城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)法律問題實證調(diào)查
——以青島市阿里山小區(qū)為例

劉天然

青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007

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城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)法律問題實證調(diào)查
——以青島市阿里山小區(qū)為例

劉天然

青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007

2009年6月，青島市阿里山小區(qū)數(shù)百套住房的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，成為全國首批住宅建設(shè)用地到期的小區(qū)。至今數(shù)年過去了，這一問題仍未得到解決，給業(yè)主們造成了不小的困擾。在全國數(shù)地出現(xiàn)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期現(xiàn)象之際，本文就此進(jìn)行分析，探討合理的解決方案。

阿里山小區(qū)；城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期；實證調(diào)查

一、引言

改革開放前，我國借鑒前蘇聯(lián)的土地使用制度，城鎮(zhèn)土地?zé)o償無期限劃撥給個人和單位使用。到了1987年，社會經(jīng)濟制度改革進(jìn)程步伐的加快，原來的土地使用制度已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展，土地批租、土地使用權(quán)交易和城市土地儲備等一系列制度逐漸從香港引入，國務(wù)院提出了通過出讓有償使用土地使用權(quán)的制度。國務(wù)院批準(zhǔn)成立了14個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，而青島市黃島區(qū)便是其中之一，該區(qū)的阿里山小區(qū)的土地大部分是80年代末出讓的，年限為20年、30年、35年不等。到1990年，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》發(fā)布，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最長使用年限為70年，且為有償續(xù)期，對于不能續(xù)期土地，國家將無償收回土地使用權(quán)并無償取得地上建筑物。1995年《城市房地產(chǎn)管理法》中作出修改，規(guī)定只有因公共利益需要才可不予批準(zhǔn)土地續(xù)期的申請。但是保留了到期而未申請續(xù)期的土地使用權(quán)由國家無償收回的規(guī)定。2007年《物權(quán)法》對民眾普遍關(guān)心的住宅用地給予了答復(fù)，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期自動續(xù)期，但對續(xù)期的期限、方式、費用等爭議較大的問題未明確規(guī)定。

二、阿里山小區(qū)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期產(chǎn)生的影響

1989年，改革初期由于沒有相關(guān)政策，且對開發(fā)區(qū)的發(fā)展前景難以評估，黃島在國有土地使用權(quán)出讓上進(jìn)行了嘗試：以阿里山小區(qū)為主的部分住宅用地使用權(quán)，設(shè)定20年、30年、35年不等的期限。小區(qū)首個住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期案例為一宗33.6畝的土地，使用權(quán)期限截止到2009年6月30日，涉及的業(yè)主為310戶。

根據(jù)了解，二十年間有些單位為在該小區(qū)購買的住宅進(jìn)行了續(xù)期，小區(qū)也曾經(jīng)張貼過收費續(xù)期通知，但后來暫停續(xù)期受理?，F(xiàn)在對業(yè)主們最大的困擾是房價受到影響以及銀行不接受到期住宅作為貸款抵押物。雖然當(dāng)?shù)夭⒉幌拗频狡谧≌倪^戶以及出租，且阿里山小區(qū)位置優(yōu)越，但是購房者更青睞于選擇70年產(chǎn)權(quán)的房屋，并且會刻意壓低到期房屋的心理價位。在抵押貸款方面，銀行工作人員介紹，雖然并無明文規(guī)定此種房屋是否可以作為抵押，但出于風(fēng)險考慮，他們無法放貸。

在調(diào)查中，個別業(yè)主擔(dān)心到期后，房屋的所有權(quán)不再屬于自己，但由于《物權(quán)法》已經(jīng)明確規(guī)定了“自動續(xù)期”，且根據(jù)前文所述立法的演變上，原則上并不需要對到期后房屋歸屬產(chǎn)生疑慮。更多的業(yè)主關(guān)心的是續(xù)期年限、是否收費以及收費數(shù)額上，業(yè)主們傾向于續(xù)期70年甚至無限期續(xù)期，因為阿里山小區(qū)地處優(yōu)越房屋較易流轉(zhuǎn)，所以業(yè)主普遍接受收費續(xù)期的方式但不希望收費過高，傾向于年租制形式按年繳納住宅建設(shè)用地使用費。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期存在的問題

首先，自動續(xù)期有償與否沒有規(guī)定。從法律條文來看，《物權(quán)法》提出是“自動續(xù)期”，文意理解偏向于自動無償續(xù)期，但可能會混淆土地使用權(quán)與所有權(quán)的劃分，并且將土地變相私有化。而從法理上看，建設(shè)用地使用權(quán)接近用益物權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)人似乎理應(yīng)按照法律規(guī)定支付給建設(shè)用地所有權(quán)人相應(yīng)的費用。

其次，自動續(xù)期是否有期限限制。一種觀點認(rèn)為續(xù)期應(yīng)依照現(xiàn)行住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限，即70年期限；另一種觀點認(rèn)為，自動續(xù)期的期限應(yīng)以房屋的剩余使用期限為限，并綜合考慮房屋的構(gòu)造與耐用年限；還有學(xué)者認(rèn)為續(xù)期應(yīng)該沒有期限限制，如果沒有期限限制，又面臨一個難題，就是所有權(quán)具有彈力性，雖可因同一標(biāo)的物設(shè)有用益物權(quán)而受限制，但此限制一旦除去，所有權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)，這就是使用權(quán)要設(shè)定期限的原因。

最后，未申請續(xù)期及不予續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)由國家無償收回且地上建筑物及其他附著物由國家無償取得是否不妥。因為立法將土地所有權(quán)和地上建筑物所有權(quán)相區(qū)分，而僅因建設(shè)用地使用權(quán)到期便可無償收回地上建筑物和其他附著物是有違法理的，而且國外立法例上看，一般是土地所有權(quán)人須折價購買地上建筑物或者土地使用權(quán)強制續(xù)期。雖然“自動續(xù)期”實際上繞開了“未申請續(xù)期及不予續(xù)期”的可能，但是立法上應(yīng)該進(jìn)行合理修改。

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的完善建議

第一，續(xù)期不應(yīng)當(dāng)收費。支持續(xù)期收費的觀點，大多是參照國外的地上權(quán)理論，但是法理上講，中國是社會主義國家，土地是國家代表的全民所有，而地上權(quán)理論是以土地私有制為前提。從政治經(jīng)濟學(xué)的角度看，土地即是生活資料又是生產(chǎn)資料，從國有土地的用途上看，以滿足基本居住需求的住宅用地不宜收費，而用以生產(chǎn)經(jīng)營的商業(yè)用地則應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場規(guī)律厘定土地使用費。

第二，續(xù)期應(yīng)有期限。我國城市土地由國家代表全民實行全民所有制，根本原因在于“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系”，而通說認(rèn)為，作為用益物權(quán)的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有期限，否則土地所有權(quán)將徒有虛名，有土地私有化之嫌。從現(xiàn)實中看，土地一旦出現(xiàn)私有化傾向，必然加劇本已嚴(yán)峻的貧富差距問題，并很可能出現(xiàn)土地兼并等嚴(yán)重后果，就像《論土地國有化》開篇“地產(chǎn)，即一切財富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個大問題”。而續(xù)期的年限，以地上建筑物的剩余使用年限為參照，較符合用益物權(quán)的性質(zhì)，也符合公民的一般預(yù)期。

第三，進(jìn)一步明確土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的相互獨立性。未申請續(xù)期及不予續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)由國家無償收回且地上建筑物及其他附著物由國家無償取得來自于“房地一致原則”，誠然，房地一致簡化了不動產(chǎn)法律關(guān)系，防止土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)人沖突，保障不動產(chǎn)的利用和交易安全。但到期后土地使用權(quán)的無償收回，必然推導(dǎo)出地上建筑物及其他附著物的無償取得嗎？較為穩(wěn)妥的方案，應(yīng)該是地上建筑物及其他附著物適用不動產(chǎn)征收的規(guī)則，由國家給予補償。當(dāng)?shù)厣辖ㄖ锼腥顺鲇谀承┰蛟?0年使用期限屆滿后不再續(xù)期，房屋出于閑置狀態(tài)則有違物盡其用的原則，此時國家收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)對地上建筑物參照當(dāng)?shù)夭粍赢a(chǎn)市價給予適當(dāng)補償。

五、結(jié)語

城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，既是一個立法技術(shù)問題，更關(guān)乎國家的大政方針，一個簡單的法律條文卻牽動億萬民生?！渡袝吩啤暗狼⒄?，澤潤生民”，立法應(yīng)為人民謀求利益。城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題縱貫改革開放后數(shù)十年，至今突然引起社會巨大關(guān)注，莫不因社會的巨大變革，近十年來房價的上漲之快幅度之大超出所有人預(yù)料，住宅從計劃經(jīng)濟時代一個簡單的生活起居之所一躍成為一個家庭最大的財產(chǎn)，多少家庭為了一置錐之地耗盡積蓄尚且不足。而隨著改革的不斷深化，從大政府到小政府，從家長式政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，對之一遺留問題的解決，考驗著政府的智慧和角色定位。

[1]房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

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[3]楊立新.70年期滿自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)[J].東方法學(xué)，2016(4).

[4]謝在全.民法物權(quán)論[M].臺灣：三民書局，2004.

D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2016)33-0221-02

劉天然(1986-)，男，漢族，山東泰安人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，2014級法律碩士，研究方向：民商法。