論誠信倫理構建的制度保障與創(chuàng)新

謝志遠，王明高

論誠信倫理構建的制度保障與創(chuàng)新

謝志遠，王明高

也是社會發(fā)展的基石。但當前誠信缺失已帶來嚴重的社會后果，重塑誠信倫理亟待制度保障。公民信用保障號碼制度克服了現(xiàn)有公民管理方面的缺陷，以之為基礎加快推進守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，構建起誠信倫理建設制度體系，有利于防治社會信用失范現(xiàn)象，有利于推動人民群眾誠信信仰的形成，有利于從制度源頭上解決腐敗問題；是黨和國家全面深化改革的重要頂層設計，是黨和國家增強制度自信的重要成果。

誠信倫理；公民信用保障號碼；守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒；制度創(chuàng)新

世界各國各民族無不將信用視為瑰寶，對信用建設加倍重視。對于構建和維護人與人之間的良性倫理關系，發(fā)揮著舉足輕重的作用和意義。誠信倫理關系不總會自動產生，誠信底線也需要有制度正義的保障，在當前誠信缺失嚴重的情況下，尤其需要通過構建公民信用保障號碼制度，來推動和維護好社會誠信倫理關系。2016年6月12日，國務院頒布出臺了《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》，這是國家加強和創(chuàng)新社會治理，維護正常社會秩序，營造誠信社會倫理環(huán)境的重要舉措。

一、社會誠信倫理構建亟待制度保障

綜合而言，誠信既包含履行契約或承諾的意愿，也包含履行的能力，更包含履行的責任。如此，自然人或組織在信用活動中沒有履行契約或承諾，無論是因為沒有履行的意愿，還是因為沒有履行的能力，都已違背信用的原則，屬于失信行為。制假販假、以次充好、借貸不還、違規(guī)生產等種種現(xiàn)象，正是其典型表現(xiàn)。

作為社會生活的核心，信用的缺失必然帶來一系列后果。據(jù)商務部統(tǒng)計，我國企業(yè)每年因信用缺失導致的直接和間接經(jīng)濟損失高達6000億元。南京“冠生園”、石家莊“三鹿奶粉”等不少品牌，因失信而聲敗名裂的例子，更是不勝枚舉。世貿組織總干事穆爾（Michael G.Moore）曾尖銳地指出：“中國加入世貿組織后，從長遠看，最缺乏的不是資金、技術和人才，而是信用，以及建立和完善信用體系的機制?！盵2]從現(xiàn)實的情況看，失信行為屢有發(fā)生，大多是行為人以一己之私利，不顧道德良知、禮義廉恥，甚至逾越法律的底線，做出背信棄義的舉動，給他人和社會造成直接或間接的損害。行為人之所以如此，除了道德素質低下的原因，關鍵正在于讓失信者得懲，使之付出應有代價的各項機制還不健全、法律制裁還不到位。

目前，我國關于公民信用方面的制度和法規(guī)，存在三個方面比較突出的問題。一是法規(guī)的可操作性不強?！睹穹ㄍ▌t》、《合同法》、《信托法》等法規(guī)雖然都對誠實守信作了原則性的規(guī)定，但可操作性不強；《刑法》、《注冊會計師法》及《反不正當競爭法》等法規(guī)，對虛假出資、提供虛假財務會計報告、虛假廣告等不誠實行為作了處罰規(guī)定，但對重要事實、重大虛假內容、數(shù)額巨大、后果嚴重等概念沒有界定，缺乏可操作性。二是懲治失信的約束力不足?，F(xiàn)有的法律規(guī)定，對自然人失信者的罰金一般未超過二十萬元；按《刑法》的規(guī)定，即使失信者的行為造成的后果嚴重，量刑最多也不超過5年，仍不足以對各種失信行為形成強有力的約束。三是對征信信息的開放和使用缺乏明確、有效的法律規(guī)定。公安、司法、稅務、工商等部門或機構掌握的可以公開的公眾信用信息，開放度不高，社會共享低下，不利于社會信用保障體系的構筑。因此，相應防范和懲戒制度措施的完善和出臺，就顯得尤為緊要。

以制度措施來治理失信現(xiàn)象和行為，國外不乏其例。早在1935年，美國就建立了社會保障號碼（Social Security Number，簡稱SSN）。該號碼由九位數(shù)組成，一人一號，號碼集銀行賬號、納稅號、信用卡號、社會醫(yī)療保障號等于一體，集合了個人一生幾乎所有的背景資料。通過這個個人唯一的號碼，聯(lián)邦政府可以追蹤雇員的社會保障情況，國稅局則以之作為公民個人所得稅的納稅號碼，許多組織和機構也用這個號碼來加強對公民的管理。個人一旦出現(xiàn)失信等違規(guī)情況，隨即便會被記錄于社會保障號碼中，違規(guī)者在日后生活中必定受到影響，甚至求職、經(jīng)營、消費都會變得困難。加拿大也設立了社會保險號碼（Social Insurance Number，簡稱SIN），對個人所得稅統(tǒng)一管理，對個人執(zhí)行國家稅收政策的情況進行記錄和監(jiān)督。該號碼由國家統(tǒng)一頒發(fā)，相當于工作許可證，號碼持有人可以合法地在加拿大找工作。在日本，無論大人小孩，一律都加入國民健康保險，國家通過國民健康保險證對居民身份進行管理，于任何時候都可以通過該號碼找到某一國民最新的住址、通訊方式、年齡等基本情況，國民也可通過健康保險證獲得健康保險和災害保險等[4]（P132-134）。

不難看出，發(fā)達國家對公民的管理比較通行的做法，都是以全國性的信用數(shù)據(jù)庫為基礎，通過關鍵號碼的設立，建立完善的社會信用保障體系。盡管這一制度在實施過程中仍有不完善之處，但還是顯現(xiàn)了強大的社會功能，發(fā)揮了不可忽視的巨大作用。通過有效管理個體信息和行為，進而達成社會信用保障體系的構筑，這一制度路徑，頗有可資借鑒之處。

二、以公民信用保障號碼制度為基礎推進誠信倫理建設

面對誠信缺失和誠信倫理的失范，制度建設是施治的一劑良藥。針對身份證管理制度方面存在的缺陷和不足，我國亟待建立以公民信用保障號碼為核心的制度體系。公民信用保障號碼是指由國家建立于保障、管理和監(jiān)督個人信用活動健康規(guī)范發(fā)展，且具有法律效力的一系列行為規(guī)范和規(guī)章制度。其目的主要是為查驗、證明和解釋個人資信情況，并通過制度來規(guī)范個人信用活動和當事人的信用行為，建立良好的社會信用秩序[4]（P12）。綜合各方經(jīng)驗，我們認為，建立一套健全完備的公民信用保障號碼制度，應涵蓋以下幾個主要層面：

一是完備的公民信用信息體系。公民信用信息是以集中、統(tǒng)一、規(guī)范的形式反映個人資信狀況的信息集合，應包括三個方面的內容：一是個人基本信息；二是經(jīng)濟信用信息，即個人的交易信息資料；三是個人的社會信息及特別記錄。公民信用信息體系應以個人統(tǒng)一的信用號碼作為唯一載體，將所有的個人信息，包括公民戶籍信息、個人銀行信用信息、保險理賠信息、證券市場個人客戶信息、工商稅務信息、期貨從業(yè)信息、公共生活信息等均納入其中。這樣，小到個人水、電、氣資料和欠費記錄，大到搬遷、犯罪等情況，都能在其中得到詳實的體現(xiàn)。建立了這樣一個高度集中的公民信用信息體系，再通過專門的信用報告機構，聯(lián)合銀行、證券、保險、稅務、審計、法院、公安等部門，就能實現(xiàn)全社會范圍內個人信息的集中管理和無障礙共享。

二是完善的公民信用相關制度法規(guī)。對信用信息的收集、提供、使用和管理，需以立法的方式進行規(guī)范，以保證公民信用信息的客觀、公正和正確利用。如美國以社會保障號碼（Social Security Number，簡稱SSN）為核心，建立了比較完善的公民信用法律體系，頒布了《公平信用報告法》、《公平信用機會法》、《公平信用結帳法》等十六部法律，將有關信用信息的收集與加工，以及信用信息產品——“信用報告”的生產、銷售、使用全過程，都納入到法律規(guī)范。我國亦需制定出臺有關公民信用制度的法律法規(guī)，如《征信管理法》、《個人信用信息保護法》、《個人破產法》、《數(shù)據(jù)保護法案》等制度法規(guī)，以確保公民信用信息得到正確、有效使用。同時，還需要具有完善的配套制度，如個人破產制度、金融實名制、社會保障制度、個人財產申報制度等，以使個人信用情況更趨透明。

三是有效的失信行為懲戒機制。對失信行為硬約束不足，容易導致失信行為的泛濫，因此，需要有懲戒機制的強力約束。失信懲戒機制主要有四類：一是行政性懲戒，主要由政府綜合管理部門或專業(yè)監(jiān)管部門，對失信行為采取記錄、警告、處罰、取消市場準入、依法追究責任等行政管理手段，懲罰或制止失信行為。二是市場性懲戒，由金融、商業(yè)和社會服務機構對信用記錄不好的企業(yè)和個人，給予嚴格限制，并對信用記錄好的企業(yè)和個人，給予優(yōu)惠和便利。三是社會性懲戒，主要是通過信用信息的廣泛傳播，讓失信者一處失信，處處受制約。四是司法性懲戒，由司法部門依法追究嚴重失信者的民事或刑事責任。

公民信用保障號碼制度將具有鮮明的特點：一是使用長久性，每位公民自降生開始都將擁有一個信用代碼，實行一人一號，終身不變，終身使用。二是應用廣泛性。每個公民在謀取職業(yè)、開設銀行賬戶、存款、借貸、消費信貸、租房、注冊公司、經(jīng)營企業(yè)和進行其它交易活動時，都必需使用這個代碼，都將與這個代碼相關信息發(fā)生關聯(lián)，應用面十分廣泛。三是資源共享性。該代碼融合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息于一體，個人全面而詳實的信息資源，能在政務、商務、社會、司法等幾大領域各部門之間實現(xiàn)共享，真正實現(xiàn)信用信息的化零為整、全面公開、無法隱瞞。四是運作系統(tǒng)性。公民信用保障號碼制度依靠聯(lián)合法律、道德、行政、經(jīng)濟等各方面的力量，吸引全體公民的積極參與，同時，它協(xié)同完善的法律體系的支持，協(xié)同金融實名制等配套制度，使個人不能規(guī)避不良信用紀錄。

三、公民信用保障號碼制度體系建設的意義

在社會運行日趨快速、人民幸福期待日趨高漲的今天，與時俱進地構建公民信用保障號碼相關制度，建立和完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度體系，推進社會誠信建設，意義十分重大。

首先，它有利于防治社會信用失范現(xiàn)象。失信行為屢有發(fā)生的根本原因，是失信成本和守信收益的非對稱，即對失信懲罰輕，而守信收益少。只有讓不講誠信的人付出高昂代價，使其詐騙的成本遠遠大于收益，才能有效遏制不講信用的人不擇手段謀取私利的僥幸心理。公民信用保障號碼相關制度體系建設，通過強化信用信息公開和共享，使失信者在全國范圍內的經(jīng)濟利益和日常生活都受到制約，加大其失信的經(jīng)濟、法律、道德成本，促使失信者在失信行為前三思而行，并在制度安排中給予誠信行為強有力的支撐和激勵，能夠保障最起碼的社會公平與正義。

其次，它有利于推動人民群眾誠信信仰的形成。誠信信仰是指人們對于社會關系誠實和守信運行目標的價值認同、價值期待與價值追求。從心理學角度來看，對誠信行為鼓勵和推崇的相關環(huán)境，很大程度上決定著誠信觀念和信仰的養(yǎng)成，而在欺騙行為常常獲益或受到鼓勵的環(huán)境下，要始終堅持誠信則是不易的。通過公民信用保障號碼相關制度體系建設，正營造了鼓勵和推崇誠信的相關環(huán)境，確保了誠信需要的滿足，久而久之，也就有助于在全社會逐步形成對誠信的信仰。

第三，它有利于從制度源頭上解決腐敗問題。制度方面的缺陷是產生貪污受賄的主要根源。金融機構采用公民信用保障號碼作為賬號字段，實現(xiàn)全國范圍內數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，使任何人的全部金融財產都能很方便地通過信用保障號碼檢索到，將有助于將公職人員的收支狀況置于紀檢、監(jiān)察機關和全社會的監(jiān)控之下，從而堵塞腐敗分子非法所得的金融處理途徑。如果配以家庭財產申報登記制度，腐敗分子鋌而走險攫取的資財，將無法納入其個人財產，這不但會使其收益無法實現(xiàn)，還會增大其暴露的可能性，加大腐敗成本。這樣，通過公民信用保障號碼制度的建設，無疑也就將所有公職人員都納入到了“制度的籠子”中來，編織起了一張讓腐敗難以藏身的大網(wǎng)。可見，建立公民信用保障號碼制度，也是深入開展反腐斗爭的必然要求和迫切需要[4]（P141）。

同時，我們正處在黨和國家全面深化改革的關鍵時期，處在凝聚力量共筑中國夢的緊要時期，公民信用保障號碼及其相關制度體系的建設，順應了黨、國家和人民的期盼，體現(xiàn)了國家發(fā)展的宏觀趨勢，因此還具有十分特殊的意義。

它是黨和國家全面深化改革的重要頂層設計。公民信用保障號碼相關制度，就是這樣關涉全體公民，關乎政務、商務、社會、司法等幾大領域的具有根本性的改革措施，將極大地推進黨、國家、社會事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化。

它是黨和國家增強制度自信的重要成果。中國特色的社會主義制度，涵蓋經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等多個方面。從宏觀層面來看，守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，與上述體制都有密切關聯(lián)。就與經(jīng)濟體制各項具體制度關聯(lián)來看，它能在一定程度上促進和保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護；能推動深化金融體制改革，促進市場法規(guī)和監(jiān)管體制的完善。就與政治體制各項具體制度的關聯(lián)來看，它能推動適應社會主義市場經(jīng)濟的行政管理體制的完善，加強對權力運行的監(jiān)督和制約。就與文化體制各項具體制度的關聯(lián)來看，它能有效推進社會主義核心價值體系建設，進一步在全社會營造良好思想道德風尚。就與社會體制各項具體制度的關聯(lián)來看，它又能推動形成政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，推動形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制。因此，建立公民信用保障號碼及其相關制度體系，正可看作是黨和國家推進制度建設和創(chuàng)新的重要舉措，是增強制度自信的重要成果。

四、扎實推進誠信倫理制度建設的創(chuàng)新

當前，構建公民信用保障號碼制度，尤其需要在以下幾方面進行深度探索、重點發(fā)力。

一是失信行為的認定與記錄標準。一方面，在當前社會生活中，對于哪些行為是失信行為，仍然缺乏一個權威統(tǒng)一的認定標準，其輕重程度更沒有可操作性的衡量依據(jù)，這使得失信行為在不少領域僅停留在人們的主觀認識層面，主觀性和隨意性很大，導致最后不了了之，客觀上縱容了失信行為。另一方面，對于群體性失信行為，比如政府決策失敗、政策執(zhí)行失樣、政府行為失范等，如何有效明晰責任，從而與公民個人信用結合起來，開展記錄，也值得進一步思索和探究。此外，失信行為總是在不斷變換手段、花樣翻新，定期對失信行為進行評估、認定和預防，也顯得十分必要。

二是失信行為的發(fā)現(xiàn)和真實舉報。失信行為在生活中隨處都可能發(fā)生，每個人都可能因此遭受損害。但從實際情況來看，遭遇失信行為的人有相當一部分都沒有舉報，這其中既有失信行為認定標準不一的原因，也有接受舉報的部門不明晰、舉報渠道不暢通等的原因，更有公民個人打擊失信、維護誠信的意識淡薄的原因。當然，也不乏公民個人自身受利益等的誘惑和驅使，行不正之事而陷入欺騙陷阱和詐騙等的情況，造成了財物等的損失而不能言說，可認識是以一種失信掩蓋了另一種失信，從而導致失信行為不能、不易被及時發(fā)現(xiàn)和查處。此外，在舉報的過程中，也不乏造謠、污蔑以打擊報復他人的情況，加大了判斷和甄別的困難。這些，都需要進行深入思考、有效應對。

三是信息誠信的構筑和有效維護。隨著信息時代的到來，電話和網(wǎng)絡等在人們的生活中正發(fā)揮著日益舉足輕重的作用，它們在給人們生活提供便利的同時，也由于操作、管理和運行等的不完善，而成為了不法之徒集聚、寄生之所。大量失信行為正是利用了電話號碼非實名制、網(wǎng)絡虛擬化等的不足和漏洞，而有恃無恐地進行。不法分子巧妙利用管理運行的漏洞，隱匿難尋且可隨時逃遁，抓捕打擊的難度非常大。正因此，尤其需要推行電話號碼實名制、網(wǎng)絡身份注冊實名制等，并加大對短信、微信等信息發(fā)布者的有效監(jiān)管，使失信行為失去產生和蔓延的土壤，營造出干凈、誠信的信息交往環(huán)境。

綜合而言，公民信用保障號碼制度體系將可促進國家政治的穩(wěn)定，完善政府的宏觀調控，構建“守信者褒，失信者懲”的社會信用機制，增強全社會的誠實守信，從而產生長遠的社會效益，應該抓緊推進和落實。

[1]陳緒新.信用倫理及其道德哲學傳統(tǒng)研究[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[2]高東.“經(jīng)濟‘敗血癥’——誠信缺失”［N］.聯(lián)合時報，1004期.

[3]楊小華.規(guī)范誠信與德性誠信的結合：現(xiàn)代誠信的合理建構[[J].東方論壇，2006（3）.

[4]王明高.科學制度反腐論［M］.北京：黨建讀物出版社，2010.

謝志遠，湖南商學院教師，博士，湖南省廉政建設協(xié)同創(chuàng)新中心成員；王明高，湖南商學院教授，湖南省廉政建設協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家。

國家軟科學重大委托項目“我國防治腐敗相關對策研究”（2012GXS3D039）；國家社科基金青年項目“商業(yè)經(jīng)濟生活與宋明小說創(chuàng)作研究”（15CZW006）