濱海新區(qū)檢察體制改革探析

潘 輝

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

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濱海新區(qū)檢察體制改革探析

潘 輝

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

濱海新區(qū)成立后，隨著新區(qū)改革的不斷深入，新區(qū)檢察體制已難以適應(yīng)當(dāng)前形勢的需要，存在管理體制不統(tǒng)一，不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開發(fā)開放的要求等諸多問題，亟需改革。本文通過分析借鑒，以期探索一條符合憲法法律和濱海新區(qū)實際的檢察體制改革之路，并提出新區(qū)檢察體制改革的具體方案謹(jǐn)供參考。

濱海新區(qū)；檢察體制；改革

2009年11月，國務(wù)院正式批復(fù)濱海新區(qū)行政體制改革方案，同意撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)，將原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)的行政區(qū)域并入濱海新區(qū)行政區(qū)域。隨著天津濱海新區(qū)管理體制的改革，濱海新區(qū)檢察體制的改革也在進(jìn)行，如何在既不突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，又與濱海新區(qū)開發(fā)開放要求相適應(yīng)的情況下，進(jìn)一步深化濱海新區(qū)檢察體制改革，是一個需要認(rèn)真研究和解決的問題。

一、濱海新區(qū)檢察體制現(xiàn)狀

濱海新區(qū)成立前，新區(qū)地區(qū)內(nèi)有四個檢察院，分別是天津市塘沽區(qū)人民檢察院、天津市漢沽區(qū)人民檢察院、天津市大港區(qū)人民檢察院和天津市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)檢察院分別在本行政區(qū)域內(nèi)行使基層檢察院的職能，對上直接受天津市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，開發(fā)區(qū)檢察院作為市檢察院的派出檢察院，行使市轄區(qū)級檢察院的職權(quán)。濱海新區(qū)成立后，在原天津市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院基礎(chǔ)上成立了天津市濱海新區(qū)人民檢察院，原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)檢察院被撤銷，并被改為濱海新區(qū)檢察院的三個派出院。濱海新區(qū)內(nèi)現(xiàn)有一個檢察院和三個派出檢察院，一個檢察院是濱海新區(qū)人民檢察院，三個派出檢察院分別是濱海新區(qū)塘沽人民檢察院、濱海新區(qū)漢沽人民檢察院和濱海新區(qū)大港人民檢察院。各派出檢察院管轄原所在區(qū)地域內(nèi)的案件，濱海新區(qū)檢察院管轄原開發(fā)區(qū)檢察院管轄區(qū)域內(nèi)的案件、各功能區(qū)內(nèi)的案件和重大復(fù)雜案件。

濱海新區(qū)人民檢察院是濱海新區(qū)的國家法律監(jiān)督機關(guān)，在濱海新區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)依法行使檢察權(quán)，對濱海新區(qū)人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，接受市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。塘沽院、漢沽院和大港院三個派出檢察院是濱海新區(qū)檢察院的組成部分，其履行職能的活動視為濱海新區(qū)檢察院的活動，其權(quán)力來源于濱海新區(qū)檢察院的授予。派出檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由濱海新區(qū)檢察院檢察長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。三個派出檢察院均設(shè)有檢察委員會和一整套較為完整的組織機構(gòu)，能夠以本院的名義獨立行使基層檢察院的法律監(jiān)督權(quán)。

在政治、行政、人事等工作上，濱海新區(qū)檢察院對塘沽院、漢沽院和大港院三個派出檢察院實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在業(yè)務(wù)工作上，濱海新區(qū)檢察院不直接領(lǐng)導(dǎo)其三個派出院，濱海新區(qū)檢察院、塘沽檢察院、漢沽檢察院和大港檢察院均受天津市人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，需要抗訴的案件均由天津市人民檢察院第二分院提起抗訴。

二、濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制存在的問題及分析

(一)檢察管理體制不統(tǒng)一

1.濱海新區(qū)檢察院與其三個派出檢察院之間的關(guān)系定位不明確、不清晰。三個派出檢察院同時對接兩個直接上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，即行政上受濱海新區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上對口天津市檢察院第二分院。這必將造成管理的混亂，容易造成新區(qū)檢察院與派出檢察院之間關(guān)系定位不明，業(yè)務(wù)互相推諉等現(xiàn)象。

2.濱海新區(qū)內(nèi)的檢察院設(shè)置不盡合理。濱海新區(qū)作為天津市的一個區(qū)，域內(nèi)存在四家檢察院是不合常理的，這種設(shè)置在全國也是很少見的。當(dāng)前濱海新區(qū)內(nèi)一個檢察院與三個派出檢察院共存的情形是在濱海新區(qū)改革的過程中形成的，這不應(yīng)當(dāng)是濱海新區(qū)檢察體制的最終狀態(tài)，應(yīng)該隨著濱海新區(qū)改革的深入而不斷完善。

(二)濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制不符合憲法法律規(guī)定

天津市作為直轄市，按照法律規(guī)定，在檢察院設(shè)置方面可以設(shè)三級檢察院，直轄市檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，檢察院分院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由市檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。根據(jù)工作需要，省和縣一級檢察院可設(shè)置檢察院作為派出機構(gòu)，派出檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由派出檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。

1.濱海新區(qū)檢察院定位不明確。濱海新區(qū)檢察院既不屬于天津市檢察院分院，也不屬于基層檢察院，屬于法律上規(guī)定的何種檢察院不明確。首先，濱海新區(qū)檢察院不屬于天津市檢察院分院，天津市檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，而濱海新區(qū)檢察院有對應(yīng)的同級人大及其常委會；直轄市檢察院分院不能再設(shè)置派出機構(gòu)，而濱海新區(qū)檢察院下設(shè)三個派出檢察院；其次，濱海新區(qū)檢察院不屬于市轄區(qū)的基層檢察院，因為濱海新區(qū)檢察院下屬的三個派出檢察院也承擔(dān)著市轄區(qū)檢察院的職責(zé)?？梢姡瑸I海新區(qū)檢察院既不是法律意義上的直轄市檢察院分院，也不同于市轄區(qū)的基層檢察院，其屬于那個層級的檢察院是不明確的。

2.濱海新區(qū)三個派出檢察院塘沽院、漢沽院、大港院定位不明確。三個派出檢察院不屬于市轄區(qū)的基層檢察院，市轄區(qū)基層檢察院應(yīng)當(dāng)有與之對應(yīng)的人大及其常委會，而與三個派出檢察院的同級人大及其常委會已經(jīng)被撤銷。三個派出檢察院也不屬于一般意義上的省和縣一級檢察院的派出檢察院，司法實踐中行使的是市轄區(qū)檢察院的職能，在刑事訴訟等法律業(yè)務(wù)上與濱海新區(qū)檢察院并沒有直接關(guān)系。因此，三個派出檢察院的定位并不明確。

可見，濱海新區(qū)檢察院既不屬于省級檢察院也不屬于縣級檢察院，但下設(shè)三個派出檢察院，這與法律的規(guī)定是有沖突的。這種情況是在濱海新區(qū)改革的過程中形成的，隨著濱海新區(qū)改革的不斷深入，新區(qū)檢察體制也應(yīng)不斷改革完善，使之符合法律規(guī)定。

(三)濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開發(fā)開放的要求

隨著濱海新區(qū)改革的深入，特別是塘沽、漢沽、大港的工委會和管委會撤銷之后，原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)和大港區(qū)的黨政機關(guān)已經(jīng)統(tǒng)一合并到濱海新區(qū)，原三個區(qū)的部分政府部門也已合并到濱海新區(qū)政府相關(guān)部門。這些部門的撤銷合并導(dǎo)致塘沽、漢沽、大港三個派出檢察院在工作中有時無法找到對口單位，不利于行政執(zhí)法和刑事司法工作的銜接。

三、濱海新區(qū)檢察體制改革應(yīng)遵循的原則

(一)依法改革、于法有據(jù)

依法改革，是指濱海新區(qū)檢察體制改革必須符合憲法和法律的規(guī)定。我國《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律已對檢察機關(guān)的設(shè)立、職能、任務(wù)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等問題做出了明確規(guī)定。堅持依法改革，就是濱海新區(qū)檢察體制改革要嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定，在國家憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

(二)適應(yīng)濱海新區(qū)改革創(chuàng)新和開發(fā)開放的實際需要

濱海新區(qū)是國家發(fā)展的重點戰(zhàn)略，要建立符合濱海新區(qū)實際、具有濱海新區(qū)特點的檢察體制。濱海新區(qū)有其自身特點：一是行政區(qū)域面積大，行政區(qū)域面積2270平方公里①；二是人口多，2012年新區(qū)常住人口263.52萬人；外來常住人口137.68萬人②，并有逐年增多的趨勢；三是經(jīng)濟(jì)總量大，2013年濱海新區(qū)生產(chǎn)總值8020.4億元③，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量一直占全市的一半以上；四是案件數(shù)量多，除傳統(tǒng)案件外，隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的深入、中國(天津)自由貿(mào)易區(qū)的成立和諸多先行先試政策的實施，涉外案件以及涉及金融、知識產(chǎn)權(quán)、融資租賃等方面的新型案件將逐漸增多。在推進(jìn)濱海新區(qū)檢察體制改革的過程中必須考慮濱海新區(qū)這些特性。

(三)堅持濱海新區(qū)檢察一盤棋原則

在推進(jìn)新區(qū)檢察體制改革的過程中，要樹立新區(qū)檢察一盤棋的理念，要將新區(qū)檢察作為一個統(tǒng)一的整體通盤考慮，不能受新區(qū)成立前行政區(qū)劃的影響，要堅持全局思想和整體思想，站在濱海新區(qū)的高度統(tǒng)籌謀劃新區(qū)檢察體制改革。

四、濱海新區(qū)檢察體制改革建議

(一)濱海新區(qū)檢察體制改革的可選方案

目前，比較合理的濱海新區(qū)檢察體制改革方案主要有以下三種：

方案一，撤銷濱海新區(qū)檢察院的三個派出院，設(shè)立一個統(tǒng)一的基層檢察院即濱海新區(qū)檢察院，鑒于濱海新區(qū)地域大的特點，合并后的濱海新區(qū)檢察院多地辦公。即將濱海新區(qū)檢察院整合成統(tǒng)一的基層檢察院，并在三個地方辦案，分別為濱海新區(qū)中部辦公區(qū)、北部辦公區(qū)和南部辦公區(qū)，這種方案類似于上?！捌謻|新區(qū)和南匯區(qū)合并模式”和北京“西城區(qū)和宣武區(qū)合并模式”。

方案二，撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院，將新區(qū)檢察院設(shè)立為天津市檢察院濱海分院；撤銷濱海新區(qū)檢察院的三個派出院，在派出院的基礎(chǔ)上設(shè)立濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)四個基層檢察院。濱海分院檢察長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，濱海分院其他人員和四個基層檢察院人員由濱海分院檢察長提請區(qū)人大常委會任免。這種方案類似于廣東“中山、東莞模式”。

方案三，撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院，設(shè)立天津市人民檢察院第三分院；撤銷濱海新區(qū)檢察院三個派出院，設(shè)立濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)檢察院為基層檢察院；第三分院檢察長由天津市人大常委會任免，四個基層檢察院檢察長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，兩級檢察院其他檢察人員由第三分院檢察長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。第三分院受理塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)四個基層檢察院的抗訴案件。

(二)上述三種檢察改革方案的可行性分析

筆者認(rèn)為，方案一是最具可行性和合理性的最佳選擇，方案二、三中的改革牽涉面廣，改革難度大，需要省級層面改革，雖具有一定的合理性，但可行性較低。

1.方案一可行性分析

方案一的合理性和可行性比較高，第一，該方案于法有據(jù)，符合基層檢察院的設(shè)置規(guī)定。第二，該方案既有利于理順檢察院的體制，滿足濱海新區(qū)實際需求，又有利于實現(xiàn)濱海新區(qū)檢察機關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)和檢察權(quán)等方面的統(tǒng)一。第三，從案件管理方面看，有利于理順檢察業(yè)務(wù)管理體制，更加易于管理。第四，司法部門之間、司法部門與行政部門之間銜接更加順暢。濱海新區(qū)檢察院與濱海新區(qū)法院、濱海新區(qū)公安局對接，更加有利于公檢法司機關(guān)的工作對接。濱海新區(qū)檢察院和濱海新區(qū)政府各部門、各執(zhí)法機關(guān)之間更加容易溝通協(xié)調(diào)，更有利于行政執(zhí)法和刑事司法的銜接工作。

2.方案二可行性分析

方案二可行性較低，這種由區(qū)級人大選舉直轄市檢察院分院檢察長的做法不符合法律規(guī)定，實踐中難以操作，實行難度較大。

3.方案三可行性分析

方案三可行性較低，雖然這種方案從體制機制上看更為順暢，更易理順上下級關(guān)系，但卻不合實際。比如，濱海新區(qū)作為一個國家級新區(qū)，有人民代表大會，卻沒有產(chǎn)生與之相對應(yīng)的區(qū)級檢察機關(guān)。且四個基層檢察院的檢察長都同時由濱海新區(qū)人大選舉，檢察院要向人大報告工作，四個檢察院向一個人大報告工作，不具有可操作性，也不盡合理。

(三)濱海新區(qū)檢察體制改革的具體方案建議

為理順新區(qū)檢察體制，提高新區(qū)檢察工作效率，應(yīng)當(dāng)撤銷塘沽、漢沽和大港三個派出檢察院，統(tǒng)一并入濱海新區(qū)檢察院，建立統(tǒng)一的天津市濱海新區(qū)人民檢察院。鑒于濱海新區(qū)地域大、范圍廣、案件多的特點，濱海新區(qū)檢察院應(yīng)當(dāng)分散辦案區(qū)域，在多地辦案。具體方案如下：

第一，濱海新區(qū)檢察院共分三個工作區(qū)域：1.現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院和塘沽檢察院院合一處辦公，作為濱海新區(qū)檢察院本部辦公區(qū)，管轄濱海新區(qū)中部區(qū)域(如塘沽、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等地區(qū))內(nèi)的案件；2.現(xiàn)漢沽檢察院改革為濱海新區(qū)檢察院北區(qū)，管轄濱海新區(qū)北部區(qū)域(如漢沽)內(nèi)的案件；3.現(xiàn)大港檢察院改革為濱海新區(qū)檢察院南區(qū)，管轄濱海新區(qū)南部區(qū)域(如大港)內(nèi)的案件。

第二，濱海新區(qū)檢察院設(shè)立一套領(lǐng)導(dǎo)班子和一套檢察委員會，統(tǒng)一管理濱海新區(qū)檢察院的行政事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)。

第三，辦公室、政治、行政、監(jiān)察、案件管理等綜合性部門集中設(shè)立在濱海新區(qū)檢察院，濱海新區(qū)檢察院北區(qū)和南區(qū)只設(shè)立控申、反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門，不再設(shè)立綜合部門。

第四，可以探索建立大部制和主任檢察官辦案組工作制，在漢沽、大港等距濱海新區(qū)核心區(qū)較遠(yuǎn)的地方派駐若干主任檢察官辦案組，不同的辦案組負(fù)責(zé)不同類型的案件，如有的辦案組主辦自偵類案件、有的主辦批捕類案件、有的主辦公訴類案件等，由派駐各地區(qū)的主任檢察官辦案組負(fù)責(zé)所在區(qū)域內(nèi)的案件。派駐檢察官辦案組人員選擇應(yīng)根據(jù)檢察辦案人員的實際情況和意愿統(tǒng)籌安排，并建立檢察官辦案組工作地流動機制，以照顧辦案人員的需求，同時兼顧原則性與靈活性。

五、結(jié)語

以上想法有很多不周之處，僅供參考?，F(xiàn)行的濱海新區(qū)檢察體制是在濱海新區(qū)改革的過程中形成的，已不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開發(fā)開放的形勢，隨著濱海新區(qū)體制機制改革的不斷深化，濱海新區(qū)檢察體制必將更加適應(yīng)濱海新區(qū)的實際，并越來越完善。

[ 注 釋 ]

①http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/XQJJ22377/List/index.htm.

②http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/QYRK22358/List/index.htm.

③http：//baike.baidu.com/link?url=Zj5xcDyPtv1_-uS8hcGNQcK

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