我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)法律制度的構(gòu)建與完善

童 達(dá)

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430070

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我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)法律制度的構(gòu)建與完善

童 達(dá)

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430070

2015年1月1日正式施行的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》)以法律的高度對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)予以確認(rèn)。在具體的實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度應(yīng)從主體、內(nèi)容、方式等方面完善。具體而言：信息公開(kāi)權(quán)利主體應(yīng)堅(jiān)持“有權(quán)知道”原則，義務(wù)主體應(yīng)堅(jiān)持“經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”并隨實(shí)踐而變動(dòng)；內(nèi)容應(yīng)廣泛全面、科學(xué)詳細(xì)、按需分類并具有可比性；創(chuàng)新公開(kāi)形式、采取多種手段公布預(yù)算信息，并在政府網(wǎng)站主頁(yè)設(shè)置統(tǒng)一的預(yù)算信息公開(kāi)專欄。

財(cái)政預(yù)算；信息公開(kāi)；新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》

財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是指中央各部門和地方各級(jí)財(cái)政部門依法通過(guò)相應(yīng)方式將本級(jí)政府或各部門財(cái)政預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容等整個(gè)過(guò)程向公民、法人以及其他組織公開(kāi)。隨著我國(guó)公民民主意識(shí)和法治觀念的不斷增強(qiáng)，對(duì)“國(guó)家賬本”法治化也提出了更高的要求，不僅要求財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的廣度而且還有深度的要求，不僅要求信息公開(kāi)的及時(shí)更要求確保公開(kāi)的信息易得易懂。為此，我們需要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)制度。

一、明確預(yù)算信息公開(kāi)主體

預(yù)算信息公開(kāi)主體包括預(yù)算信息公開(kāi)的權(quán)利主體與義務(wù)主體。明確預(yù)算信息公開(kāi)的主體，即是確定預(yù)算信息誰(shuí)有義務(wù)公開(kāi)以及在公開(kāi)過(guò)程中誰(shuí)享有權(quán)利。

(一)權(quán)利主體

根據(jù)2008年5月1日起施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向有關(guān)政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。由此可知，我國(guó)公民申請(qǐng)公開(kāi)政府預(yù)算信息的法律條件是“需要知道”而不是“有權(quán)知道”。這與我國(guó)建立財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度的立法原意不符，我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立“有權(quán)知道”原則，即在不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的前提下，公民有權(quán)依法知悉財(cái)政預(yù)算信息。在這一點(diǎn)上，美國(guó)政府信息公開(kāi)歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們學(xué)習(xí)，美國(guó)1946年《行政程序法》對(duì)公民申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的條件就是“需要知道”，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的舉證責(zé)任。此項(xiàng)規(guī)定一出臺(tái)就遭到了實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的廣泛批評(píng)。因此，1966年的《信息自由法》以“有權(quán)知道”原則代替了原有的“需要知道”舉證責(zé)任規(guī)則，除了《信息自由法》明確規(guī)定的9種例外情形政府得以豁免公開(kāi)外，其他政府信息必須依法公開(kāi)。①除此之外，日本1999年《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開(kāi)法》中也確立了公民“有權(quán)知道”的原則，該法第3條規(guī)定任何人都可以向行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)請(qǐng)求公開(kāi)政府信息，并且不問(wèn)理由與目的。②

(二)義務(wù)主體

目前，各國(guó)都規(guī)定預(yù)算信息公開(kāi)義務(wù)主體為政府，但對(duì)于政府的界定并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)依據(jù)其不同的法律傳統(tǒng)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下兩種：一是以功能為標(biāo)準(zhǔn)，即并不是所有的政府部門都是預(yù)算信息公開(kāi)的義務(wù)主體，只有執(zhí)行行政管理職能的機(jī)關(guān)才承擔(dān)著公開(kāi)預(yù)算信息的義務(wù)。另一種是以經(jīng)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，即所有由國(guó)家財(cái)政支持的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)負(fù)有公開(kāi)預(yù)算信息的義務(wù)。與“功能標(biāo)準(zhǔn)”的不確定性與模糊性相比，“經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”更符合我國(guó)的國(guó)情。財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度的重要功能是監(jiān)督政府是否合理有效的使用納稅人所繳納的稅銀，因此凡是由公共財(cái)政資金供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)負(fù)有公開(kāi)預(yù)算信息的義務(wù)，像黨務(wù)部門、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)、法院、檢察院、由財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位、人民團(tuán)體等，都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算信息公開(kāi)的主體范圍之列。③另一方面，我們還應(yīng)注意到隨著我國(guó)公共財(cái)政體系框架的建立與財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的義務(wù)主體并非一成不變，而是不斷運(yùn)動(dòng)變化的，有些基于公共管理與公共服務(wù)的需要而進(jìn)入財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域的，應(yīng)當(dāng)將其納入預(yù)算信息公開(kāi)的義務(wù)主體，有些基于使命的完成與現(xiàn)實(shí)的需要而退出財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域的，應(yīng)當(dāng)將其排除在預(yù)算信息公開(kāi)的范圍之外。但是有些雖不行使國(guó)家管理職能卻承擔(dān)著一部分公共管理的職能的，如果有取得來(lái)源于公共的財(cái)政資金，也應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算信息公開(kāi)的義務(wù)主體。

二、健全運(yùn)算信息公開(kāi)內(nèi)容

要想切實(shí)保障公民預(yù)算信息知情權(quán)，強(qiáng)化對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督，預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容是關(guān)鍵。當(dāng)前，面對(duì)我國(guó)預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)容上存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容的全面性和詳細(xì)程度，內(nèi)容的可理解性與可比性四個(gè)方面著手。

(一)廣泛全面

關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，從財(cái)政運(yùn)行的過(guò)程來(lái)看，主要包括：一是在預(yù)算編制階段，財(cái)政部門編制的預(yù)算草案以及編制草案所依據(jù)的背景材料、數(shù)據(jù)以及各種解釋等信息；二是在預(yù)算審查階段，人大在審查和批準(zhǔn)預(yù)算草案和執(zhí)行情況報(bào)告、調(diào)整和否決預(yù)算草案時(shí)產(chǎn)生的信息；三是在預(yù)算的執(zhí)行階段，各具體的預(yù)算單位在使用財(cái)政資金時(shí)產(chǎn)生的信息；四是在決算階段形成的決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等信息。

(二)科學(xué)詳細(xì)

就預(yù)算內(nèi)容的詳細(xì)程度來(lái)看，美國(guó)的財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類相當(dāng)于我國(guó)的“目級(jí)”科目，支出經(jīng)濟(jì)分類涵蓋政府所有支出，并區(qū)分經(jīng)常性支出與資本性支出。經(jīng)常性支出包括工資福利、辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、合同服務(wù)、債務(wù)利息支出等。④而就我國(guó)目前情況而言，除涉及國(guó)防的財(cái)政支出信息外，在中央政府層面，我國(guó)中央預(yù)算支出已細(xì)化到“項(xiàng)級(jí)”科目，⑤在地方政府層面，以重慶市2014年財(cái)政決算的報(bào)告為例，全市財(cái)政支出也基本細(xì)化到“項(xiàng)級(jí)”科目，⑥二者都未能達(dá)到“目級(jí)”科目，因此，我國(guó)未來(lái)財(cái)政預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化至“目”。

(三)按需分類

財(cái)政預(yù)算涉及財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，另一方面，現(xiàn)代預(yù)算管理已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)專業(yè)化與技術(shù)化的程度，如果想要預(yù)算信息通俗易懂，必然會(huì)犧牲掉很多深層次的有用信息。正確對(duì)策是對(duì)于不同層次的人群，提供繁簡(jiǎn)不一的預(yù)算信息。在面對(duì)普通公眾時(shí)，應(yīng)當(dāng)在豐富預(yù)算信息的表現(xiàn)形式(如插圖、表格、文字說(shuō)明、視頻解說(shuō)等形式)的同時(shí)，重點(diǎn)提供公眾關(guān)心的關(guān)乎公眾切身利益的重大民生支出方面的信息，如教育、醫(yī)療、住房等財(cái)政支出信息。而使用預(yù)算信息的人大代表方面，則應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培育人大代表的預(yù)算專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，增強(qiáng)預(yù)算審查專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，提高對(duì)預(yù)算信息的專業(yè)化理解能力與處理能力。

(四)具有可比性

公布出來(lái)的預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)規(guī)范政府行為的標(biāo)準(zhǔn)和政府預(yù)算開(kāi)支的標(biāo)準(zhǔn)，從而使公布的預(yù)算信息具有一定的可比性，公眾據(jù)此能夠更好的衡量政府的績(jī)效與行為。如英國(guó)對(duì)部門預(yù)算就采取了嚴(yán)格科學(xué)的控制標(biāo)準(zhǔn)，主要采用了三種指標(biāo)來(lái)界定下一年度的開(kāi)支，分別是支出上限標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和減少標(biāo)準(zhǔn)。具體到我國(guó)，在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息化建設(shè)，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)，科學(xué)合理的確定預(yù)算編制的各項(xiàng)指標(biāo)，例如支出上限指標(biāo)、效率指標(biāo)、減少指標(biāo)等等，提高預(yù)算編制質(zhì)量，使政府財(cái)政預(yù)算的編制有了一個(gè)明確的范圍和限制，從而使預(yù)算的編制更加科學(xué)有效率，也便于公眾對(duì)獲取的預(yù)算信息的合理性與合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

三、改進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)方式

預(yù)算公開(kāi)方式的合理性直接關(guān)涉到預(yù)算公開(kāi)的效果。縱觀世界各國(guó)在財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)上，大都采取了主動(dòng)公開(kāi)與被動(dòng)公開(kāi)相結(jié)合的方式。例如美國(guó)、法國(guó)、加拿大、新西蘭等國(guó)家。我國(guó)目前也是兼采了這兩種公開(kāi)方式來(lái)推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，這里主要探討主動(dòng)公開(kāi)方式的改進(jìn)與完善。

就主動(dòng)公開(kāi)的方式來(lái)看，目前看來(lái)大多是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)操作的?；ヂ?lián)網(wǎng)作為新興的信息處理與信息傳播的途徑，具有輻射性廣、時(shí)效性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，已經(jīng)逐漸成為各國(guó)政府公開(kāi)預(yù)算信息的最主要的途徑之一，也是世界各國(guó)公眾獲取政府財(cái)政預(yù)算信息最為便捷甚至是最為主要的方式。在政府網(wǎng)站中是否單獨(dú)設(shè)置預(yù)算板塊、預(yù)算信息查找的難易程度也應(yīng)成為評(píng)價(jià)預(yù)算透明度的一個(gè)指標(biāo)。美國(guó)的中央部門網(wǎng)站上，一般在主頁(yè)上就設(shè)置有一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算模塊，極大方便了公眾查找相關(guān)信息。⑦而在我國(guó)的中央部門網(wǎng)站及地方政府網(wǎng)站中，大多沒(méi)有專門的預(yù)算模塊，一般都以信息公開(kāi)及政務(wù)公開(kāi)等其他子模塊形式存在，有的預(yù)算信息還列示于其他模塊中，⑧甚至有的部門信息公開(kāi)模塊下并未設(shè)置關(guān)于預(yù)算信息的子模塊，而是將所有公開(kāi)的信息放在一起公布，⑨這都使預(yù)算信息查找起來(lái)極不方便。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在政府網(wǎng)站主頁(yè)設(shè)置統(tǒng)一的預(yù)算信息公開(kāi)專欄，并且在各個(gè)部門各自公開(kāi)預(yù)算信息的同時(shí)，由財(cái)政部門統(tǒng)一集成各個(gè)部門的預(yù)算，形成政府總體的預(yù)算文件以便公眾查詢，避免政府預(yù)算信息公開(kāi)“碎片化”的現(xiàn)象。

另一方面，由于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息具有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)限制的局限性，因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新形式，采取多種手段公布預(yù)算信息，以便公眾能夠獲取與知悉。除去《條例》中規(guī)定的可以通過(guò)政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式以及設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施來(lái)公布信息之外，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和手機(jī)功能的強(qiáng)大與普及，還可以借助采取官方微信平臺(tái)、官方微博、官方網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)媒介來(lái)發(fā)布預(yù)算信息，使預(yù)算信息的公開(kāi)方式既多樣又便捷，從而提高公眾對(duì)預(yù)算的關(guān)注度，使其參與到對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的進(jìn)程中來(lái)。

[ 注 釋 ]

①李健人.政府預(yù)算信息：產(chǎn)權(quán)界分的法律意義[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(1)：145-146.

②石龍?zhí)?日本的信息公開(kāi)制度：回顧、現(xiàn)狀與展望[J].憲政與行政法治評(píng)論(第六卷)，2012：66-67.

③甘功仁.預(yù)算公開(kāi)的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)路徑”[J].法學(xué)雜志，2012(12)：59-60.

④肖鵬.美國(guó)政府預(yù)算制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014：288.

⑤中華人民共和國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269844.html，2015-9-1.

⑥重慶市人民政府官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//cqcz.cq.gov.cn/upfiles/201508/20150807144451741.pdf，2015-9-1.

⑦美國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//www.treasury.gov/about/budget-performance/Pages/default.aspx，2015-9-23.

⑧中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//zfxxgk.ndrc.gov.cn/PublicItemFrame.aspx，2015-9-23.

⑨中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//ginfo.mohurd.gov.cn/index.aspx?tabid=1，2015-9-23.

D922.1

A

2095-4379-(2016)33-0081-02

童達(dá)，女，漢族，湖北武漢人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)研究生。