎn)化的具體路徑和后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)［5］。

3.拓寬小貸公司資金渠道

小額信貸制度化必須解決小額信貸機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，只有得到法律上的明確，資金來(lái)源問(wèn)題才能最終解決［6］。在我國(guó)目前成立的小貸公司均為有限責(zé)任公司，故在股權(quán)融資上其融資方式來(lái)源單一主要為股東的增資擴(kuò)股，資金來(lái)源補(bǔ)充難以保障，這就需要對(duì)原股東進(jìn)行增資擴(kuò)股的激勵(lì)，同時(shí)要扶持民間資本參股，擴(kuò)展其股權(quán)融資渠道。在債券融資上，應(yīng)當(dāng)確定合理的杠桿率，多鼓勵(lì)其他的金融機(jī)構(gòu)與小貸公司進(jìn)行合作，同時(shí)要避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。目前我國(guó)的法律明確規(guī)定的小貸公司信貸不能吸收公眾存款，但是關(guān)于吸收公眾存款的具體細(xì)節(jié)卻語(yǔ)焉不詳。小貸公司目前“只貸不存”中的“不存”不應(yīng)當(dāng)完全等同于禁止接觸任何的存款，而是非法吸收的公眾存款。如法律可以明確規(guī)定小貸公司吸收存款的附加條件，根據(jù)不同等級(jí)限定它吸收存款的地區(qū)，可以要求借款人進(jìn)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄［7］。

五、結(jié)論

小貸公司在我國(guó)很大程度上為中小企業(yè)的資金融通提供了幫助，但是其自身目前作為可從事借貸業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)的尷尬地位卻是亟待解決的問(wèn)題。與此同時(shí)，小貸公司目前的發(fā)展還面臨這一系列的制度困境和監(jiān)管失調(diào)等問(wèn)題。這需要多方主體貢獻(xiàn)力量、群力群策、多方協(xié)調(diào)。既要鼓勵(lì)小貸公司的發(fā)展、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活力、繁榮金融市場(chǎng)，又要加強(qiáng)法律監(jiān)管、堅(jiān)守法律底線。

［1］趙瑞波.我國(guó)小額信貸市場(chǎng)發(fā)展窺探［J］.人力資源管理，2016（06）

［2］白龍.小額貸款公司的法律分析——以法律監(jiān)管為視角［J］.北方經(jīng)濟(jì)，2010

［3］孫俊東，林廣瑞.小額貸款公司的科學(xué)定位及監(jiān)管政策建議［J］.財(cái)會(huì)月刊，2011（09）

［4］王建亞，馬鵬飛.對(duì)我國(guó)小額貸款公司法律監(jiān)管問(wèn)題的思考［J］.金融理論與實(shí)踐，2011（06）

［5］吳穹.中國(guó)小額信貸若干法律問(wèn)題研究［D］.天津大學(xué)，2012

［6］彭燁，小額貸款公司之法律保障［D］.湖南大學(xué)，2007

［7］孫家駿.小額貸款公司法律問(wèn)題研究［D］.復(fù)旦大學(xué)，2010

崔璐婷（1995.8.26）女，漢族，河北衡水人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)雙學(xué)位班。