淺議持證人擅自停業(yè)的管理途徑與方法

唐克華

海南省萬寧市煙草專賣局，海南 萬寧 571500

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淺議持證人擅自停業(yè)的管理途徑與方法

唐克華

海南省萬寧市煙草專賣局，海南 萬寧 571500

“持證人因故需要停業(yè)，卻不提出停業(yè)申請(qǐng)，而擅自停業(yè)”是煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)后續(xù)監(jiān)管中常見的問題。而《煙草專賣許可證管理辦法》(工信部令第37號(hào))對(duì)持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)6個(gè)月以上做出了明確的管理流程辦理規(guī)定，但對(duì)6個(gè)月內(nèi)的擅自停業(yè)問題尚無具體管理流程，這使得各地?zé)煵輰Ｙu零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)就如何管理意見不一。通過對(duì)《管理辦法》相關(guān)規(guī)定的解讀分析，基于一般停業(yè)管理流程，提出“事先告知、視為管理”科學(xué)可行的管理途徑與方法，供煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)實(shí)踐參考。

擅自停業(yè)；事先告知；視為管理

常理，持證人領(lǐng)取了煙草專賣零售許可證，依法開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以滿足消費(fèi)者吸煙需求。但有時(shí)，持證人因故需要暫停營(yíng)業(yè)，按規(guī)定則應(yīng)當(dāng)向煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)提出停業(yè)申請(qǐng)。實(shí)踐中，一些持證人卻不主動(dòng)提出停業(yè)申請(qǐng)，而擅自停業(yè)，且期限有長(zhǎng)有短。而《煙草專賣許可證管理辦法》(工信部令第37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)對(duì)持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)六個(gè)月以上做出了明確的管理流程辦理規(guī)定，卻對(duì)“六個(gè)月內(nèi)擅自停業(yè)問題”尚未有具體的管理流程規(guī)定，以致一些煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)采取停止供貨[1]、直接執(zhí)行停業(yè)或代辦停業(yè)手續(xù)[2]以及停業(yè)整頓[3]來進(jìn)行管理，持證人對(duì)這些管理模式存有較大爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為破解爭(zhēng)議的關(guān)鍵是在于深入理解《管理辦法》相關(guān)條款內(nèi)涵，也是解決持證人擅自停業(yè)問題的正確途徑。

一、規(guī)章條款分析

(一)擅自停業(yè)性質(zhì)認(rèn)定

從《管理辦法》第四十九條的規(guī)定“取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出停業(yè)申請(qǐng)，停業(yè)期限最長(zhǎng)不得超過一年。停業(yè)期滿或者提前恢復(fù)營(yíng)業(yè)的，持證人應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出恢復(fù)營(yíng)業(yè)的申請(qǐng)”可以分析出，持證人需要停業(yè)而提出停業(yè)申請(qǐng)是“應(yīng)當(dāng)”行為，且“應(yīng)當(dāng)”在法律中具有強(qiáng)制、必須的意思，與“可以”是相對(duì)應(yīng)的一個(gè)詞語。當(dāng)持證人擅自停業(yè)，顯然是違反該條款行為，即違規(guī)行為。

(二)視為棄權(quán)行為認(rèn)定

在我國(guó)法律制度中，“視為”并不少見，其表達(dá)的內(nèi)容主要是法律擬制、法律推定和注意規(guī)定，涉及的范圍如主體資格、主觀意思、法律行為等方面。[4]而從《管理辦法》第四十九條的規(guī)定“取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出停業(yè)申請(qǐng)，停業(yè)期限最長(zhǎng)不得超過一年。停業(yè)期滿或者提前恢復(fù)營(yíng)業(yè)的，持證人應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出恢復(fù)營(yíng)業(yè)的申請(qǐng)”和第五十條的規(guī)定“取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)六個(gè)月以上不辦理停業(yè)手續(xù)的，經(jīng)發(fā)證機(jī)關(guān)公告一個(gè)月后仍未辦理手續(xù)的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回?zé)煵輰Ｙu許可證”的對(duì)比可以分析出，盡管持證人擅自停業(yè)是違規(guī)行為，但因停業(yè)本身是暫時(shí)停止經(jīng)營(yíng)一切商品，且已超出經(jīng)營(yíng)卷煙商品的范疇，因而后條款對(duì)持證人擅自停業(yè)6個(gè)月內(nèi)不辦理停業(yè)手續(xù)是持“默許”態(tài)度，并沒有強(qiáng)制性要求持證人必須辦理停業(yè)手續(xù)，只有在擅自停業(yè)期限屆滿6個(gè)月以上并經(jīng)后續(xù)公告1個(gè)月后仍未辦理手續(xù)時(shí)，持證人所持有的煙草專賣零售許可證才面臨被煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)強(qiáng)制收回的結(jié)果。所以，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可根據(jù)后條款進(jìn)行法律推定，視為持證人放棄停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利而出現(xiàn)違規(guī)行為。

(三)監(jiān)督管理權(quán)認(rèn)定

上級(jí)部門尚無下發(fā)對(duì)持證人擅自停業(yè)6個(gè)月內(nèi)具體的辦理流程，確實(shí)讓煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)不好實(shí)施管理，究竟是“管”還是“不管”，糾結(jié)難斷。針對(duì)“管”的問題，應(yīng)在于有無法定職權(quán)。這可從《管理辦法》第三條“煙草專賣局應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)徟?、發(fā)放煙草專賣許可證，并進(jìn)行有效的監(jiān)督管理”和第七條“煙草專賣局依法審批發(fā)放和管理煙草專賣許可證”的規(guī)定看出，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)未失效的煙草專賣零售許可證享有法定的監(jiān)督管理權(quán)，即可以對(duì)持證人擅自停業(yè)行為進(jìn)行管理。與此同時(shí)，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)在實(shí)施擅自停業(yè)管理過程中也不得損害持證人的合法權(quán)益(指停業(yè)申請(qǐng)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)和歇業(yè)申請(qǐng)三項(xiàng)權(quán)利)，并且要給予全面保障。

二、管理途徑與方法

(一)途徑

1.“視為”是一般停業(yè)管理流程的變通和補(bǔ)充

《煙草專賣許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》規(guī)定停業(yè)屬于管理類事項(xiàng)，且一般停業(yè)管理流程是由持證人提出停業(yè)申請(qǐng)為起點(diǎn)至審核審批而辦結(jié)。若持證人不提出停業(yè)申請(qǐng)，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)就無法實(shí)施一般停業(yè)管理流程。當(dāng)持證人出現(xiàn)擅自停業(yè)行為，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)“視為”其放棄停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利，也就不必進(jìn)入受理環(huán)節(jié)?？梢姡瑹煵輰Ｙu零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可以通過“視為”取代“你申請(qǐng)、我受理”同時(shí)雙向的停業(yè)申請(qǐng)辦理環(huán)節(jié)而直接進(jìn)入一般停業(yè)管理流程的后續(xù)流程，再行辦理。

2.基于規(guī)章條款、管理溝通實(shí)施事先告知是合法途徑

實(shí)施“視為棄權(quán)”的前提是要通過合法途徑確認(rèn)持證人放棄停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利的事實(shí)。依據(jù)規(guī)定，持證人享有停業(yè)申請(qǐng)7日期限，那么煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可以通過常用的管理方式“事先告知”來進(jìn)行，這不僅是對(duì)持證人合法權(quán)益保障的一種體現(xiàn)，也是自身管理義務(wù)的一種積極體現(xiàn)。同時(shí)，實(shí)施事先告知也應(yīng)基于有效的管理溝通[5]，并且告知的內(nèi)容應(yīng)符合溝通信息完全性、準(zhǔn)確性、簡(jiǎn)明清晰性和尊重性的原則，避免歧義，以完成管理的目的[6]。

(二)方法

1.擅自停業(yè)管理流程設(shè)置

結(jié)合前述事先告知、視為管理以及在取代“申請(qǐng)與受理”環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，基于一般停業(yè)管理流程，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)依據(jù)法定的監(jiān)督管理權(quán)可以將擅自停業(yè)管理流程設(shè)置為：停業(yè)信息接收→事先告知→視為管理→審核審批→辦結(jié)。

2.擅自停業(yè)管理流程應(yīng)用

(1)擅自停業(yè)信息來源。煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可以通過市場(chǎng)監(jiān)管員執(zhí)法檢查、業(yè)務(wù)部門工作人員走訪服務(wù)發(fā)現(xiàn)以及內(nèi)管部門日常預(yù)警線索排查發(fā)現(xiàn)等渠道來掌握持證人擅自停業(yè)的情況。

(2)實(shí)施事先告知的期限、履行方式及告知內(nèi)容。證件管理員將持證人擅自停業(yè)情況報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意后，實(shí)施事先告知。而實(shí)施事先告知的期限應(yīng)以《管理辦法》第四十九條規(guī)定持證人享有七日停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利為限；履行的方式可以視持證人在場(chǎng)或不在場(chǎng)選擇直接送達(dá)或張貼公告送達(dá)進(jìn)行；事先告知的內(nèi)容應(yīng)涵蓋持證人依法享有的停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利、期限、辦理材料以及其他事項(xiàng)等。

(3)實(shí)施“視為”管理。事先告知期限屆滿，持證人仍不辦理停業(yè)手續(xù)，可“視為”其已放棄停業(yè)申請(qǐng)權(quán)利，并以《后續(xù)監(jiān)管檢查記錄》、《實(shí)地檢查照片》、《煙草專賣零售許可證停業(yè)管理事先告知書》、《張貼公告照片》、發(fā)證機(jī)關(guān)專賣管理部門出具《持證人未在法定期限內(nèi)提出停業(yè)申請(qǐng)的說明書》等材料予以證實(shí)。

(4)審核審批。證件管理員根據(jù)持證人擅自停業(yè)事實(shí)、證據(jù)等擬定對(duì)持證人實(shí)施擅自停業(yè)管理的處理意見逐級(jí)上報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)執(zhí)行。

(5)辦結(jié)。辦結(jié)時(shí)，應(yīng)著手做好三方面的管理工作：第一，正式通知持證人。視持證人在場(chǎng)或不在場(chǎng)而采取直接送達(dá)或張貼公告的方式進(jìn)行。第二，告知卷煙供貨部門，由其相應(yīng)辦理對(duì)持證人停止供貨的管理。第三，在證件管理系統(tǒng)執(zhí)行停業(yè)，整理歸檔各類文書，以備查閱。

(三)擅自停業(yè)管理流程相關(guān)問題解析

1.擅自管理停業(yè)期限的變化與確定因素

由于煙草專賣零售許可證有效期是變化的，并隨時(shí)間推移而逐漸縮短，直至有效期限屆滿。當(dāng)零售許可證有效期間低于7個(gè)月，如：出現(xiàn)零售許可證有效期間只剩5個(gè)月的情形，此時(shí)擅自停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的時(shí)間就不能滿足達(dá)“6個(gè)月以上，再實(shí)施后續(xù)公告”的法定時(shí)限的要求條件。當(dāng)零售許可證有效期間不能滿足實(shí)施后續(xù)公告的法定停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)限時(shí)，擅自停業(yè)管理期限應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)。又因事先告知7日期限不屬于停業(yè)管理期間，但應(yīng)在零售許可證有效期間內(nèi)實(shí)施。因此，擅自停業(yè)管理期限應(yīng)由零售許可證有效期間和事先告知期限來確定。

2.具體情形

具體情形可分為一般情形和特殊情形。一般情形是指零售許可證有效期間大于或等于7個(gè)月7日。即實(shí)施事先告知7日期限屆滿后，進(jìn)行擅自停業(yè)的管理期限為7個(gè)月(停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)6個(gè)月+后續(xù)公告1個(gè)月)。特殊情形又分為兩種：第一種為零售許可證有效期間小于6個(gè)月7日。即實(shí)施事先告知7日期限屆滿后，余下的零售許可證有效期間為進(jìn)行擅自停業(yè)的管理期限。第二種為零售許可證有效期間介于6個(gè)月7日、7個(gè)月7日之間。由于實(shí)施后續(xù)公告管理程序的前提是擅自停業(yè)行為應(yīng)屆滿6個(gè)月，且后續(xù)實(shí)施公告管理程序的條件應(yīng)當(dāng)是在零售許可證的有效期內(nèi)。當(dāng)煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)實(shí)施事先告知7日期限屆滿后，就不能滿足停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)達(dá)6個(gè)月以上再實(shí)施后續(xù)公告1個(gè)月的時(shí)限條件。對(duì)這種因法條規(guī)定的臨界值與零售許可證有效期間的沖突而引起的情形，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可以通過確定備案管理期的方式來對(duì)擅自停業(yè)行為進(jìn)行管理。確定備案管理期，即從7個(gè)月7日縮減至6個(gè)月7日之間的期間。實(shí)施備案管理期，一方面可以避免后續(xù)公告程序不能滿足的時(shí)限條件，另一方面可以在零售許可證有效期間6個(gè)月7日時(shí)實(shí)施正常的擅自停業(yè)管理期限。因此，當(dāng)備案管理期限屆滿(即零售許可證有效期間為6個(gè)月7日)，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)實(shí)施事先告知7日屆滿后，余下的6個(gè)月為擅自停業(yè)管理的期限。

3.零售許可證有效期間30日時(shí)的可選程序處理

《管理辦法》第三十二條“持證零售戶需要繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)在零售許可證有效期限屆滿30日前提出延續(xù)申請(qǐng)”的規(guī)定，界定了持證人提出延續(xù)申請(qǐng)應(yīng)在零售許可證有效期間30日前。當(dāng)持證人未提出延續(xù)申請(qǐng)，恰恰在零售許可證有效期間30日出現(xiàn)了擅自停業(yè)行為，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)是選擇延續(xù)程序辦理，還是選擇擅自停業(yè)管理流程辦理呢？這里出現(xiàn)了可選程序節(jié)點(diǎn)的問題。從管理工作上說，有了延續(xù)程序，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)就沒必要再實(shí)施擅自停業(yè)管理流程，這樣可以節(jié)約管理成本。如零售許可證有效期屆滿30日前，持證人未提出延續(xù)申請(qǐng)，而在30日內(nèi)出現(xiàn)了擅自停業(yè)行為，可以按照“未在法定期限內(nèi)提出延續(xù)申請(qǐng)而不予受理，直至零售許可證未延續(xù)而辦理注銷”即可；若持證人提出了延續(xù)申請(qǐng)，且在30日內(nèi)出現(xiàn)了擅自停業(yè)直至有效期限屆滿的行為，可以按照“不符合繼續(xù)經(jīng)營(yíng)條件，不予延續(xù)”辦理即可。當(dāng)然，若不考慮管理成本，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)是可以先實(shí)施擅自停業(yè)管理流程，直至“零售許可證有效期屆滿未延續(xù)而辦理注銷”即可。

(四)后續(xù)管理問題處理

1.持證人在擅自停業(yè)管理期間提出停業(yè)申請(qǐng)與期限折算

煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)實(shí)施擅自停業(yè)管理期間，對(duì)持證人已認(rèn)識(shí)到自身的錯(cuò)誤而提出的停業(yè)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)給予辦理。因持證人擅自停業(yè)違規(guī)在先，此時(shí)所提出的停業(yè)申請(qǐng)應(yīng)為補(bǔ)辦停業(yè)申請(qǐng)手續(xù)。而《管理辦法》第四十九條規(guī)定持證人享有法定的停業(yè)申請(qǐng)期限不超過一年，持證人補(bǔ)辦停業(yè)申請(qǐng)的期限應(yīng)根據(jù)已實(shí)施擅自停業(yè)管理期限進(jìn)行折算，即法定的最長(zhǎng)停業(yè)申請(qǐng)期限一年減去已實(shí)施擅自停業(yè)管理期限，余下的期限為補(bǔ)辦停業(yè)申請(qǐng)的最長(zhǎng)期限。但當(dāng)煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)持證人正式實(shí)施擅自停業(yè)管理之日時(shí)，其持有的零售許可證有效期間低于一年，那么，擅自管理停業(yè)期間持證人提出補(bǔ)辦停業(yè)手續(xù)可申請(qǐng)的期限應(yīng)作如下折算：補(bǔ)辦手續(xù)之日起余下的零售許可證有效期間為可申請(qǐng)的最長(zhǎng)停業(yè)期限。當(dāng)持證人補(bǔ)辦停業(yè)手續(xù)后，其擅自停業(yè)違規(guī)行為自行糾正。

2.后續(xù)公告程序辦理

當(dāng)實(shí)施擅自停業(yè)管理期限屆滿或者持證人補(bǔ)辦停業(yè)期限屆滿時(shí)，余下的零售許可證有效期間仍大于或等于1個(gè)月，此時(shí)煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)施后續(xù)公告程序。后續(xù)公告期限屆滿，持證人仍未辦理手續(xù)，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)可收回其持有的零售許可證，并依職權(quán)辦理注銷。

3.持證人提出恢復(fù)營(yíng)業(yè)或歇業(yè)申請(qǐng)辦理

擅自停業(yè)管理期間，持證人提出恢復(fù)營(yíng)業(yè)或歇業(yè)申請(qǐng)，煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)管理程序或歇業(yè)管理程序給予辦理。

三、結(jié)語

以“事先告知、視為管理”的擅自停業(yè)管理流程來解決持證人擅自停業(yè)問題，整個(gè)過程僅使用了核查權(quán)、管理權(quán)和告知權(quán)，沒有出現(xiàn)超出法定職權(quán)的管理行為，并全面保障了持證人的合法權(quán)益，持證人對(duì)此能完全接受且毫無爭(zhēng)議。

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唐克華(1978-)，男，漢族，廣東汕頭人，本科，海南省萬寧市煙草專賣局，助理專賣師，企業(yè)培訓(xùn)師，研究方向：行政法律管理。