淺析合法行政基本原則

任定坤

遼寧理工學(xué)院(原渤海大學(xué)文理學(xué)院)，遼寧 錦州 121000

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淺析合法行政基本原則

任定坤

遼寧理工學(xué)院(原渤海大學(xué)文理學(xué)院)，遼寧 錦州 121000

本文旨在向人們介紹我國(guó)合法行政的基本原則，分析我國(guó)行政法的發(fā)展?fàn)顩r，深化我國(guó)行政法規(guī)的完善和改革，從而為我國(guó)之后的健康發(fā)展奠定寶貴的基礎(chǔ)。

合法行政；基本原則

一、我國(guó)行政法的發(fā)展歷程及其作用

我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，處理好各民族之間的關(guān)系，維護(hù)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展一直是我國(guó)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。為解決我國(guó)在實(shí)際生活中遇到的種種問(wèn)題，必須制定合理的行政法規(guī)約束人民不法行為以保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，國(guó)家制度是我國(guó)重要的法律基礎(chǔ)，我國(guó)在處理各類事物都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治國(guó)，才能促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)久發(fā)展。當(dāng)今世界全球化趨勢(shì)日益加劇，我國(guó)為適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步必須加快法律制度保障體系，深化我國(guó)的法律制度，為人們的生活提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，保證我國(guó)的各個(gè)環(huán)節(jié)可以有效進(jìn)行，促進(jìn)我國(guó)綜合實(shí)力的增強(qiáng)。合法行政是我國(guó)行政法規(guī)的首要原則，同時(shí)也是我國(guó)行政活動(dòng)區(qū)別于民事活動(dòng)的主要標(biāo)志之一，對(duì)我國(guó)行政活動(dòng)地有效開(kāi)展具有很大的幫助，合法行政得以優(yōu)化對(duì)我國(guó)未來(lái)的發(fā)展具有十分重要的積極作用。

(一)我國(guó)行政法的發(fā)展歷程

我國(guó)對(duì)行政法的研究具有長(zhǎng)期的研究階段，從十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，我國(guó)對(duì)行政法的發(fā)展有著高度的重視，為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治化國(guó)家提供了重要條件，起到了一定的積極作用。江澤民總書記在黨的十五大中提出“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。我國(guó)在九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議中進(jìn)行了憲法修訂案，正式將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法，這些足以顯示我國(guó)現(xiàn)今社會(huì)對(duì)行政法的需要的重視，我國(guó)在會(huì)議中對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)格化、制度化的戰(zhàn)略思想有利于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主法制的建設(shè)，為我國(guó)各項(xiàng)內(nèi)容的發(fā)展帶來(lái)活力。

我國(guó)的行政法的真正發(fā)展是在1978年十一屆三中全會(huì)提出以后，我國(guó)在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展階段中出現(xiàn)的都是一些封建統(tǒng)治性質(zhì)的國(guó)家，實(shí)際并不存在什么民主和法制的觀念。建國(guó)以后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，我國(guó)開(kāi)始更加關(guān)注法制的建設(shè)問(wèn)題，由此出現(xiàn)了行政法。不過(guò)，我國(guó)剛剛建國(guó)，自身并不具備完善的法制體系，也沒(méi)事實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)，所以只能通過(guò)效仿蘇聯(lián)的法制建設(shè)，頒布了一些相關(guān)的行政法律和法規(guī)，結(jié)果卻并不令人滿意，沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果。1957年，我國(guó)受到“左”傾思想的沖擊，一些法律法規(guī)之間受到人們的反對(duì)，行政法因此而止步不前?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，我國(guó)的法律制度出現(xiàn)了虛無(wú)主義的現(xiàn)象，民主與法治的觀念逐漸受到人們的忽視，對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步產(chǎn)生了極大的消極影響。1978年，我國(guó)黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開(kāi)，會(huì)上對(duì)“文化大革命”時(shí)期的“左”傾思想做出了徹底的否定，開(kāi)始建立我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)新的任務(wù)，由此我國(guó)的行政法開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的階段。

我國(guó)行政法的發(fā)展歷程前后分別經(jīng)歷了1986年民法通則和1989年頒布行政訴訟法兩個(gè)重要的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，所以可以將我國(guó)行政法的發(fā)展分為三個(gè)時(shí)期：起步發(fā)展時(shí)期、逐步發(fā)展時(shí)期和快速發(fā)展時(shí)期。

1.起步發(fā)展時(shí)期(1979年-1968年)

這一時(shí)期我國(guó)“文化大革命”剛剛結(jié)束，民主法制建設(shè)處于一個(gè)不穩(wěn)定的階段，正是進(jìn)行撥亂反正的時(shí)期，為使我國(guó)盡快從歷史的挫折中蘇醒過(guò)來(lái)，使我國(guó)的法律制度得以恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始制定一些與政權(quán)組織相關(guān)的法律以穩(wěn)定動(dòng)蕩的社會(huì)局勢(shì)。另一方面，盡快制定出一部符合我國(guó)時(shí)代發(fā)展的新憲法，為我國(guó)各項(xiàng)工作提供法律保障。這一時(shí)期，我國(guó)行政法的發(fā)展具有兩點(diǎn)重要意義：其一是1982年新憲法的頒布；其二是我國(guó)國(guó)務(wù)院所制定的組織法和地方組織法，從而使我國(guó)的行政法正式走向正軌。

不過(guò)，這一時(shí)期我國(guó)行政法的制定依舊沒(méi)有離開(kāi)蘇聯(lián)模式，過(guò)于注重行政的實(shí)體化，卻忽視了行政法的相關(guān)程序，沒(méi)有對(duì)行政法的相對(duì)權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)地維護(hù)和處理，從而使我國(guó)的行政法嚴(yán)重偏離軌道，不利于長(zhǎng)久地發(fā)展。

2.逐步發(fā)展時(shí)期(1986年-1989年)

1986年4月，我國(guó)召開(kāi)了第六屆全國(guó)人大四次會(huì)議并通過(guò)了《民法通則》，使我國(guó)在處理刑事和民事的問(wèn)題上有了一定的法律基礎(chǔ)。不過(guò)，相對(duì)于行政法的立法方面就顯得比較薄弱，沒(méi)有得到發(fā)展。1987年，我國(guó)黨的十三大提出對(duì)政治體制進(jìn)行一系列的改革戰(zhàn)略，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了我國(guó)法律制度的思想解放，使人們認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政法的薄弱，必須加大力度完善我國(guó)的行政立法。1989年4月，我國(guó)召開(kāi)的七屆全國(guó)人大四次會(huì)議中，我國(guó)頒布了《行政訴訟法》，這是我國(guó)第一部關(guān)于行政訴訟的法律，也是我國(guó)行政立法方面的重大理論成果。

不過(guò)，由于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)的《行政訴訟法》仍然存在“行政法是國(guó)家管理法”的影子，使用范圍較為狹窄，無(wú)法承載我國(guó)出現(xiàn)的全部行政行為內(nèi)容。

3.快速發(fā)展時(shí)期(1989年-現(xiàn)今)

1989年，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)開(kāi)始著重研究我國(guó)行政法規(guī)的制定立法，我國(guó)開(kāi)始將行政復(fù)議處、行政處罰法等相關(guān)方面提高工作日程上來(lái)。1996年4月，我國(guó)召開(kāi)的八屆人大四次會(huì)議通過(guò)了《行政處罰法》。1999年，我國(guó)九屆二次會(huì)議通過(guò)了《行政復(fù)議法》，并起草了行政許可法，為我國(guó)各個(gè)程序的相關(guān)工作進(jìn)行相應(yīng)的起草工作，有利于我國(guó)的行政立場(chǎng)進(jìn)一步趨于成熟。

(二)我國(guó)行政法的作用分析

1.有利于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治化的建設(shè)

行政法的形成和發(fā)展對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治化建設(shè)具有巨大的幫助，促進(jìn)我國(guó)各項(xiàng)工作可以有序進(jìn)行，保持社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家長(zhǎng)治久安。

行政法對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治化建設(shè)的意義具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

(1)法律方面：行政法的形成及發(fā)展為我國(guó)法律的規(guī)范化、制度化提供了重要的基礎(chǔ)作用。隨著行政法的出現(xiàn)，我國(guó)各項(xiàng)法律開(kāi)始逐漸趨于完善，將我國(guó)憲法變得更加具體化、形象化，促進(jìn)了憲法的實(shí)施和發(fā)展，為我國(guó)憲法提供了重要的法律保障。

(2)政治方面：行政法的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)政治格局產(chǎn)生了一定的影響，由于行政法缺乏對(duì)國(guó)家為經(jīng)濟(jì)服務(wù)層面上的內(nèi)容，導(dǎo)致其缺陷逐漸顯露，權(quán)力過(guò)于集中，法制問(wèn)題頻繁發(fā)生。為解決問(wèn)題，對(duì)行政法進(jìn)行了重新修訂和頒布，同時(shí)促進(jìn)了我國(guó)法治化的發(fā)展，并提供了重要的政治保障，也就是民主政治，對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了極大的作用。

(3)經(jīng)濟(jì)方面：為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需要一套系統(tǒng)、完整的法律體系加以維護(hù)，不但對(duì)我國(guó)的刑法、民法有所要求，行政法、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)法律也不例外，通過(guò)行政法的發(fā)展可以有效維護(hù)市場(chǎng)秩序，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，從而避免市場(chǎng)失控的局勢(shì)，保證社會(huì)穩(wěn)定，市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的良好狀況。

2.有利于加快我國(guó)社會(huì)主義法治化的發(fā)展進(jìn)程

我國(guó)要想建立社會(huì)主義法治國(guó)家，必須具有完善的法律制度，彼此權(quán)力可以得到有效制衡以及依法行政等等要求，行政法的出現(xiàn)恰恰可以幫助我國(guó)補(bǔ)足這些要求，促進(jìn)我國(guó)法治化國(guó)家的建設(shè)。具體可體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(1)有利于促進(jìn)我國(guó)法律制度的進(jìn)一步完善，形成一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系，從而使我國(guó)在處理國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)具備充足的法律依據(jù)。經(jīng)過(guò)我國(guó)長(zhǎng)期的不懈研究和努力，我國(guó)行政法日趨完善，法律體系得到進(jìn)一步發(fā)展和深化，促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

(2)有利于我國(guó)權(quán)力起到相互制衡的作用，彼此之間通過(guò)法律權(quán)力得到有效的約束和限制，促進(jìn)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的工作效率和質(zhì)量的提高，同時(shí)也預(yù)防了我國(guó)濫用職權(quán)的情況出現(xiàn)影響社會(huì)和諧，避免權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。通過(guò)立法明示、權(quán)力制約和程序化原則保證各部門工作可以健康穩(wěn)定發(fā)展，避免了不良情況的發(fā)展。

(3)有利于我國(guó)依法行政進(jìn)一步趨于成熟。依法行政水平的高低與法律制度的完善和發(fā)展有著十分密切的聯(lián)系，依法行政的基礎(chǔ)來(lái)源于我國(guó)的法律規(guī)范，完善行政法規(guī)有利于我國(guó)依法行政得以有效實(shí)施，強(qiáng)化我國(guó)依法行政的能力和水平，為我國(guó)依法行政提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，進(jìn)一步加快法治化國(guó)家建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。

二、合法行政原則

合法行政是我國(guó)行政法的首要原則，是我國(guó)行政法的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，實(shí)行合法行政原則是行政活動(dòng)區(qū)別于其他民事活動(dòng)的重要標(biāo)志。我國(guó)合法行政原則的依據(jù)主要是行政機(jī)關(guān)在政治制度上對(duì)立法機(jī)關(guān)的從屬性。合法行政原則對(duì)我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)關(guān)于國(guó)家行政制度上的進(jìn)一步延伸和體現(xiàn)。屬于我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度確立了我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)的從屬性。我國(guó)《憲法》第五條規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律。國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定行使相應(yīng)的行政職能。

行政合法性原則是指我國(guó)行政權(quán)的使用和存在都必須依據(jù)我國(guó)的法律、法規(guī)進(jìn)行活動(dòng)，必須符合法律制度的規(guī)范化和法治化，不得做出與法律制度相違背的活動(dòng)。行政合法性原則不僅要遵守憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，還需要遵守我國(guó)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及一些自治條例、規(guī)章制度等等。合法的概念不僅是指要符合實(shí)體法，還需要符合程序法的規(guī)范。行政合法性原則的具體內(nèi)容如下：

(一)我國(guó)的行政職權(quán)必須經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)才能生效；

(二)我國(guó)的行政職權(quán)必須以法律為依托進(jìn)行實(shí)施；

(三)我國(guó)的行政委托、授權(quán)活動(dòng)必須具備法律依據(jù)，符合法律內(nèi)容。

行政合法性原則是基于法律進(jìn)行的行政活動(dòng)，行政活動(dòng)必須遵守行政法律的相關(guān)規(guī)定，如果出現(xiàn)違反行政法律的行為就會(huì)受到相應(yīng)的法律責(zé)任。評(píng)判行政活動(dòng)是否合法具有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

(一)行政主體是否經(jīng)過(guò)法律授權(quán)；

(二)行政過(guò)程是否以法律為依托，以事實(shí)為依據(jù)；

(三)行政行為是否經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明，內(nèi)容存在正確的法律法規(guī)，符合我國(guó)的法定程序；

(四)是否存在超越職權(quán)范圍的行為；

(五)是否出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象；

(六)是否存在不認(rèn)真履行職權(quán)或者故意拖延履行法定職責(zé)的行為；

(七)是否具有存在不公平的現(xiàn)象發(fā)生。

合法行政原則需要行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)，必須依據(jù)法律法規(guī)管理公共事務(wù)，不可脫離我國(guó)法律而單獨(dú)存在。

我國(guó)合法行政原則包含兩個(gè)下位原則，分別是法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則是指上一層的法律規(guī)范為下一層的法律規(guī)范效力，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為都不可與法律相互抵觸。行政活動(dòng)是指行政機(jī)關(guān)以履行義務(wù)為目的實(shí)施的一切活動(dòng)。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)的一切行政活動(dòng)都不得與法律產(chǎn)生背離的現(xiàn)象。法律保留原則是指出現(xiàn)不存在法律、法規(guī)、制度的情況時(shí)，不得做出損害公民、法人和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的權(quán)益，不得擅自增加我國(guó)公民、法人和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的決定。法律保留原則要求我國(guó)的行政活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)明確的法律授權(quán)，否則就會(huì)構(gòu)成違法行為，相比之下，法律保留原則的要求要高于法律優(yōu)先原則。法律保留原則包含絕對(duì)保留和相對(duì)保留兩個(gè)方面，絕對(duì)保留是指關(guān)于某個(gè)特定事件的設(shè)定歸于法律，其他任何法律都沒(méi)有效果。相對(duì)保留是絕對(duì)保留的相對(duì)面，是指某個(gè)特定事件的設(shè)定屬于法律，在某種特殊情況下，可以授予其他國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施。

我國(guó)合法行政原則在結(jié)構(gòu)上包含現(xiàn)行法律的遵守和依照法律授權(quán)活動(dòng)兩個(gè)方面：其一是我國(guó)的行政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律制度；其二是我國(guó)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律授權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)。

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[3]曹建民，郝鐵川.依法治國(guó)：時(shí)代的呼喚[A].依法治國(guó)：建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家[C].上海：上海人民出版社，2008：31-39.

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任定坤(1994-)，男，漢族，河北邯鄲人，遼寧理工學(xué)院(原渤海大學(xué)文理學(xué)院)文法系，法學(xué)專業(yè)本科生。