我國家庭福利政策分析——基于社會福利政策的視角

向芯儀

（214122　江南大學(xué)法學(xué)院　江蘇 無錫）

我國家庭福利政策分析——基于社會福利政策的視角

向芯儀

（214122江南大學(xué)法學(xué)院江蘇 無錫）

家庭是社會生活和社會福利體系的重要單位，隨著大量家庭問題的出現(xiàn)，家庭福利政策的改革和完善被提上日程，當(dāng)下，我國以家庭為基礎(chǔ)的家庭福利政策體系也開始形成。本文運用吉爾伯特社會福利政策分析框架分析我國的家庭福利政策發(fā)現(xiàn)，近年來我國的家庭福利政策逐漸普及每個家庭，福利類型趨于多樣化，福利輸送從以政府部門為主體轉(zhuǎn)向公共部門與私人單位共同承擔(dān)，福利經(jīng)費來源渠道也有所增加。

社會政策；社會福利；家庭福利政策；福利分析

近年來，我國家庭規(guī)模縮小，家庭類型增多，單親家庭、空巢家庭等日趨普遍，家庭的福利供給和保障能力被嚴(yán)重削弱，大量社會問題也隨之產(chǎn)生。然而，家庭是社會生活的基本單位，家庭的狀況影響著個人的福利，也影響著各個領(lǐng)域社會政策目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，社會政策不能不考慮家庭的狀況及其變化，家庭開始成為社會政策的議題，家庭福利政策也隨之得到發(fā)展?？v觀目前國內(nèi)的相關(guān)研究，多是在分析家庭政策的內(nèi)涵、梳理家庭政策的發(fā)展脈絡(luò)以及探討如何完善中國家庭政策體系，缺乏從福利的角度看待家庭政策，更是無人以吉爾伯特的社會福利政策分析框架為依托，對我國的家庭福利政策進(jìn)行深入分析。為了更全面地了解我國家庭福利政策的發(fā)展，本文將從吉爾伯特提出的福利政策設(shè)計的四個維度對我國的家庭福利政策進(jìn)行梳理和研究。

一、家庭福利政策與吉爾伯特社會福利政策分析框架

縱觀建國六十多年來家庭政策的變遷：改革開放以前，家庭政策主要模式是《婚姻法》與婚姻自由、自主，婦女解放和男女平等［1］。改革開放之后，中國的社會政策開始以減輕國家負(fù)擔(dān)、增加家庭和個人責(zé)任為主導(dǎo)思想，政府與社會組織在不斷強(qiáng)調(diào)家庭的重要性的同時減少了對家庭生活的干預(yù)，并由此形成了一套并不完備的家庭政策體系［2］。2010年9月1日，國務(wù)院常務(wù)辦公會議研究部署發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)政策措施，以家庭整體為政策對象，首創(chuàng)家庭服務(wù)體系的概念，中國家庭福利時代來臨?，F(xiàn)如今，家庭政策框架范圍既包括宏觀社會環(huán)境和政策法規(guī)類內(nèi)容，又包括人口計劃生育、婚姻家庭、家庭生活與家庭關(guān)系、家庭住房、兒童福利與婦女福利等家庭類政策， 還包括支持、維護(hù)、保護(hù)家庭功能發(fā)揮的家庭津貼制度［3］。顯而易見的，家庭政策越發(fā)傾向于支持家庭的發(fā)展、提升家庭整體福利，家庭福利政策體系逐漸建立起來。

為了完善家庭福利政策體系，我們必須對家庭福利政策有更加深入的了解，因而，我們需要對其進(jìn)行深度剖析。吉爾伯特構(gòu)建了一個社會福利政策分析架構(gòu)，在這一架構(gòu)中，福利政策將從四個維度被解讀：社會分配的基礎(chǔ)、社會供給的本質(zhì)、福利輸送系統(tǒng)、財務(wù)形式。社會分配的基礎(chǔ)是指決定將福利分配給社會中某特定人口或群體時的各種原則之間的選擇，即社會福利政策的受益對象（who）；社會供給的本質(zhì)是指被輸送的福利種類（what）；福利輸送系統(tǒng)是指在地方社區(qū)系統(tǒng)（即鄰里、農(nóng)村和城市）層面中，社會福利的提供者與消費者之間具有一種組織性的安排（how）；財務(wù)形式包括經(jīng)費的來源和經(jīng)費從供給者到消費者之間的流動方式（how）。

二、以吉爾伯特的社會福利政策框架分析家庭福利政策

（一）社會分配的基礎(chǔ)：從選擇式到普及式

2000年以前，明確以家庭為對象或客體、直接以引導(dǎo)家庭模式為目標(biāo)的社會政策很少，只有婚姻、收養(yǎng)、家屬戶籍隨遷、撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)等方面的政策比較接近［4］。如1980年9月10日五屆人大頒布的《中華人民共和國婚姻法（修改）》、1982年9月中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育工作的指示》、1988年6月28日國務(wù)院頒布的《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》（該規(guī)定在2012年4月28日國務(wù)院令第619號公布《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》后廢止）、1999年5月25日民政部頒布的《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等。除此之外，更多的是并非特別為家庭制定，但對家庭有間接影響的生育、住房保障等方面的政策和針對各類人群的相關(guān)法律以及相對應(yīng)的、以五險一金為主的社會福利政策，并且接受這些家庭類福利皆需要進(jìn)行資格審查，這有效地將福利范圍限制在各類特定的弱勢群體中。

1999年9月28日國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》中，開始體現(xiàn)以家庭為基礎(chǔ)和基本單元的家庭福利制度，然而該條例首先便將福利接受者限制在城市居民中，且需經(jīng)過家計調(diào)查。2007年7月11日國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中，繼續(xù)以家庭為基礎(chǔ)，將接受低保的對象范圍擴(kuò)展至農(nóng)村，但仍需進(jìn)行家計調(diào)查。

2001年6月20日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》開始呈現(xiàn)出惠及每一個家庭的普及式家庭福利政策的發(fā)展趨勢，每個家庭都平等地享有該類家庭福利而無需接受調(diào)查和選擇。2010年9月26日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》更是開始構(gòu)建家庭福利服務(wù)體系，將兒童福利、婦女福利、殘疾人福利、老年人福利、各類病人福利和家庭福利本身， 均統(tǒng)一、集中放在家庭福利政策框架范圍之中， 以克服以人群為基礎(chǔ)的家庭制度， 實現(xiàn)家庭福利服務(wù)對象和服務(wù)基礎(chǔ)統(tǒng)一［5］，呈現(xiàn)出從選擇式家庭福利政策到普及式家庭福利政策的顯著趨勢。

（二）社會供給的本質(zhì)：從有限到具體、多樣化

以2001年的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》為分割線，在此之前，我國家庭福利輸送的種類單一且僅為保障生存，即家庭福利政策主要以專項資金支持的現(xiàn)金給付和提供法律保護(hù)、促進(jìn)個人權(quán)利的形式進(jìn)行各類家庭福利的供給，且主要為有特殊需求或困難的個人及其家庭的基本生存或者說是生活權(quán)益提供保障。

在此之后，家庭福利不僅限于現(xiàn)金福利，還提供有各種實物福利以提升家庭福祉。如《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》中的母嬰保健技術(shù)服務(wù)和婚前衛(wèi)生指導(dǎo)、醫(yī)學(xué)指導(dǎo)與咨詢、定期進(jìn)行產(chǎn)后訪視等醫(yī)療保健服務(wù)。在《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中，則是以機(jī)會、服務(wù)、實物、稅收優(yōu)惠和“社會干預(yù)”等具體而多樣的福利供給形式支持家庭服務(wù)業(yè)的發(fā)展、建設(shè)家庭福利服務(wù)體系，進(jìn)而增進(jìn)家庭福利。于2015年12月27日通過的《中華人民共和國反家庭暴力法》，更是體現(xiàn)了對影響家庭福利的因素的全方位考慮，并以福利服務(wù)、促進(jìn)個人權(quán)利的方式保障每個家庭的福利。

（三）輸送系統(tǒng)：從公共的到公共的與私人的、營利的與非營利的相結(jié)合

我國家庭福利政策的福利輸送，從早期的直接由相應(yīng)的政府部門提供，如各特殊群體的福利政策、城鄉(xiāng)低保制度等都是由政府部門提供，逐步轉(zhuǎn)向公共的與私人的、營利的與非營利的相結(jié)合的福利服務(wù)輸送形態(tài)。例如，在《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》中，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國母嬰保健工作，縣級以上各級人民政府財政、公安、民政、教育、勞動保障、計劃生育等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合同級衛(wèi)生行政部門做好母嬰保健工作，并由醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)提供相關(guān)技術(shù)和服務(wù)；在《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中，更是明確提出“堅持市場運作與政府引導(dǎo)相結(jié)合，大力推進(jìn)家庭服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化?！薄吨腥A人民共和國反家庭暴力法》中，則是由縣級以上人民政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位（學(xué)校、幼兒園等）以及充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等方式做好反家庭暴力工作。

（四）財務(wù)：從單一經(jīng)費來源到多渠道籌集福利資金

我國家庭福利政策早期的經(jīng)費來源以政府通過稅收籌集為主、以捐款為輔助，再由中央財政和地方財政以專項資金的方式撥款至相對應(yīng)的福利項目，且地方政府是管理的責(zé)任主體。例如《城市居民最低生活保障條例》中規(guī)定：“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟(jì)專項資金支出項目，專項管理，專款專用。國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金。”

隨著家庭福利種類的增多，福利的提供逐漸面向市場，福利經(jīng)費來源也增加了收費、投資等渠道。如《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中便提出，“以非公有制經(jīng)濟(jì)為主體，鼓勵各種資本投資創(chuàng)辦家庭服務(wù)企業(yè)……推進(jìn)家庭服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，積極引進(jìn)境外投資。”

三、總結(jié)與反思

隨著生育率降低、人口老齡化加速等一系列現(xiàn)象及其帶來的各類社會問題的出現(xiàn)，人們開始重新重視起家庭的傳統(tǒng)保障功能，與此同時，政府也在不斷強(qiáng)調(diào)家庭的重要性并開始建立和完善家庭福利政策體系。我國的家庭福利政策發(fā)展至今，雖然其主要對象仍是問題家庭和那些失去家庭依托的弱勢群體，但也開始出現(xiàn)支持普通家庭的發(fā)展的相關(guān)政策，即家庭福利政策向適度普惠型發(fā)展；政策中為家庭提供的福利種類越來越豐富；福利輸送主體不再單一；福利經(jīng)費渠道也逐漸增多。然而，這與理想的家庭福政策體系還有很長一段距離，我們必須在對我國家庭福利政策有更深入的了解的基礎(chǔ)上不斷加以完善，從而為家庭提供更有力的支持，進(jìn)而提高家庭福祉、增進(jìn)人民的生活福利。

［1］梁景和，王宇英.“文革”時期家庭問題研究論綱［J］.通化師范學(xué)院學(xué)報，2007年第6期.

［2］胡湛，彭希哲.家庭變遷背景下的中國家庭政策 ［J］.人口研究，2012，36 （2） ：5.

［3］劉繼同，左芙蓉.“和諧社會”處境下和諧家庭建設(shè)與中國特色家庭福利政策框架［J］.南京社會科學(xué)，2011第6期.

［4］陳衛(wèi)民.社會政策中的家庭［J］.學(xué)術(shù)研究，2012第9期.

［5］劉繼同.中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、家庭結(jié)構(gòu)功能變遷與兒童福利政策議題［J］.青少年犯罪研究，2007 年第6期.

向芯儀（1996.12～），女，漢族，重慶人，江南大學(xué)法學(xué)院，本科，研究方向：社會福利。