基層法治的實(shí)效性的思考探究

齊 茵

江蘇開放大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210000

?

基層法治的實(shí)效性的思考探究

齊 茵

江蘇開放大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210000

基層法治推行的實(shí)際狀態(tài)是依法治國以及建設(shè)法治政府的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是關(guān)鍵所在?；鶎诱畧?zhí)法隊(duì)伍人員少也相對(duì)力量薄弱、領(lǐng)導(dǎo)干部依法處理社會(huì)矛盾糾紛的能力參差不齊且靠“權(quán)威”執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍、執(zhí)法權(quán)沖突問題在一定程度存在并尚未得到完全解決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的矛盾易導(dǎo)致法治的盲區(qū)，這些基層法治推進(jìn)過程中的困境是長期客觀存在的。真正的法治要求科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法全面推進(jìn)。逐漸培育全體公民的法律信仰，使法治的運(yùn)行以內(nèi)心認(rèn)同為基礎(chǔ)，以外在強(qiáng)制力作為保障，只有二者共同作用，法治的實(shí)效才能真正得以彰顯。

基層；依法行政；法治實(shí)效法律信仰

我國已經(jīng)歷經(jīng)了30多年的法制建設(shè)和10余年的法治實(shí)踐，法治的路徑是從宏觀向微觀漸進(jìn)的?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)是依法治國的基石，檢驗(yàn)法治運(yùn)行的實(shí)效必須考查研究基層法治進(jìn)程，國務(wù)院近期下發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》也明確指出：“實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，關(guān)鍵也在基層?！?/p>

一、江蘇部分基層司法、行政部門法治現(xiàn)狀調(diào)研

2015年夏秋及2016年初，根據(jù)對(duì)江蘇部分城市區(qū)政府、街道辦以及多個(gè)縣級(jí)市所轄鎮(zhèn)的政府、司法所、派出法庭、城管執(zhí)法中隊(duì)的走訪，結(jié)合地方人社局、法制辦、司法局、公安局、城管局、法院的相關(guān)負(fù)責(zé)同志的座談，筆者對(duì)基層政府及司法部門依法行政的情況展開了比較深入和細(xì)致的調(diào)研。

(一)基層公務(wù)人員依法行政的意識(shí)和能力有所提升

基層政府公務(wù)人員分為行政事業(yè)編制和聘用制兩種人事管理方式，受公務(wù)員編制所限，很多基層崗位的公務(wù)人員只能是聘用制的，如司法所的調(diào)解員、城管隊(duì)員等，其中也有相當(dāng)一部分會(huì)直接參與或協(xié)助行政執(zhí)法。調(diào)研考查的情況顯示，公務(wù)員經(jīng)過嚴(yán)格的考核選拔，普遍具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和崗位危機(jī)意識(shí)，所做出具體行政行為普遍能夠做到有法可依、有據(jù)可循，經(jīng)得起推敲。[1]

當(dāng)下社會(huì)監(jiān)督方式的多樣和便捷也引領(lǐng)基層公務(wù)人員奉公守紀(jì)。受調(diào)研者坦言，行政管理相對(duì)人可以比較容易的記錄執(zhí)法過程，這也是促使基層公務(wù)人員嚴(yán)格依法行政的原因之一。絕大多數(shù)基層公務(wù)人員在主觀上都能嚴(yán)于律己、珍惜崗位、依法行政并研究創(chuàng)新更合法有效的行政執(zhí)法方式。

(二)規(guī)范性文件的制定和行政決策愈加規(guī)范

地方性規(guī)章雖是位階最低的法，但與法律一樣，同樣需要具有穩(wěn)定性和相對(duì)廣泛的認(rèn)可度。就江蘇各地的調(diào)研情況來看，約82%的各級(jí)基層組織在重要規(guī)范性文件制定和重大行政決策做出前都會(huì)采取比較規(guī)范的方式以實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，如召開聽證會(huì)、重大事件的社會(huì)公示等。這些規(guī)范的方式本身就是百姓能夠“看得到的正義”，能夠使后續(xù)的執(zhí)法更加順暢，也是基層法治進(jìn)程的重大進(jìn)步；另外，這些愈加規(guī)范的行政手段也起到了法治中國建設(shè)過程中非常重要作用——培育整個(gè)社會(huì)的法律信仰。

(三)科學(xué)的行政監(jiān)督體系逐步建立

推行依法行政至今，江蘇省各級(jí)行政組織陸續(xù)建立起比較規(guī)范完備的監(jiān)督體系。如行政執(zhí)法公示制度、重大行政處罰審查制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度、行政首長問責(zé)制、公務(wù)員行政過錯(cuò)行為行政處分等制度。另外，在江蘇，媒體的監(jiān)督也構(gòu)成了行政監(jiān)督體系的一部分，在推進(jìn)各級(jí)政府部門依法行政工作中起到了非常重要的作用。例如，2012年開始，因區(qū)劃調(diào)整及拆遷等原因，鹽城市開放大道遲遲不能完工，“爛尾”多年，市政府3次會(huì)辦都未能解決。江蘇新聞廣播政風(fēng)熱線欄目對(duì)此事件追蹤報(bào)道了一年，市長帶頭檢討，敦促各方達(dá)成共識(shí)，3個(gè)月后解決了這項(xiàng)老大難問題。[2]

2015年4月江蘇省頒行的《關(guān)于深化行政審批制度改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》是在全國率先制定出臺(tái)的加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見，目的就是在各級(jí)行政管理層面建立“橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管機(jī)制。

二、推進(jìn)基層法治過程的困境分析

依法治國作為國家治理領(lǐng)域的革命，必定是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)?；鶎诱婪ㄐ姓ぷ髅鎻V、內(nèi)容寬泛，雖然取得了一些成效，但是也存在多重困境。

首先，基層政府執(zhí)法隊(duì)伍人員少，力量薄弱。根據(jù)江蘇的調(diào)研情況，基層政府和基層組織普遍存在的現(xiàn)象是工作量大、事務(wù)繁雜，執(zhí)法隊(duì)伍亟待充實(shí)，公務(wù)員比例偏低。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作很重，一個(gè)司法所只配有一到兩名公務(wù)員，還要兼任基層政府委派的其他工作；派出法庭案件數(shù)量逐年猛增，人手不夠；城管執(zhí)法隊(duì)伍的情況更加嚴(yán)峻，多數(shù)執(zhí)法隊(duì)員都是聘用制，待遇低，穩(wěn)定性差，執(zhí)法能力參差不齊。[3]

其次，基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法處理社會(huì)矛盾糾紛的能力有待提升。經(jīng)濟(jì)體制改革雖30年有余，但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然很不平衡，蘇南蘇北同級(jí)別的城、鄉(xiāng)差距就很明顯，社會(huì)上新老矛盾交織，人與人之間的理解障礙也有加劇的趨勢，同時(shí)，社會(huì)矛盾的出現(xiàn)多會(huì)夾雜復(fù)雜的家庭、社會(huì)原因甚至歷史遺留問題。這也要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部在處置社會(huì)矛盾糾紛時(shí)不僅需要具有清晰完備的法律知識(shí)、依法行政的法治理念，還需要兼?zhèn)漭^強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力和敬業(yè)精神。所以，那些思路狹窄、心理脆弱，甚至簡單粗暴、仍殘余“人治”管理慣性的基層公務(wù)人員在工作中不可避免地會(huì)出現(xiàn)作為不力、處理不妥，百姓怨聲載道的情況，嚴(yán)重的還會(huì)造成一些區(qū)域社會(huì)矛盾擴(kuò)大，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

再次，執(zhí)法權(quán)沖突問題在一定程度存在，并尚未得到完全解決?；鶎诱男姓ぷ魅匀幻媾R執(zhí)法權(quán)的交織，工作中權(quán)責(zé)不明，基層政府有執(zhí)法需要但是沒有執(zhí)法權(quán)限，貿(mào)然執(zhí)法又會(huì)違背依法行政的基本理念。因此導(dǎo)致的行政管理矛盾屢見不鮮。[4]

最后，村民自治的合法性在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)法治盲區(qū)。我國《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@在客觀上造成了政府行政職權(quán)的范圍與“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”邊界的模糊，在行政實(shí)踐中也很難把握。

三、保障基層法治實(shí)效的路徑探索

基層政府在推進(jìn)依法執(zhí)政和依法行政過程中是否能夠充分發(fā)揮法對(duì)社會(huì)生活的維護(hù)與促進(jìn)的作用，是檢驗(yàn)基層法治實(shí)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。亞里士多德指出，法治就是“成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”這里的法治包含兩重意義：形式法治和實(shí)質(zhì)法治。

(一)形式法治的完善是法治推行的初期目標(biāo)

形式意義上的法治是相對(duì)于人治的一種社會(huì)治理方式，是具有確定性的政治活動(dòng)的規(guī)則體系，是以科學(xué)、完備且用行之有效的法律體系的構(gòu)建為前提的。任重而道遠(yuǎn)的形式法治建設(shè)必須以下工作的深入開展為必要條件。

1.進(jìn)一步建立健全社會(huì)主義法律體系

健全的法律體系不僅是法治的依據(jù)，也能從根本上規(guī)范行政行為。行政法治道路是“政府推進(jìn)型”的行政法治道路與“法治推進(jìn)型”的政府，可以說是相互作用，互為因果。

2.繼續(xù)完善市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟(jì)體制只有一個(gè)基本框架并不可能有效運(yùn)行，必須要有適應(yīng)國情民情的、科學(xué)的制度體系，而配套制度的培育和建立健全是一個(gè)需要不斷探索、不斷調(diào)整的漫長的過程。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展是推進(jìn)依法治國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是法治中國的重要組成部分。與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變同樣需要反復(fù)思考論證并付出長期的努力。

3.創(chuàng)建行政機(jī)關(guān)工作人員的良性循環(huán)機(jī)制迫在眉睫

用人機(jī)制不靈活也是調(diào)研體現(xiàn)出來的比較尖銳的問題之一。如《公務(wù)員法》中沒有充分考慮到公務(wù)員的“出口”問題，導(dǎo)致一些基層行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象明顯，一方面越來越多的老同志知識(shí)更新慢，欠缺工作創(chuàng)新能力；另一方面，大學(xué)生就業(yè)形勢嚴(yán)峻，公務(wù)員招考更是有如千軍萬馬過獨(dú)木橋。再如，體制問題導(dǎo)致大量的基層公務(wù)員，尤其基層法院、派出法庭的法官收入有限但是工作量繁重、壓力大，所以，優(yōu)秀基層法律工作者離職再擇業(yè)的比例也逐年攀升，人才的流失值得惋惜和深思。

另外，基層行政部門繁雜的工作僅靠有限的公務(wù)員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，很多工作需要由聘用制的“編外”人員承擔(dān)。受資金使用機(jī)制所限，政府可以提供給聘用制工作人員的工資收入偏低，而且普遍低于周邊中小企業(yè)的一般工人工資。聘用制工作人員穩(wěn)定性差、受教育程度有限、工作能力參差不齊，百姓不信服，這些機(jī)制因素導(dǎo)致的困境甚至尷尬嚴(yán)重阻礙了基層法治建設(shè)的進(jìn)程，急需調(diào)整。[5]

4.健全科學(xué)的行政監(jiān)督體系，確保監(jiān)督效能

行政權(quán)力和所有的權(quán)力一樣都具有侵犯性，所以必須將其運(yùn)行的過程納入科學(xué)、完善的監(jiān)督體系中?；鶎诱茈`屬關(guān)系的影響，工作上會(huì)有追求政績或和迎合上級(jí)的現(xiàn)象，受此影響，部分基層行政組織的工作優(yōu)先考慮對(duì)黨委負(fù)責(zé)，而不是向法律和人民負(fù)責(zé)，在公共利益與地方利益、部門利益、集體利益發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先考慮對(duì)后者的維護(hù)，法治型政府、服務(wù)型政府難以建立，“形象工程”、“政績工程”、“利益執(zhí)法”等有悖法治的現(xiàn)象屢見不鮮。究其緣由還是監(jiān)督體系不夠健全，監(jiān)督制度沒有形成合力。

(二)實(shí)質(zhì)法治的構(gòu)建是法治運(yùn)行的終極目的

追求形式上的法治是法制建設(shè)的前提，全民自覺尊重、遵守法律、信仰法律是社會(huì)主義國家依法治國的終極目的。

1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)基層公務(wù)人員依法行政的價(jià)值取向

依法治國在基層的核心工作是依法行政，擁有較高水平的執(zhí)法能力是基層政府推行依法行政的關(guān)鍵。在我國，絕大多數(shù)的法律和法規(guī)是由基層政府及其相關(guān)部門來執(zhí)行的，而基層公務(wù)員或者工作人員在行政管理過程中既是管理者、執(zhí)行者，又是依法行政的引領(lǐng)人。

價(jià)值取向的培養(yǎng)以公務(wù)人員接受過系統(tǒng)而良好的教育為前提，基于此的學(xué)習(xí)必須是持續(xù)且切實(shí)有效的。那些為了體現(xiàn)政績而舉辦的流于形式的培訓(xùn)、研討、評(píng)比必須杜絕，良性引導(dǎo)基層公務(wù)人員踏實(shí)學(xué)習(xí)、勤勉工作。執(zhí)業(yè)價(jià)值取向是一種內(nèi)化為價(jià)值觀的力量，這種力量會(huì)在執(zhí)業(yè)過程中源源不斷地外化為依法執(zhí)政、依法行政的能力。也是這種力量使“官本位”的思想逐漸被糾正，“人治”的管理方式在越來越廣泛的層面被擯棄，讓務(wù)實(shí)、清廉、執(zhí)政為民的執(zhí)業(yè)價(jià)值取向融入基層公務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)中。[6]

2.樹立法律信用理念，培育全民法律信仰

從歷史唯物主義社會(huì)發(fā)展觀的角度看，法律信用理念是伴隨法治社會(huì)實(shí)踐的進(jìn)行而不斷地完善起來的?？梢姡谐晌姆ú粌H需要社會(huì)主體的服從和遵守，更要求人們自覺踐行法律，并將這種敬畏和信任的情感內(nèi)化為價(jià)值觀，只有這樣，法治的實(shí)效才能真正得以彰顯。

“法令行則國治，法令弛則國亂”，法律作為社會(huì)控制的最有效手段和社會(huì)公平正義的象征，不僅應(yīng)該被服從，更應(yīng)該被信仰。信仰不是迷信，服從法律的權(quán)威應(yīng)該是一種自發(fā)的、主動(dòng)的行為，是人作為社會(huì)生活主體的一項(xiàng)客觀需要。正如經(jīng)典作家所述：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！鄙鐣?huì)中的每個(gè)個(gè)體都需要穩(wěn)定的秩序和相對(duì)確定的規(guī)則，盡管這種需求會(huì)存在個(gè)體差異，但自從有了國家，這種最基本也最重要的需求只有在國家制定并認(rèn)可的“最高等級(jí)的規(guī)則”——法律那里才能公平的獲取。正是這種公平和確定賦予所有社會(huì)主體安寧穩(wěn)定的生活，并相信也期盼法律有能力保障這種穩(wěn)定的延續(xù)性。[7-8]

[1]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書館，1965.

[2]馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2006.

[3]楊海坤，李兵.基層政府推進(jìn)依法行政的成效與問題分析[J].北方法學(xué)，2009.2.

[4]夏小青.基層政府推進(jìn)依法行政的困境與對(duì)策[J].企業(yè)研究，2012.10.

[5]顧瑞.法律信用論綱[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014.3.

[6]申文娟.論村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)[D].湖南師范大學(xué)碩士論文，2006.

[7]馬懷德.法治是塑造全球性大國的重要支點(diǎn)[J].人民論壇，2015.12.

[8]張永，孟慶濤.法制信仰形成路徑探析[J].人民論壇，2013.05.

D

A

齊茵(1978-)，女，漢族，黑龍江牡丹江人，碩士，江蘇開放大學(xué)公共管理學(xué)院，講師，研究方向：法學(xué)理論、法社會(huì)學(xué)。