情勢(shì)變更與情況判決

●陳偉

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情勢(shì)變更與情況判決

●陳偉

【要點(diǎn)】

行政判決既影響相對(duì)人救濟(jì)，也影響對(duì)公法秩序的維護(hù)。司法實(shí)踐中應(yīng)側(cè)重從公法秩序維護(hù)的角度，認(rèn)定判決撤銷行政行為是否會(huì)給國家利益和社會(huì)公共利益造成重大損害。行政機(jī)關(guān)作出的吊銷行政許可的處罰決定依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但該許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變更的，特別是相對(duì)人喪失了取得行政許可的條件的，人民法院為了維護(hù)人們對(duì)許可制度有效性和靈活性的信息，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的吊銷處罰決定違法的情況判決。

【案情】

上訴人（原審原告）：韓健。

被上訴人（原審被告）：濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)。

原審第三人：韓道光。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院2013年11月5日作出的（2013）濟(jì)刑一終字第102號(hào)刑事附帶民事裁定認(rèn)定：韓健于2010年12月27日晚醉酒駕駛魯AN588L號(hào)牌小型普通客車，沿濟(jì)南市歷城區(qū)荷花路由北向南行駛至遙墻鎮(zhèn)橋北加油站處，發(fā)生致一人死亡的重大交通事故，韓健承擔(dān)事故的全部責(zé)任，構(gòu)成交通肇事罪，決定判處韓健有期徒刑兩年。該裁定生效后，濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)于2014年3月18日受理了該案，于2014年5月6日作出魯公交決字［2014］第370100-2200083910號(hào)公安交通管理行政處罰決定，認(rèn)定韓健于2010年12月27日22時(shí)違反道路交通安全規(guī)定，發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成違法犯罪行為。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（2007年修訂）第101條第1款之規(guī)定，決定給予韓健吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證。

原告韓健起訴稱，1.被告未依法對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，即錯(cuò)誤認(rèn)定原告是駕駛?cè)?，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足。2.被告作出行政處罰決定之前，未告知原告擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及要求舉行聽證的權(quán)利，程序嚴(yán)重違法。3.《中華人民共和國道路交通安全法》（2007年修訂）第101條第1款并未規(guī)定吊銷駕駛證后多長時(shí)間不能重新取得駕駛證，被告規(guī)定原告“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”沒有法律依據(jù)。請(qǐng)求法院判決撤銷被訴處罰決定。

被告濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)答辯稱，1.濟(jì)南市中級(jí)人民法院作出（2013）濟(jì)刑一終字第102號(hào)刑事附帶民事裁定已發(fā)生法律效力。被告根據(jù)該裁定作出處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚。2.被告在作出處罰決定前，以告知筆錄的形式，告知了韓健擬作出行政處罰決定的事實(shí)、根據(jù)和理由，以及依法享有的陳述、申辯及聽證的權(quán)利，因韓健當(dāng)場(chǎng)拒絕在告知書上簽名，由兩名辦案民警在告知書上注明并簽字，行政程序符合法律規(guī)定。3.根據(jù)《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令123號(hào)）第12條的規(guī)定，被吊銷駕駛執(zhí)照不滿兩年的，不得重新申領(lǐng)駕駛證，換言之，處以“吊銷駕駛證”的處罰就意味著兩年內(nèi)不得重新申請(qǐng)；且“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”不是行政處罰，是關(guān)于重新取得駕駛證的規(guī)定，被訴處罰決定沒有引用“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”的依據(jù)，不屬于適用法律錯(cuò)誤。請(qǐng)求法院判決駁回韓健的訴訟請(qǐng)求。

【裁判】

濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院一審認(rèn)為，1.被告沒有合法證據(jù)證明其作出行政處罰決定之前，已告知韓健作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及要求舉行聽證的權(quán)利，被訴處罰決定程序違法。2.《道路交通安法》于2004年頒布實(shí)施，2007和2011年兩次修改，2007年未對(duì)醉駕作出專門規(guī)定，2011新設(shè)了醉駕入刑規(guī)定，原告的違法行為發(fā)生在2010年，被訴處罰決定作出在2014年，根據(jù)從舊兼從輕的原則，應(yīng)當(dāng)適用2007年的規(guī)定。3.《中華人民共和國道路交通安全法》（2007年修訂）第101條第1款并未規(guī)定吊銷駕駛證后多長時(shí)間不能重新取得駕駛證，被告沒有引用“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”的依據(jù)，屬適用法律錯(cuò)誤。

濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院于2015年6月5日作出（2014）歷行初字第178號(hào)行政判決，撤銷被告濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)作出的魯公交決字［2014］第370100-2200083910號(hào)公安交通管理行政處罰決定。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，被訴處罰決定以法院生效裁判為認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)充分，原審法院認(rèn)定被訴處罰決定程序違法也無不當(dāng)。本案審理的焦點(diǎn)問題是：1.被訴處罰決定中規(guī)定“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”，適用法律是否正確；2.原審判決撤銷被訴處罰決定中‘吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證’的內(nèi)容，適用法律是否正確。

1.關(guān)于第一個(gè)審理的焦點(diǎn)問題。被訴處罰決定中引用的法律依據(jù)是《中華人民共和國道路交通安全法》（2007年修訂）第101條第1款。該款規(guī)定：“違反道路交通安全法律、法規(guī)的規(guī)定，發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”，并未涉及駕駛證被吊銷后重新取得的時(shí)間問題?！皟赡陜?nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”的規(guī)定，源自于《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第123號(hào)）第12條第1款第（7）項(xiàng)關(guān)于“有下列情形之一的，不得申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證……（七）因其他情形依法被吊銷駕駛證未滿兩年的……”的規(guī)定。上述規(guī)定在性質(zhì)上屬于行政許可條款，行政許可應(yīng)當(dāng)適用申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)后有效的法律規(guī)范，本案中不存在韓健提出許可申請(qǐng)的事實(shí)，該條款在韓健日后提出申請(qǐng)時(shí)是否繼續(xù)有效也處于未知狀態(tài)。綜上可知，被訴處罰決定中既規(guī)定吊銷駕駛證，同時(shí)規(guī)定“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”，混淆了行政處罰和行政許可的區(qū)別，屬于適用法律錯(cuò)誤，一審法院對(duì)該部分內(nèi)容予以撤銷并無不當(dāng)。

2.關(guān)于第二個(gè)審理的焦點(diǎn)問題。韓健醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車，發(fā)生致人死亡的重大交通事故，構(gòu)成交通肇事罪，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（2007年修訂）第101條第1款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N機(jī)動(dòng)車駕駛證。吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛許可屬于行政處罰中的資格罰，它既有懲戒功能也有預(yù)防功能，即通過剝奪韓健的駕駛資格，避免其再度實(shí)施危險(xiǎn)駕駛行為。詳言之，機(jī)動(dòng)車駕駛是高速危險(xiǎn)行為，駕駛?cè)司邆湎鄳?yīng)心理和生理等條件，才能實(shí)現(xiàn)安全駕駛。而醉駕致人死亡的重大交通事故，是一種嚴(yán)重突發(fā)應(yīng)激性事件，會(huì)給駕駛?cè)藛T造成嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷，根據(jù)社會(huì)公眾的普遍認(rèn)知，必須通過一定的時(shí)間進(jìn)行修復(fù)，才能重新具備安全駕駛所需的心理?xiàng)l件。在這種情況下，由韓健繼續(xù)保有機(jī)動(dòng)車駕駛資格，不符合社會(huì)公眾安全和公共利益，濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)吊銷韓健機(jī)動(dòng)車駕駛證雖然違反相關(guān)程序規(guī)定，但撤銷該吊銷決定將會(huì)給公共利益造成重大損失，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法，但不予撤銷。原審判決撤銷被訴處罰決定，沒有考慮到撤銷吊銷決定會(huì)對(duì)公共利益造成重大損失，二審法院應(yīng)予糾正。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院于2015年11月31日作出（2015）濟(jì)行終字第249號(hào)判決，一、撤銷濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院（2014）歷行初字第178號(hào)行政判決；二、確認(rèn)濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)魯公交決字［2014］第370100-2200083910號(hào)公安交通管理行政處罰決定中“吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”的部分違法；三、撤銷濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)魯公交決字［2014］第370100-2200083910號(hào)公安交通管理行政處罰決定中“兩年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”的部分。

【評(píng)析】

本案最大的爭(zhēng)點(diǎn)是情況判決的適用。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第58條以及2015年新修改后的《行政訴訟法》第74條第1款第（1）項(xiàng)的規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益和社會(huì)公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)行政行為違法，這就是行政訴訟特有的情況判決。情況判決的適用一直是司法實(shí)踐中的一個(gè)難題，主要是法律規(guī)定過于原則，從寬把握將使情況判決失之過濫，導(dǎo)致司法監(jiān)督的功能得不到充分發(fā)揮；從嚴(yán)把握又將使情況判決名存實(shí)亡，導(dǎo)致其調(diào)節(jié)司法監(jiān)督與行政行為公定力緊張關(guān)系的作用得不到發(fā)揮。

有的同志專門對(duì)此做過研究，提出從以下五個(gè)方面加強(qiáng)情況判決的適用工作。第一，明確適用范圍，主要集中在房屋征收、城市規(guī)劃、土地拆遷等不動(dòng)產(chǎn)案件上；第二，提高適用層級(jí)，排除基層法院的適用權(quán)力；第三，強(qiáng)化判決說理，核心是關(guān)于國家和公共利益衡量的說理，必須對(duì)國家和社會(huì)公共利益作出符合一般認(rèn)同的解釋；第四，固定利益衡量主體，由中級(jí)以上法院審判委員會(huì)作出衡量，第五，完善補(bǔ)償措施。①徐冉、于元祝：《情況判決方式的適用與限制》，載《人民司法·案例》2013年第14期。這些建議都是司法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，但是多限于程序上的規(guī)定對(duì)適用情況判決適用的具體情形關(guān)注不多。

從實(shí)踐需求來看，規(guī)范情況判決的適用，核心是明確情況判決適用的具體規(guī)則，最高人民院在這方面頁已有了成功的嘗試?！蛾P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的解釋》第11條第3款規(guī)定：“被訴房屋登記行為法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失，或者房屋已經(jīng)為第三人善意取得的，判決確認(rèn)被訴行為違法，不撤銷登記行為”根據(jù)上述規(guī)定，房屋已經(jīng)為第三人善意取得的，是在房屋登記案件案件中適用情況判決的一個(gè)具體情形。這也說明，在實(shí)踐中提煉總結(jié)特定類型案件中適用情況判決的具體情形不僅是有益的，更是可行的。

本案中，二審法院也在情況判決適用規(guī)則的具體化方面作了大膽探索，將情勢(shì)變更作為吊銷許可案件中適用情況判決的一種具體情形。②實(shí)踐中也有類似案例。在“周文甫訴鄭州市公安局交通警察支隊(duì)公安交通處罰案”中，原告周文甫因?yàn)樽砭岂{駛機(jī)動(dòng)車，導(dǎo)致發(fā)生致人傷亡的重大交通事故，被法院依法追究刑事責(zé)任。被告鄭州市公安局交通警察支隊(duì)在收到法院生效判決之后，吊銷了原告的機(jī)動(dòng)車駕駛證，但事前并未保障原告陳述、申辯的權(quán)利。法院生效判決認(rèn)為，被告行政處罰明顯違反法定程序，“但鑒于原告發(fā)生重大交通事故構(gòu)成犯罪，已經(jīng)被人民法院依法追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)交通管理部門一并吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，行政處罰的事實(shí)清楚，證據(jù)充分，且該交通違法行為嚴(yán)重危害公共利益，原告起訴請(qǐng)求撤銷行政處罰決定，人民法院不予支持，但依法確認(rèn)被告行政行為違法?！庇型揪唾|(zhì)疑，根據(jù)法律規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)撤銷的行政行為，只有在撤銷行政行為會(huì)給國家利益和社會(huì)公共利益重大損失的情況下，才能確認(rèn)違法但不撤銷，只是“在這樣一案件中，公共利益是什么，撤銷違法的行政行為會(huì)造成哪些重大損失？”金成波：《行政訴訟之情況判決檢視》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。情勢(shì)變更原是合同法上的一個(gè)基本原則，“是指合同有效成立后，因不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由發(fā)生重大變化而使合同的基礎(chǔ)動(dòng)搖或喪失，繼續(xù)維持合同會(huì)顯失公平，因此允許變更合同或基礎(chǔ)合同內(nèi)容的原則?！雹弁跫腋Ｖ骶帲骸吨袊穹▽W(xué)·民法債券》，法律出版社1991年版，第393頁。這個(gè)原則在行政許可領(lǐng)域同樣大有用處。根據(jù)《行政許可法》第8條第2款的規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或撤銷已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償?！痹摽詈蟀氩糠质顷P(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的規(guī)定，前半部分就是關(guān)于情勢(shì)變更的規(guī)定。

參照上述規(guī)定，在審理吊銷許可類處罰案件中，雖然吊銷決定依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但行準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，法院只能確認(rèn)吊銷決定違法。這是因?yàn)椋靶姓S可根源于人們追求自身利益的動(dòng)機(jī)和行為以及這種行為的外部性。凡是設(shè)定了行政許可的事項(xiàng)，都能夠使被許可人得到某種新式的或者實(shí)質(zhì)上的利益?！雹軕?yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社2006年版，第739頁。如果在出現(xiàn)情勢(shì)變更，導(dǎo)致準(zhǔn)予許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，特別是行政相對(duì)人不再具備許可條件的情況下，繼續(xù)允許行政相對(duì)人保有行政許可，會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的外部性問題，其副作用將由整個(gè)社會(huì)買單，這是顯失公平的。

本案中的情勢(shì)變更表現(xiàn)在，與作出駕駛許可決定時(shí)的情形相比，原告因?yàn)樽砭岂{駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生致人死亡的重大交通事故，暫時(shí)喪失了具備安全駕駛所需的必要條件。在這種情況下，未經(jīng)行政主管部門再次確認(rèn)原告是否具備安全駕駛條件，即撤銷處罰決定并由原告繼續(xù)保有機(jī)動(dòng)車駕駛資格，不符合社會(huì)公眾出行的安全利益。換言之，原告已經(jīng)失去了準(zhǔn)予許可的前提，撤銷吊銷許可決定進(jìn)而恢復(fù)原告的駕駛許可，明顯違背了設(shè)立駕駛許可制度的初衷。從維護(hù)行政許可制度有效性的角度，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法而不予撤銷。

在案件二審審理過程中，有的同志可能提出，適用情況判決要以撤銷會(huì)給國家利益和社會(huì)公共利益造成重大損失為前提，本案是一起普通交通處罰案件，認(rèn)定撤吊銷決定會(huì)對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大影響十分牽強(qiáng)。但“行政判決既影響相對(duì)人的救濟(jì)，也影響對(duì)公法秩序的維護(hù)。”⑤薛剛凌：《行政判決制度研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。以上觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于，將判決影響局限在相對(duì)人救濟(jì)上，忽略了判決對(duì)公法秩序的維護(hù)。房屋登記案件中的房屋價(jià)值多在幾十萬左右，在房屋為善意第三人取得情況下，撤銷房屋登記也不會(huì)給國家和社會(huì)公共利益造成重大影響，但這會(huì)損害房屋登記的公信力以及交易秩序的穩(wěn)定。同樣，在本案中，從相對(duì)人救濟(jì)的角度來看，恢復(fù)原告的駕駛資格難以對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大影響，但從公法秩序維護(hù)的角度，明知原告喪失安全駕駛條件仍允許其繼續(xù)持有駕駛資格，將會(huì)導(dǎo)致駕駛許可制度保障安全駕駛的功能喪失，影響人民對(duì)許可制度有效性和靈活性的信心。從維護(hù)行政許可制度有效性的角度，撤銷被訴行政行為會(huì)給國家和社會(huì)公共利益造成重大損失，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法而不予撤銷。

責(zé)任編校：山瑩

作者單位：（濟(jì)南市中級(jí)人民法院）