司法改革語境下未成年人刑事檢察一體化模式研究

徐 悅 向鳴霞

1.嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院，浙江 嘉興 314000；2.平湖市人民檢察院，浙江 嘉興 314200

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司法改革語境下未成年人刑事檢察一體化模式研究

徐 悅1向鳴霞2

1.嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院，浙江 嘉興 314000；2.平湖市人民檢察院，浙江 嘉興 314200

未成年人刑事檢察一體化是我國未成年人司法制度的重要組成部分，體現(xiàn)了國家親權(quán)、恢復(fù)性司法等法治理念，經(jīng)歷了捕訴分立、捕訴合一、捕訴防一體化等階段，其構(gòu)建順應(yīng)了國際社會少年司法的發(fā)展趨勢，具有較強的司法實踐價值和現(xiàn)實意義。目前，未成年人刑事檢察一體化存在工作模式尚不成熟，各地發(fā)展極不平衡等問題，在檢察機關(guān)面臨司法改革，檢察資源面臨重新配置的背景下，應(yīng)從設(shè)立跨行政區(qū)域的少年檢察院、建立以福利司法為導(dǎo)向的觀護(hù)體系等方面對未成年人刑事檢察一體化模式進(jìn)行多元化的探索。

司法改革；未成年人；捕訴一體；國家親權(quán)；恢復(fù)性司法；社區(qū)矯正；觀護(hù)

一、問題緣起

自2013年4月浙江省檢察院成立未成年人刑事檢察處以來，目前全省共有42個獨立未檢機構(gòu)，并逐步建立起捕訴監(jiān)防一體化工作模式，加大對未成年人的刑事司法保護(hù)。在未檢司法實踐中，審查批捕和審查起訴兩項原本應(yīng)由不同部門承擔(dān)的職能被合并到同一個部門，甚至可以由同一名檢察官承辦一個案件的批捕和起訴。實務(wù)界認(rèn)為，捕訴合一有利于提高辦案效率，完善教育幫教；然而，這一制度設(shè)計在理論界卻頗受詬病，理由在于：一是捕訴合一容易導(dǎo)致起訴標(biāo)準(zhǔn)代替批準(zhǔn)逮捕標(biāo)準(zhǔn)，二是捕訴合一使權(quán)力運行缺乏監(jiān)督和制約。

十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，就檢察機關(guān)實行司法改革提出了具體要求，隨著改革的深入，檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和人員都將面臨重新布局和調(diào)整。未成年人檢察資源在司法改革中應(yīng)如何進(jìn)行配置，未檢捕訴合一的理論詬病能否在司法改革中得以解決，這是頂層設(shè)計者和未檢人需要思考的問題。

二、理論闡釋

(一)概念厘定

廣義上的未成年人刑事檢察一體化，是指檢察機關(guān)在辦理未成年人案件中，根據(jù)涉案未成年人的生理、心理等特點，由檢察官自受理案件起，全面承擔(dān)、全程負(fù)責(zé)案件的審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、出庭公訴、訴訟監(jiān)督、參與綜合治理預(yù)防犯罪和再犯罪等工作職責(zé)。

狹義的未成年人刑事檢察一體化，即捕訴合一，由檢察機關(guān)內(nèi)部同一職能部門依法承擔(dān)審查批捕和審查起訴工作并履行相關(guān)法律監(jiān)督職能。

司法實踐中，未成年人檢察工作的側(cè)重點是捕訴一體，即未成年人刑事案件的批捕和起訴職能由專人承擔(dān)。但是，這種形式上的調(diào)整對于未成年人刑事案件的辦理而言，并非是實質(zhì)意義上的檢察職能整合。

(二)法理基礎(chǔ)

1.國家親權(quán)

“國家親權(quán)”思想起源于14世紀(jì)的英格蘭，最初是指國王承擔(dān)保護(hù)其臣民的監(jiān)護(hù)義務(wù)。后在美國得到發(fā)展，擴張至未成年犯罪訴訟領(lǐng)域。其核心內(nèi)容在于，國家不是懲罰未成年人的官吏，而是未成年人的最高監(jiān)護(hù)人，基于實踐需要，國家把監(jiān)護(hù)權(quán)委托給未成年人的父母，當(dāng)父母不能或不適當(dāng)行使職責(zé)而導(dǎo)致其失教時，國家可以保護(hù)未成年人和社會利益的理由解除委托，而已親權(quán)人的身份介入保護(hù)未成年人事宜。[1]

因此，當(dāng)一名涉案未成年人進(jìn)入司法程序后，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)以“國家親權(quán)”思想為基本理念，除承擔(dān)原有職能外，還應(yīng)突出國家監(jiān)護(hù)人的角色，依法保障未成年人合法權(quán)益，積極履行教育職責(zé)，而未成年人刑事檢察一體化正有利于檢察機關(guān)將工作重心轉(zhuǎn)移到對涉案未成年人的教育、感化和挽救上。

2.恢復(fù)性司法

“恢復(fù)性司法”理念緣起新西蘭和北美土著印第安人傳統(tǒng)的、非正式的解決爭端習(xí)慣，于20世紀(jì)末期開始適用于未成年人司法領(lǐng)域。其強調(diào)的是對破損的社會關(guān)系的修復(fù)、賠償和預(yù)防，通過在違法者和被害者之間尋求寬容與和解來實現(xiàn)一種妥協(xié)的正義。[2]

根據(jù)“恢復(fù)性司法”理念，在辦理未成年人刑事犯罪案件時，對可捕可不捕的，應(yīng)當(dāng)不捕，對可訴可不訴的，應(yīng)當(dāng)不訴，抓住案件重點和難點，修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，而未成年人刑事檢察一體化有利于使情節(jié)輕微的未成年犯罪嫌疑人不進(jìn)入公訴或?qū)徟谐绦?，或得到寬緩處理，讓越軌的未成年人更容易重新融入社會和彌補被害人損失。

(三)法律支撐

1.法律未明確規(guī)定審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴職能應(yīng)當(dāng)分離

根據(jù)我國《刑事訴訟法》第78條規(guī)定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院或者人民法院決定；同時，根據(jù)《刑事訴訟法》第167條規(guī)定，凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。同時，我國《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。由此可見，我國法律并無明文要求審查批捕與審查起訴職能必須由兩個不同部門來承擔(dān)。審查批捕和審查起訴兩項檢察職能如何設(shè)置是檢察機關(guān)內(nèi)部分工問題，對外無論是批準(zhǔn)逮捕還是提起公訴，均由檢察機關(guān)作為訴訟主體作出決定，而不是其中某個部門。

2.符合未成年人刑事案件專門辦理原則

根據(jù)《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第2.3條規(guī)定，應(yīng)努力在每個國家司法管轄權(quán)范圍內(nèi)授權(quán)建立實施少年司法的機構(gòu)和機關(guān)。同時，根據(jù)我國《未成年人保護(hù)法》第55條規(guī)定，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立專門機構(gòu)或指定專人辦理；根據(jù)最高人民檢察院于2006年修訂的《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第5條規(guī)定，人民檢察院一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門工作機構(gòu)或者專門工作小組辦理未成年人刑事案件，不具備條件的應(yīng)當(dāng)指定專人辦理。[3]

由此可見，在檢察機關(guān)辦理未成年人刑事案件中，集審查批捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督和犯罪預(yù)防等職能于一體，實行未成年人刑事檢察一體化，符合國際規(guī)約和我國相關(guān)法律規(guī)定，與未成年人案件專門辦理原則相契合。

3.未成年人檢察職能設(shè)置可因地制宜

根據(jù)《關(guān)于地方各級人民檢察院機構(gòu)改革的意見》規(guī)定，地方各級人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般分為必設(shè)機構(gòu)和因地制宜設(shè)置的機構(gòu)。未成年人刑事檢察部門屬于因地制宜設(shè)置的機構(gòu)，完全可以按照未成年人刑事案件專門辦理的原則，設(shè)置審查批捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督、犯罪預(yù)防等職能。

同時，對于未成年人人刑事案件的審查批捕和審查起訴工作，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳和公訴廳在普遍性規(guī)定之外均作出了單獨的具體規(guī)定。在上級院有單獨的未成年人刑事檢察部門的情況下，下級院未檢工作可直接接受該部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；反之，則仍可分別接受上級院偵查監(jiān)督部門和公訴部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，并不存在體制上障礙。

三、樣本考察

哈佛法學(xué)家龐德曾稱，少年法庭的建立是自大憲章以來司法史上一次偉大的進(jìn)步。1899年，美國伊利諾斯州的芝加哥市成立世界上首個少年法庭之后，美國絕大多數(shù)州和世界上其他國家紛紛以此為鑒，建立起少年案件審理體制。[4]

與此相匹配，檢察體制內(nèi)也出現(xiàn)了專門的少年案件辦理機構(gòu)，一方面使幼稚少年在檢察階段就可以得到與之身心特點相適應(yīng)的控訴對待，另一方面使少年犯在檢察環(huán)節(jié)多一次非刑罰處理的考量機會。

近年來，我國各地基層檢察機關(guān)紛紛成立未成年人刑事檢察專門機構(gòu)，在實踐中逐步將未成年人案件刑事訴訟的不同程序和階段集中到一個部門，并賦予新的內(nèi)容和特點，將懲罰犯罪和教育挽救結(jié)合在一起，形成捕訴防一體化的格局。如：江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院于2007年成立未成年人案件審控組，負(fù)責(zé)審查批捕、審查起訴、出庭公訴、訴訟監(jiān)督及犯罪預(yù)防等工作；江蘇省如皋市人民檢察院于2008年成立以偵監(jiān)、公訴、預(yù)防一體化辦案機制的女檢察官未成年人犯罪案件專案組；貴州省貴陽市南明區(qū)人民檢察院于2009年成立未成年人刑事檢察科，以規(guī)范未成年人犯罪案件的辦理，強化審查批捕和審查起訴的無縫對接；浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院于2010年建立捕訴防一體的聯(lián)動保護(hù)機制。[5]但是，最具代表性的是上海模式和北京海淀模式。

(一)上海模式

我國未成年人刑事檢察一體化是在未成年人審判機構(gòu)相配套的建設(shè)中起步和發(fā)展的。1986年，為配合上海市長寧區(qū)人民法院成立的全國首個未成年人刑事案件合議庭，長寧區(qū)人民檢察院在起訴科設(shè)立少年刑事案件起訴組，開創(chuàng)了我國少年檢察機構(gòu)專門化的先河；1994年，該院正式成立獨立建制的未成年人案件刑事檢察科，集批捕、起訴于一體；1996年，全市所有基層檢察院均成立了獨立建制的未檢部門；1998年，長寧區(qū)人民檢察院率先探索集未成年人刑事案件的批捕、起訴、考察、預(yù)防等工作于一體的捕訴防一體化辦案模式，并成為之后上海市未檢部門辦案的統(tǒng)一模式；2009年，上海市人民檢察院、第一分院、第二分院分別成立未成年人刑事檢察處，實現(xiàn)了三級未檢專門機構(gòu)的協(xié)調(diào)設(shè)置，上海市人民檢察院也因此成為全國首個設(shè)有未成年人刑事檢察處的省級檢察院。

近年來，上海市檢察機關(guān)未檢工作在完善社會化幫教體系上頗見成效，通過政府購買服務(wù)等方式推進(jìn)社會觀護(hù)制度，建成36個在滬無監(jiān)護(hù)條件、無固定住所、無經(jīng)濟(jì)來源的涉罪未成年人特殊觀護(hù)基地和1個市級觀護(hù)基地。

由此可見，與組織機構(gòu)的發(fā)展歷程相對應(yīng)，上海市檢察機關(guān)未檢工作模式也經(jīng)歷了“捕訴分立→捕訴合一→捕訴防一體化”的變化發(fā)展過程。

(二)北京海淀模式

2000年，北京市海淀區(qū)人民檢察院公訴一處指定專人負(fù)責(zé)辦理未成年人犯罪案件，指定二人辦理未成年人案件，但該二人還要負(fù)責(zé)辦理可能判處無期徒刑以上等需要報送上級院的案件，同時，將未成年人犯罪預(yù)防與職務(wù)犯罪預(yù)防工作并列設(shè)置在預(yù)防處；2007年，該院在公訴一處下設(shè)未成年檢察組，將所有未成年人犯罪案件放在未檢組辦理，真正實現(xiàn)了未成年人犯罪案件的歸口管理，并相繼推出心理輔導(dǎo)、家長課堂、附條件不起訴、引入專業(yè)社會工作者、援助律師到場旁聽等多項創(chuàng)新制度；2010年，該院掛牌成立北京市第一個獨立建制的少年檢察處，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)少年犯罪案件的審查批捕、審查起訴、犯罪預(yù)防、監(jiān)所檢察等工作，實現(xiàn)了少年刑事案件“捕訴防監(jiān)一體化”模式，走在國內(nèi)少年檢察工作前沿。

由此可見，北京市海淀區(qū)人民檢察院的未檢工作模式經(jīng)歷了“捕訴分立→捕訴防一體化→捕訴防監(jiān)一體化”的發(fā)展過程。

四、現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，我國未成年刑事檢察一體化存在的主要問題在于未成年人刑事檢察的工作模式尚不成熟，各地發(fā)展極不平衡。

(一)各地未成年人刑事檢察機構(gòu)不盡相同

有的是獨立設(shè)置未成年人刑事檢察科(處)，有的則是依附于公訴或偵監(jiān)部門的未檢辦公室或?qū)０附M，有的甚至只是在公訴或偵監(jiān)部門內(nèi)部指定1-2名檢察官專門負(fù)責(zé)未成年人犯罪案件。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年8月，全國3600多個四級檢察機關(guān)共成立有獨立編制的未檢機構(gòu)961個，在公訴部門下設(shè)未檢工作辦公室的736個，設(shè)專業(yè)辦案組的1065個，機構(gòu)設(shè)置和人員配備上離專業(yè)化要求仍有差距。自2012年《刑事訴訟法》修改后，未成年人刑事檢察機構(gòu)的專業(yè)化雖有較大程度的提高，但從全國范圍來看，系統(tǒng)性、獨立性的未檢機構(gòu)并未完全建立和運行。

(二)各地未成年人刑事檢察一體化水平差異較大

修改后《刑事訴訟法》專章規(guī)定了未成年人犯罪案件訴訟程序，確立了教育為主、懲罰為輔、特別保障未成年人訴訟權(quán)利和分案處理原則，明確了附條件不起訴、開展社會調(diào)查和犯罪記錄封存三大制度，閃耀著未成年人司法特別保護(hù)的光輝。但是，在以三大制度為視角考察未成年人刑事檢察一體化運行過程時發(fā)現(xiàn)，除上海、北京、江蘇、浙江等省市的個別基層院起步早、理念新、發(fā)展快以外，其他省市或地區(qū)仍停留于應(yīng)付辦案，制度落實和機制運行欠佳，未成年人刑事檢察一體化程度總體不高。

五、路徑回歸

(一)統(tǒng)一獨立設(shè)置未檢部門，探索設(shè)立跨行政區(qū)域的少年檢察院

在司法改革試點過程中，許多地方經(jīng)過深入論證，充分考慮未檢工作特殊性，對未檢機構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了探索。上海市檢察機關(guān)制定了“一局五處+X”機構(gòu)整合方案，其中“X”就是指設(shè)置獨立的未檢等部門；吉林省檢察機關(guān)明確省級院和地級市院要成立獨立的未檢主任檢察官辦案組，各基層院原則上成立獨立的未檢主任檢察官辦案組，年均案件量較小的院可以指定具有主任檢察官資格的專人負(fù)責(zé)未檢工作；湖北省檢察機關(guān)明確未檢部門為獨立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，省級、地級市院未檢處作為專業(yè)平臺和管理單元，基層院專設(shè)未成年人檢察官崗位。

筆者認(rèn)為：第一，應(yīng)當(dāng)在全國四級檢察機關(guān)中自上而下統(tǒng)一設(shè)置獨立的未檢部門，加強對未成年人刑事檢察捕訴監(jiān)防一體化的司法實踐，加強對涉未刑事、民事、行政訴訟和執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，加強檢察機關(guān)提起涉及未成年人權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟機制的探索研究；第二，在統(tǒng)一設(shè)置的獨立未檢部門逐步發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)允許個別檢察機關(guān)先行先試，試點建立專業(yè)的少年檢察院，尤其是在一些案件量較少的地區(qū)設(shè)立跨行政區(qū)域的少年檢察院，實現(xiàn)未成年人案件的集中管轄。[6]

(二)引入少年檢察社區(qū)矯正，探索以福利司法為導(dǎo)向的觀護(hù)體系

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，如何預(yù)防未成年人犯罪和減少未成年人再犯罪率是國際視野中未成年人司法遇到的重大難題。越來越多的司法實踐趨勢表明，在應(yīng)對這一重大難題上，各國采取的未成年人司法政策并不是完全沿著刑事司法這一路徑發(fā)展的。因此，未成年人刑事檢察一體化模式的建立，不能停留在刑事司法的“影子司法”或“迷你司法”上，而應(yīng)逐漸沿著福利性司法的路徑，以實現(xiàn)受損社會關(guān)系的修復(fù)和失足未成年人的回歸。[7]

《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)作為附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人的考察機關(guān)，但是司法實務(wù)中，在附條件不起訴考驗期內(nèi)如何對被附條件不起訴人進(jìn)行評估、考量和監(jiān)督是一個實踐操作難題。

筆者認(rèn)為，對于獨立設(shè)置的未檢部門，可以從三方面著手：第一，將社區(qū)矯正引入到附條件不起訴中，由社區(qū)矯正機構(gòu)作為輔助考察機關(guān)，調(diào)動社會資源成立專業(yè)的社區(qū)矯正隊伍，協(xié)助檢察機關(guān)共同完成對未成年人的非羈押改造；第二，在作出附條件不起訴前、考驗期等各個階段委托專業(yè)的第三方組織對未成年人開展社會調(diào)查，根據(jù)社會調(diào)查結(jié)果隨時調(diào)整和修正矯正方案；第三，拓寬刑罰替代措施，利用社會資源后繼性幫助和監(jiān)管措施，為被附條件不起訴的未成年人提供心理輔導(dǎo)、成長輔導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)、工讀學(xué)校、企業(yè)幫教等多元化的福利性觀護(hù)。而對于少年檢察院，除設(shè)立未檢部外，還可設(shè)立兒童福利保障部(具體負(fù)責(zé)涉案未成年人最低生活保障、生活救濟(jì)、家庭監(jiān)管等事宜，必要時建議民政部門提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)訴訟等工作)、社會調(diào)查部(負(fù)責(zé)開展涉未刑事、民事、行政案件的社會調(diào)查、社會觀護(hù)等工作)、心理輔導(dǎo)和戒癮部(負(fù)責(zé)心理評估、跟蹤心理輔導(dǎo)、網(wǎng)癮治療等工作)、教育矯治部(負(fù)責(zé)涉案未成年人的教育矯治、考察幫教等工作)、協(xié)調(diào)安置部(負(fù)責(zé)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)涉案未成年人復(fù)學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)等回歸社會工作)，上述部門工作人員中，除未檢部屬于檢察人員，其他部門可以通過政府購買服務(wù)的形式由政府出資、管理并派駐少年檢察院工作，形成集案件辦理、社會調(diào)查、觀護(hù)幫教、心理評估、不良行為教育矯治、福利救濟(jì)保障、社會安置等于一體的專業(yè)化檢察院。

[1]侯東亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：27.

[2]侯東亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：208.

[3]張中劍.未成年人檢察工作綜合創(chuàng)新理論與實踐[M].北京：中國檢察出版社，2015：30.

[4]盧琦.中外少年司法制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：114.

[5]王振峰，席小華.社會管理創(chuàng)新語境下的少年檢察工作[M].北京：中國檢察出版社，2011：159.

[6]岳慧青.司法改革背景下的未成年人檢察體制改革[J].青少年犯罪問題，2015(1).

[7]侯東亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：220.

D

A

徐悅(1985-)，女，浙江平湖人，嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院，研究方向：刑法學(xué)；向鳴霞(1987-)，女，浙江平湖人，平湖市人民檢察院，研究方向：刑法學(xué)。