論權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基層檢察院檢察委員會制度

李 杰

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

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論權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基層檢察院檢察委員會制度

李 杰

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

檢察委員會(以下簡稱：檢委會)制度是我國法律體系中具有中國特色的、體現(xiàn)民主集中制的檢察業(yè)務(wù)決策制度，2008年最高檢修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》，完善檢委會制度，但其仍然存在行政色彩濃重、委員知識儲備陳舊、議事范圍過廣、責(zé)任分散等問題。文章結(jié)合主任檢察官試點的成功經(jīng)驗，勾畫出旨在重點解決基層檢察院檢委會面對案件量大、與主任檢察官、檢察長權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的檢委會制度新模式。文章還對檢委會職能進(jìn)行新的理解，將檢委會議事啟動程序區(qū)別情況對待并加以規(guī)范。

檢察委員會；基層檢察院；主任檢察官

一、基層檢察院檢委會的工作困境

(一)檢委會行政化色彩濃重

1.檢委會委員組成行政化

在我國普遍存在檢察委員會委員組成上，具有行政化職務(wù)的情況，將檢委會委員當(dāng)成行政待遇，優(yōu)先將行政級別高或者需要解決相應(yīng)行政待遇問題的檢察員確定為檢委會委員。過多地關(guān)注到檢委會委員的職務(wù)、級別、工作資歷，存在較嚴(yán)重的論資排輩問題，忽視對檢察業(yè)務(wù)水平、法律素養(yǎng)、決策能力的考察。在檢委會議事過程中，檢察長(含分管副檢察長，下同)的意見至關(guān)重要，行政職務(wù)越高話語權(quán)越重，并且不乏不具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢委會委員跟著領(lǐng)導(dǎo)意見走的跟風(fēng)現(xiàn)象。

2.檢委會討論案件行政化

在檢委會討論案件中，檢委會委員不親自辦理案件，僅聽取承辦檢察官的報告，卻要對案件做出決策，不具有任何司法的親歷性，是典型的行政審批。檢察機(jī)關(guān)辦理偵查、審查案件中實則體現(xiàn)出更多的司法機(jī)關(guān)的屬性，因此行政化工作模式與司法性工作本身就不匹配，必然導(dǎo)致大量問題。有人提出“檢察官對案件事實負(fù)責(zé)，檢委會對適用法律負(fù)責(zé)?！边@種觀點非?；闹?，所謂的案件事實是建立在對所有證據(jù)的一系列是否符合程序法律要求價值判斷基礎(chǔ)上確定的法律事實，而非客觀事實，確定案件事實本身就是法律問題。

(二)檢委會委員的法律知識儲備陳舊

檢委會委員在人員構(gòu)成上的行政化、論資排輩問題，導(dǎo)致檢委會委員普遍齡偏高，調(diào)查顯示我國檢委會專職委員五十歲以上的檢察官為主體，學(xué)歷相對較低，法學(xué)素養(yǎng)和專業(yè)性不足，而且近年來我國法治化建設(shè)突飛猛進(jìn)，法律、法規(guī)更新、完善迅速，年齡偏高的檢委會委員自身則需要投入更多精力學(xué)習(xí)才能跟上法律體系的發(fā)展。因此，普遍的看檢委會委員的法律知識儲備過于陳舊，往往憑借過去的辦案經(jīng)驗議事、決策。此外，檢委會委員沒有任期，除非存在退休、調(diào)離等因素，否則具有終身制的特點，新生檢察力量難以充實進(jìn)來。

(三)檢委會議事涉及業(yè)務(wù)范圍過寬

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的表述，檢委會是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，擁有高于檢察長的決策權(quán)。在具體的條文表述中，所有帶有檢察長批準(zhǔn)或檢察長決定的事項往往表述為“檢察長或者檢察委員會決定”，而且檢委會還要決定檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避問題、提交人大常委會審議的檢察工作報告等。因此，可以說在處理檢察業(yè)務(wù)工作上檢察長有多忙，檢察委員會就可以有多忙，而檢察長可以由正職和副職分工負(fù)責(zé)，而檢察委員會只有一個。正是因為寬泛的業(yè)務(wù)范圍，寬泛到不可能逐一實現(xiàn)，導(dǎo)致檢委會議事范圍形同虛設(shè)，各地區(qū)的檢委會實際履行職能差異巨大，有的地區(qū)諸事必議，有的地區(qū)則僅限于法律特別明確為檢委會議事范圍才召開會議。

(四)檢委會分散辦案責(zé)任

檢委會討論案件范圍寬泛，導(dǎo)致其成為主辦檢察官或檢察長規(guī)避辦案責(zé)任的重要途徑，凡是可能存在辦案風(fēng)險的案件都可以提交檢委會討論決定。即便案件處理不當(dāng)，辦案責(zé)任也有檢委會承擔(dān)，主辦檢察官或者檢察長不會被問責(zé)，檢委會委員也將責(zé)任分散開來。這必然導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，而且可能引起承辦人規(guī)避風(fēng)險而諸事必議，每個案件都要求檢委會討論，最終導(dǎo)致檢委會討論案件數(shù)量呈爆炸式激增。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制對現(xiàn)行檢委會制度的影響

(一)主任檢察官、檢察長與檢委會的關(guān)系

上海閔行區(qū)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的試點經(jīng)驗顯示出，主任檢察官是在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨立行使檢察權(quán)的檢察官。而檢察長在具體案件決策上的權(quán)力略低于檢委會。因此可以得出這樣的結(jié)論，檢委會可以管轄檢察長負(fù)責(zé)的案件，檢察長可以管轄主任檢察官負(fù)責(zé)案件，即檢委會可以管轄一切案件。上海試點的工作慣例描繪出案件呈報到檢委會討論，是由主任檢察官啟動，檢察長批準(zhǔn)，檢委會決策，但并沒有慣例表示當(dāng)主任檢察官不啟動呈報檢委會程序時，檢察長或檢委會無權(quán)過問案件。因此，存在主任檢察官逐個案件均可呈報檢委會討論，檢委會或檢察長逐個案件均可以管轄的情況。檢察長逐案管轄，尚可逐案負(fù)責(zé)，而檢委會不大可能逐案管轄，且逐案負(fù)責(zé)。理清三者之間關(guān)系，明確劃分權(quán)責(zé)，特別是主任檢察官辦案終身負(fù)責(zé)制的大背景下，檢委會如何從繁雜瑣碎的案件討論中解放出來，切實的履行解決重大、疑難、復(fù)雜案件尤為重要。

(二)檢委會對討論決定的案件終身負(fù)責(zé)

根據(jù)上海的試點經(jīng)驗，主任檢察官辦案責(zé)任制需要誰決策，誰負(fù)責(zé)，即主任檢察官需要對其辦公室所辦理的全部案件終身負(fù)責(zé)。為了保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一，檢委會或檢察長也應(yīng)當(dāng)為其決定的案件終身負(fù)責(zé)，并且做到誰決定，誰署名，誰負(fù)責(zé)。檢察長署名、終身負(fù)責(zé)容易操作，完全參照主任檢察官即可。檢委會的署名和對案件負(fù)責(zé)在操作上存在較多問題，例如在案件討論中，對決策持否定態(tài)度或其他處理意見的檢委會委員是否需要對案件負(fù)責(zé)，是否要參加署名，均有待商榷。作者認(rèn)為，在對外需要署名的法律文書上，主辦檢察官需要署名，則經(jīng)檢察長批準(zhǔn)或檢委會討論決定的均應(yīng)當(dāng)署名，檢委會署名可以參照合議庭署名方式分別列明檢察長、檢委會委員等。對檢委會決策持否定態(tài)度或其他處理意見的檢委會成員也應(yīng)當(dāng)署名，其是否對案件負(fù)責(zé)則根據(jù)檢委會討論案件記錄中其發(fā)表意見確定。

三、基層檢察院檢委會的自律性職能

(一)對公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議案件的決議職能

《刑事訴訟法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)做出的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴決定有權(quán)申請復(fù)議。在檢察機(jī)關(guān)往往由一名副檢察長負(fù)責(zé)審查逮捕或?qū)彶槠鹪V工作，不批準(zhǔn)逮捕或不起訴決定也由其批準(zhǔn)或決定。這樣一來，法律所規(guī)定的另行指派承辦人的條款，在同一副檢察長的決策下顯得毫無意義，因此使復(fù)議程序變得有意義的辦法就是盡可能地由檢察長做出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴的最初決定，公安機(jī)關(guān)有異議提出復(fù)議的案件，再由檢委會討論做出復(fù)議決定。此舉既體現(xiàn)了原承辦人員全員回避，又表現(xiàn)出檢委會作為檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)，在本級做出決定的終局性。未經(jīng)過復(fù)議的由批準(zhǔn)原決定的檢察長負(fù)責(zé)，復(fù)議案件由檢察委員會負(fù)責(zé)，以體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

(二)對特定案件的評查職能

案件評查工作自產(chǎn)生之日起就沒有明確評查主體，現(xiàn)實的檢察工作中往往由案件管理部門牽頭，多業(yè)務(wù)部門互查互評。從平等的角度講，很難說評查人的業(yè)務(wù)水平就強(qiáng)于原承辦人，從檢察機(jī)關(guān)辦案紀(jì)律上講，其他人員也無權(quán)查看非承辦案件。而檢委會則具備查看本院辦理的全部案件的法律基礎(chǔ)，為了避免過于寬泛的評查，可以根據(jù)業(yè)務(wù)考核指標(biāo)等因素來決定對特定案件進(jìn)行評查，由案管部門提供評查案件名錄，檢委會負(fù)責(zé)案件實質(zhì)評查。如此分工符合現(xiàn)行法律體系對檢委會的定位，而且在檢委會評查中發(fā)現(xiàn)原承辦人確有錯誤時，有權(quán)直接糾正。

(三)對當(dāng)事人申訴案件的復(fù)查職能

我國采取公訴制度，對刑事犯罪的訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使，因此刑事案件中的被害人僅有申訴的權(quán)利，而且在部分刑事案件中，被不起訴人有時也會提出申訴。從司法屬性上講，此類案件檢察機(jī)關(guān)的決定沒有達(dá)到停止紛爭的作用，而該決定在較低權(quán)力位階的檢察長做出后可能存在問題，因此更高權(quán)力位階的檢委會有必要復(fù)查此類案件是否存在錯誤。復(fù)查如果存在錯誤應(yīng)當(dāng)及時糾正，不存在錯誤的應(yīng)當(dāng)及時答復(fù)申訴人。經(jīng)過復(fù)查的案件均應(yīng)當(dāng)由檢委會負(fù)責(zé)。

(四)對檢察人員司法表現(xiàn)的評估職能

司法績效評估(judicial performance evaluation)最初只是用來調(diào)查律師協(xié)會成員對法官工作表現(xiàn)、職業(yè)素質(zhì)的意見，以便幫助法官改進(jìn)工作。隨著評估制度的發(fā)展和公眾意見的加入，司法績效評估制度成為美國一些州的法官在選舉中連任或留任、提升法官素質(zhì)的最成功的方法之一。①參照美國猶他州司法績效評估制度，在我國基層檢察院也可以檢委會為主體，成立檢察人員的司法表現(xiàn)評估委員會，通過檢委會的工作職能中與檢察官、檢察輔助人員的接觸，包括其在匯報案件、呈報檢委會討論案件的質(zhì)量，承辦案件經(jīng)過檢委會復(fù)議、復(fù)查、評查后的認(rèn)可程度，以及其日常工作中總結(jié)經(jīng)驗、調(diào)研檢察工作的新情況、新問題的能力所體現(xiàn)出的法律素養(yǎng)，綜合全部因素，對檢察官和檢察輔助人員進(jìn)行綜合考評，提出是否晉級的建議，同時對檢察官留任或免職以及推薦檢察輔助人員晉升檢察官向檢察官遴選機(jī)構(gòu)提出建議。從而體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律精英管理法律精英，高度自律，不斷自我完善、科學(xué)發(fā)展的特征。

四、基層檢察院檢委會議案啟動程序

(一)重大、復(fù)雜、疑難案件的啟動

研究重大、復(fù)雜、疑難的案件，必須通過各種可操作的指標(biāo)對這些案件做出明確的界定。作者認(rèn)為，重大、復(fù)雜的案件可以由檢察長直接負(fù)責(zé)辦理，指派主任檢察官協(xié)辦，在檢察長與各協(xié)辦主任檢察官意見存在較大分歧時，可以提請檢委會討論決定。

疑難案件則相對較難界定，不妨以審查時間為標(biāo)準(zhǔn)，例如審查起訴案件，如果十五日內(nèi)承辦主任檢察官沒有提出因案件疑難需要申請更換承辦人或提請檢委會討論決定，則可以認(rèn)為該案非復(fù)雜案件；若十五日內(nèi)承辦檢察官提出申請更換承辦人，而新更換的檢察官仍然在十五日內(nèi)不能形成確信的處理意見，則認(rèn)為該案件屬于疑難案件，該案件應(yīng)當(dāng)延長審查起訴期限以提請檢察委員會討論決定。

重大、復(fù)雜、疑難的案件呈報檢委會討論的啟動程序應(yīng)當(dāng)是自下而上的進(jìn)行，檢委會不宜主動參與。

(二)復(fù)議、復(fù)查、評查案件的啟動

對于公安機(jī)關(guān)申請復(fù)議、當(dāng)事人申訴的案件，應(yīng)當(dāng)自受理后立即啟動檢委會議事程序，在檢委會輔助機(jī)構(gòu)的組織下，讓所有檢委會委員知曉全部案件證據(jù)情況，在法定審結(jié)期限內(nèi)召開檢委會進(jìn)行討論并作出決議。對于需要評查的案件，根據(jù)案件管理部門定期提供的待評查案件名錄，由檢委會輔助機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備相關(guān)案卷材料，穿插于評查周期之中的檢委會空閑時間進(jìn)行討論并確定最終評查結(jié)果。檢委會應(yīng)當(dāng)依職權(quán)的啟動此類案件的相應(yīng)的議事程序。

(三)非案件議題的啟動程序

檢察工作報告、專項工作調(diào)研報告、檢察長或偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人回避問題等議題均具有法定性，在報告完成提交人大(常委會)審議前或當(dāng)事人提出回避申請后均應(yīng)當(dāng)立即召集檢委會審議并做出決定。而對于檢察人員司法表現(xiàn)的評估意見，則可以按年度，按照相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)，由檢委會輔助機(jī)構(gòu)草擬意見，呈請檢委會討論。

五、基層檢察院檢委會的輔助機(jī)構(gòu)

根據(jù)主流觀點，對檢委會辦事機(jī)構(gòu)的理解是在檢委會閉會期間代為行使檢委會權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu)。法律并沒有授權(quán)檢委會可以將法律賦予的權(quán)力另行授權(quán)，而且檢委會辦事機(jī)構(gòu)屬于檢察院的內(nèi)設(shè)部門，部門負(fù)責(zé)人一人負(fù)責(zé)制，使檢委會所代表的檢察機(jī)關(guān)重大決策體現(xiàn)的民主集中制形同虛設(shè)。因此，作者認(rèn)為基層檢察院檢委會不應(yīng)當(dāng)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，僅存在輔助機(jī)構(gòu)，來幫助檢委會會前準(zhǔn)備相關(guān)材料，會后整理會議決議，日常負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)承辦人總結(jié)工作經(jīng)驗，分析研究檢察工作中的新問題、新情況等。防止任何檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對檢委會議事情況進(jìn)行篩選，凌駕于最高決策會議之上。

[ 注 釋 ]

①夏南.美國猶他州司法績效評估制度[N].人民法院報，2013-5-10.

[1]陳旭.探索建立科學(xué)的檢察辦案組織[N].檢察日報，2013-8-19.

[2]陳旭.建立主任檢察官制度的構(gòu)想[J].法學(xué)，2014(2).

[3]靖國升.基層院實行主訴檢察官辦案責(zé)任制的問題及對策[J].檢察實踐，2002(2).

[4]張惠云，劉飛龍，丁紅兵.應(yīng)完善基層檢察委員會的運行機(jī)制[J].檢察實踐，2002(6).

[5]胡捷.基層檢察院檢察委員會制度改革研究[A].張智輝主編.檢察理論課題成果薈萃[M].北京：中國法制出版社，2010.4.

[6]鄧思清.論我國檢察委員會制度改革[J].法學(xué)，2010(1).

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