行政決策中公眾參與面臨的困境

韓義良

（264005　煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院　山東 煙臺(tái)）

行政決策中公眾參與面臨的困境

韓義良

（264005煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院山東 煙臺(tái)）

公眾參與已成為行政決策過(guò)程中不可缺少的一環(huán)，黨的十八大將其放在行政決策法定程序的第一位，足見(jiàn)其所受到的重視。公眾參與在憲法和其他法律中都能找到相關(guān)的法律依據(jù)，我國(guó)各地方政府按照中央的要求就公眾參與制定了大量的法規(guī)和規(guī)章，似乎完全可以認(rèn)為公眾參與在我國(guó)行政決策中已得到強(qiáng)有力的實(shí)施。但經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，公眾參與在實(shí)踐中還存在很多問(wèn)題留待解決，這些問(wèn)題來(lái)自多方面，其中也包括公眾參與本身可能導(dǎo)致的弊端。

公眾參與；法律依據(jù)；利益多元化

一、公眾參與的法律依據(jù)不足

我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)公眾參與規(guī)定主要包括兩類，一類是在狹義法律層面，及全國(guó)人大及其常委會(huì)制定通過(guò)的法律；另一類是眾多的行政法規(guī)和規(guī)章。在第一類的法律規(guī)定中，憲法作為國(guó)家根本大法在總綱中作出了一般性的規(guī)定，立法法也在第一章總則中規(guī)定了公民有權(quán)參加立法活動(dòng)，除此之外就是一些專門性的法律對(duì)其范圍內(nèi)作的基本規(guī)定。在這一類法律中并沒(méi)有專門針對(duì)行政決策過(guò)程中公眾參與的規(guī)定。在第二類法律規(guī)定中，也就是在各地方政府和權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)中，對(duì)公眾參與作出了大量的規(guī)定，其中有不少規(guī)定的詳細(xì)而系統(tǒng)。但是問(wèn)題在于，地方性法規(guī)的效力是相當(dāng)有限的，不論在適用的地域范圍還是在可以進(jìn)行規(guī)制的內(nèi)容上都有很大的局限。地方政府各自為政，制定的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容程序不盡相同，這本身也是對(duì)公眾參與制度效力的一種削弱。因此需要在嚴(yán)格意義上的法律層面，即第一類的法律中進(jìn)行明確的規(guī)定。但是我國(guó)沒(méi)有對(duì)行政決策進(jìn)行規(guī)制的法律，也是公眾參與缺少必要的法律依據(jù)，使該制度“面臨立法空白以及法律碎片化等一系列問(wèn)題的挑戰(zhàn)”。［1］

二、公眾利益與需求多元化帶來(lái)挑戰(zhàn)

多元化是“公眾”的特征之一，多元化是構(gòu)成立法內(nèi)部環(huán)境的基本要素之一［2］?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果是社會(huì)群體同質(zhì)化不斷消失，隨之而來(lái)的是利益多元化與需求多元化。行政決策本身是對(duì)公眾利益的分配，這其中往往伴有不同群體利益的增加或縮減。因此行政決策的公眾參與主體很自然的是從自身利益角度來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。如此一來(lái)，行政決策在決策過(guò)程中就面臨著角力與協(xié)商，這本身是對(duì)行政決策的一種威脅。一部分人的利益角逐與妥協(xié)結(jié)果最終由眾多的未參與者承受。如果對(duì)參與主體缺乏科學(xué)、合理、嚴(yán)格的決定機(jī)制，很可能導(dǎo)致這一民主性的活動(dòng)成為部分人謀利的工具，而更嚴(yán)重的危害在于政府面臨的信任危機(jī)與決策實(shí)施的成本和難度增加。

受利益與需求多元化的影響，即便是參與主體可以有效代表公眾意見(jiàn)，不存在權(quán)力的操作，但在決策過(guò)程中必然面對(duì)不同利益主張的沖突，事實(shí)上很難做到各方利益均衡的前提下又能有效實(shí)現(xiàn)行政決策的目標(biāo)。而在這一過(guò)程中，就無(wú)形的增加了行政決策的各種成本。而且過(guò)于強(qiáng)調(diào)公眾參與的效果，可能導(dǎo)致政府自由裁量權(quán)被過(guò)分限制，政府決策的空間被縮減。

三、公眾參與并不能保證決策的正確性

公中參與和行政決策的正確性沒(méi)有必然的聯(lián)系。［3］一般認(rèn)為公眾參與可以有效體現(xiàn)民意，促進(jìn)民主。行政決策公眾參與本身是一種帶有政治性的行為，保證公眾參與就是保證了公民政治參與權(quán)的一方面。而公眾參與也可以促進(jìn)行政決策的有效性。毋庸置疑，只要公眾參與是客觀、公正、有效的，那么行政決策必然能夠體現(xiàn)出民意，或者幾遍參與主體意見(jiàn)未被采納，但也從側(cè)面向社會(huì)公眾宣傳了決策，增進(jìn)了民眾對(duì)決策的了解，從而使決策實(shí)施的難度降低并使公眾更愿意接受和遵守決策。如此便使得行政決策的有效性大大提高。

但是公眾參與卻不能保證行政決策的正確性，因?yàn)樵緩?qiáng)調(diào)公眾參與的目的就是了解民情，從而使行政決策更好體現(xiàn)民意或者減少社會(huì)阻力；另一方面，公眾的專業(yè)能力是不同的，行政決策通常涉及的都不是一般理解上的問(wèn)題，而且也不會(huì)是固定在一個(gè)領(lǐng)域之內(nèi)，這使得公眾能夠發(fā)揮的專業(yè)性作用并不多。而如果參與主體沒(méi)有控制好，導(dǎo)致參與主體表達(dá)的意見(jiàn)受某些利益的左右，那么對(duì)行政決策正確性的負(fù)面影響更大。

四、在實(shí)踐中受行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)

當(dāng)前專門針對(duì)公眾參與的規(guī)定只有少數(shù)部門規(guī)章，［4］其中多是特殊部門的規(guī)定，只有一部的內(nèi)容專門針對(duì)地方政府立法，即《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于進(jìn)一步提高政府立法工作公眾參與程度有關(guān)事項(xiàng)的通知》，其中規(guī)定“對(duì)于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益或者涉及向社會(huì)提供公共服務(wù)、直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的部門規(guī)章草案，可以向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”，“各部門法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適時(shí)提出部門規(guī)章草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的建議，報(bào)請(qǐng)本部門主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后組織實(shí)施”，“對(duì)于合理的意見(jiàn)和建議，應(yīng)當(dāng)予以采納”。可以看出，政府享有決定公眾參與的自主權(quán)，而且對(duì)于不進(jìn)行公眾參與的決定不需要進(jìn)行解釋說(shuō)明。這種規(guī)定使行政機(jī)關(guān)完全可以為了減低行政決策的成本或者其他目的而拒絕公眾參與，如此一來(lái)，公眾決策在實(shí)踐中有可能被束之高閣。而從大的方面講，這可能使國(guó)家的相關(guān)政策在社會(huì)眼中顯得口惠而實(shí)不至，如此一來(lái)，放縱的是行政權(quán)力，受損的是民主權(quán)益和國(guó)家利益，影響的是國(guó)家形象和信賴?yán)妗?/p>

十八屆四中全會(huì)報(bào)告中提出公眾參與作為重大行政決策的法定程序，但在相關(guān)的法律依據(jù)尚不健全、地方法規(guī)效力與內(nèi)容水平比較低的程度下，公眾參與也難以發(fā)揮其法定程序的作用。同時(shí)公眾參與相關(guān)的體系還不完善，要認(rèn)識(shí)到虛假的民意就是一種隱形的暴力，對(duì)公眾參與也應(yīng)該看清其存在的弊端，合理規(guī)避，完善相關(guān)配套體系，從而使其發(fā)揮最優(yōu)的效果。

［1］朱海波.《地方行政決策公眾參與制度的合法性危機(jī)及其克服》.載《江海學(xué)刊》，2013年第4期。

［2］張帆.《多元化、分歧與公眾參與立法的難題》.載《法律科學(xué)》，2013年第4期。

［3］江必新，李春燕.《公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》.載《中國(guó)法學(xué)》，2005年第6期

［4］通過(guò)北大法寶“法律法規(guī)”搜索項(xiàng)，設(shè)定為“公眾參與”，條件為“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”，共得到搜索結(jié)果8項(xiàng)，全部為部門規(guī)章。

韓義良（1988，9～），山東濰坊人， 煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院法律碩士。