論行政訴訟受案范圍的進(jìn)步性與局限性

鄭　俏

華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510006

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論行政訴訟受案范圍的進(jìn)步性與局限性

鄭俏

華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006

摘要：新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》關(guān)系到人民提起行政訴訟來(lái)保障個(gè)人權(quán)利的重要事項(xiàng)，也關(guān)系到我國(guó)司法改革的前進(jìn)方向，對(duì)司法實(shí)踐和理論研究都具有重大意義。因此，自開始修訂便受到理論界與司法界的廣泛關(guān)注，其進(jìn)步性與局限性也引發(fā)了激烈的討論。以下，本人將立足于行政法學(xué)基本理論來(lái)對(duì)其進(jìn)步性與局限性作相關(guān)探討。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；受案范圍；局限性；擴(kuò)大化

修訂前的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》由于受案范圍過(guò)于狹窄曾在理論界和實(shí)踐界引起熱烈的爭(zhēng)議，普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在受案范圍的規(guī)定上作出新的立法以擴(kuò)大受案范圍，更有學(xué)者認(rèn)為新修訂的后的《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治主義原則，弱化法定主義原則。目前，修訂后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》已經(jīng)頒布推行，當(dāng)中進(jìn)步性與局限性共存，為此，本人擬寫此文對(duì)該法作客觀性評(píng)價(jià)。

一、新修訂法的進(jìn)步性體現(xiàn)

首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定，行政訴訟的受案范圍由原來(lái)的“具體行政行為”擴(kuò)大到“行政行為”。這一個(gè)概念的轉(zhuǎn)換有著重要的司法實(shí)踐意義。以往法院對(duì)于抽象行政行為以其不滿足“特定內(nèi)容”要求而做“不受理”處理，這種情形下如果要維權(quán)只能依照行政程序通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或者是在召開人民代表大會(huì)時(shí)通過(guò)人民代表提案來(lái)維權(quán)，收效甚微。因?yàn)樵趯?shí)踐生活當(dāng)中行政機(jī)關(guān)往往既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，這直接后果就是行政相對(duì)人處于極其不利的地位，這一點(diǎn)曾被行政法學(xué)者廣為詬病。而抽象行政行為侵犯行政相對(duì)人權(quán)利的情況往往屢見不鮮，例如違規(guī)的交通道路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府行政機(jī)關(guān)過(guò)于復(fù)雜的審批程序等等。而在新修訂的《行政訴訟法》當(dāng)中，“行政行為”改為受案范圍，這也就意味著，抽象行政行為接受司法審判將成為歷史的必然，這無(wú)疑是一大重要的歷史進(jìn)步。

其次，新修訂的行政訴訟法增加了訴訟保障條款，增補(bǔ)的這一條款有著重要意義。首先，這表明從立法上確認(rèn)了行政相對(duì)人對(duì)于侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的行政行為具有行政起訴權(quán)，行政起訴權(quán)成為一項(xiàng)基本法規(guī)定的法定權(quán)利。其次，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)必須有相關(guān)代表出庭，不得做缺席審判。這一規(guī)定更有效地保護(hù)行政相對(duì)人的行政起訴權(quán)，并且，法庭上訟辯雙方均在場(chǎng)更有利于還原案件事實(shí)，為行政案件的公正裁判提供了重要條件。再者，本次修訂正面回應(yīng)了過(guò)去一直都忌諱的“行政司法不分離”的話題。“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！边@一規(guī)定明確了“行政不得干預(yù)司法，司法必須保持中立態(tài)度獨(dú)立審判”。新的規(guī)定無(wú)疑是為“民告官”帶來(lái)福音的。過(guò)去的司法實(shí)踐中，“民告官”往往很難勝訴，原因方方面面，但是行政對(duì)于司法的干預(yù)無(wú)疑是重要因素。

再次，修改或增加了有關(guān)受案范圍的許多條款。起訴其中最重要的是針對(duì)當(dāng)前情況增加了第十二條中“(五)對(duì)征收、征用及其補(bǔ)償決定不服的”這一項(xiàng)。這一點(diǎn)的增補(bǔ)完全順應(yīng)了目前政府強(qiáng)拆所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。還有一點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于行政合同能否列入行政訴訟一直爭(zhēng)論不休，本次修訂也給出了突破性的規(guī)定。在“(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”這一規(guī)定中可以明確看到，行政合同能夠成為行政訴訟的受案范圍。

二、新修訂法的局限性體現(xiàn)

盡管本次《行政訴訟法》的修訂獲得了一些重大的進(jìn)步，但是許多根本問(wèn)題仍舊沒(méi)有解決，行政法的法治主義精神在本次修訂中明顯欠缺，因此可以說(shuō)目前施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》還存在有重大的局限性。

首先，應(yīng)當(dāng)遵循“法治主義原則”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第41條第1款的規(guī)定：對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，公民有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出“申訴控告或者檢舉的權(quán)利”。那么，從這一方面來(lái)說(shuō)，行政訴訟權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于根本法規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)利而非有基本法規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)利。那么，《行政訴訟法》就應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體內(nèi)容從而落實(shí)《憲法》賦予公民的這一項(xiàng)基本權(quán)利。方世榮老師認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，《行政訴訟法》的受案范圍是從實(shí)踐上落實(shí)公民行政訴訟權(quán)的具體體現(xiàn)，而被《行政訴訟法》的受案范圍排除在外的則是對(duì)于行政訴訟權(quán)的限制。①如此說(shuō)來(lái)，盡管《行政訴訟法》的受案范圍擴(kuò)大了，但是仍舊采取原來(lái)的“法定主義原則”列舉允許受案的范圍，而在列舉之外的事項(xiàng)則無(wú)法進(jìn)入司法保護(hù)領(lǐng)域。這無(wú)疑與現(xiàn)在倡導(dǎo)的“法治主義原則”相背離。法治主義原則認(rèn)為：訴的主體認(rèn)為憲法、實(shí)體法和程序法所保護(hù)的法益受到行政主體侵害就成為訟的范圍，法院就應(yīng)當(dāng)立案審查。在此，程關(guān)松老師認(rèn)為，該問(wèn)題的關(guān)鍵在于反射利益是否構(gòu)成法益。二戰(zhàn)以前一般認(rèn)為反射利益不構(gòu)成法益。二戰(zhàn)以后，某些國(guó)家的行政法院和憲法法院通過(guò)個(gè)案的方式承認(rèn)了一些法益。這些法益主要在給付行政和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。上世紀(jì)60年代，蕾切爾卡遜發(fā)表了驚世著作《寂靜的春天》。該作品談到DDT和除草劑的大量使用給自然環(huán)境以及生物圈造成破壞的情況，該作品引起了環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的大規(guī)模興起，并由此產(chǎn)生了環(huán)境法。該作品也直接引發(fā)了大量民眾要求政府賠償他們的反射利益，他們主張被政府破壞的環(huán)境使他們理應(yīng)享有的，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于人權(quán)的一部分。而法定主義原則給法官較小的自由裁量權(quán)，實(shí)際上就是程序法定原則。它認(rèn)為只有法律規(guī)定保護(hù)的法益才屬于法的范圍，法院在立案前會(huì)對(duì)訴的法益是否屬于行政訴訟法所保護(hù)的法益進(jìn)行審查決定是否立案審查。這其實(shí)不利于人權(quán)司法的保障。

其次，設(shè)定排除事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律保留原則。法律保留原則由德國(guó)行政法學(xué)家奧托.邁耶所提出，要求“由人民選舉出的議會(huì)來(lái)決定國(guó)家的所有重要問(wèn)題”，“議會(huì)保留為行政機(jī)關(guān)活動(dòng)提供一切法律基礎(chǔ)或法律授權(quán)的權(quán)力”。②這就要求了《行政訴訟法》對(duì)于受案范圍這一條款擁有絕對(duì)的法律保留權(quán)利，而不允許地方立法加以特殊性變動(dòng)。然而，目前看來(lái)，由于我國(guó)限制條款不明確，而是以列舉的方式規(guī)定了具體受案范圍。那么，在此情形下，地方立法就很容易對(duì)于《行政訴訟法》第九條和第十二條做擴(kuò)大解釋，增設(shè)許多限制受案的規(guī)定。這對(duì)公民行政訴訟權(quán)的保障無(wú)疑是有害的。

再次，對(duì)于排除性事項(xiàng)和行政審判受案范圍的限制性條款應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化。在具體的司法實(shí)踐當(dāng)中，限制性條款往往對(duì)公民權(quán)利的侵害是最致命的。方世榮老師認(rèn)為，由于設(shè)定排除事項(xiàng)的重要性除了在主體上應(yīng)嚴(yán)格限定只能由最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法設(shè)定外，還必須在設(shè)定上嚴(yán)謹(jǐn)周延，防止留下空缺導(dǎo)致在司法實(shí)踐中任意擴(kuò)大排除事項(xiàng)的范圍。排除事項(xiàng)需要運(yùn)用一定的方法才能得到明確的表達(dá)。方法越科學(xué)，排除事項(xiàng)的劃定就越準(zhǔn)確。新行政訴訟法對(duì)四類排除事項(xiàng)的現(xiàn)有規(guī)定還顯得比較原則和粗略可能會(huì)導(dǎo)致范圍上的不周延。③因此，這也是本次修正案的另一重大缺陷。

綜上，本人認(rèn)為，行政法的發(fā)展是一個(gè)螺旋式上升的過(guò)程，我們必須清楚認(rèn)識(shí)到目前法律存在的進(jìn)步性與局限性，我們才能順利展開下一步的理論研究。

[注釋]

①方世榮.對(duì)行政訴訟受案范圍中設(shè)定排除事項(xiàng)的反思[J].法商研究，2014.

②何意志.德國(guó)現(xiàn)代行政法學(xué)的奠基人奧托、邁耶與行政法學(xué)的發(fā)展[A].[德]奧托.邁耶.德國(guó)行政法[C].劉飛譯.北京：商務(wù)印書館，2002.4.

③方世榮.對(duì)行政訴訟受案范圍中設(shè)定排除事項(xiàng)的反思[J].法商研究，2014.

[參考文獻(xiàn)]

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[2]何意志.德國(guó)現(xiàn)代行政法學(xué)的奠基人奧托、邁耶與行政法學(xué)的發(fā)展[A].[德]奧托.邁耶.德國(guó)行政法[C].劉飛譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

[3]方世榮.對(duì)行政訴訟受案范圍中設(shè)定排除事項(xiàng)的反思[J].法商研究，2014.

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[9]Jiangli ZHANG.Chinese “Administrative Suit Law Amendment” Review.

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0211-02

作者簡(jiǎn)介：鄭俏(1992-)，女，廣東珠海人，華南理工大學(xué)法學(xué)院，法律碩士(法學(xué))研究生，研究方向：民商法。