工傷社會保險覆蓋范圍的擴(kuò)展及其路徑——兼論“多元化”參保模式的構(gòu)建

丁煜元

（200042　華東政法大學(xué)　上海）

工傷社會保險覆蓋范圍的擴(kuò)展及其路徑——兼論“多元化”參保模式的構(gòu)建

丁煜元

（200042華東政法大學(xué)上海）

工傷社會保險的覆蓋范圍直觀地宣示了工傷社會保險法律制度適用的主體范圍，客觀上為工傷社會保險繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、工傷待遇發(fā)放奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行工傷社會保險的覆蓋面在理論上仍待進(jìn)一步拓展，實際參加率有待提高，應(yīng)當(dāng)考慮突破勞動關(guān)系的限制，將公務(wù)員和參公人員、雇傭關(guān)系中的雇員、實習(xí)生、獨(dú)立經(jīng)營者等群體納入工傷社會保險覆蓋，并通過構(gòu)建“多元化”的參保模式和參保路徑，實現(xiàn)工傷社會保險擴(kuò)面的目標(biāo)。

工傷社會保險；覆蓋范圍；參保模式；參保率

隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，工傷頻發(fā)，勞動者的勞動安全無法保障，安全生產(chǎn)目標(biāo)下企業(yè)利益和社會效益也難以實現(xiàn)，由此催生了工傷社會保險，并逐漸成為分散和化解職業(yè)風(fēng)險，保護(hù)勞工權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定的基本手段，并為國際社會所普遍施行。

一、工傷社會保險覆蓋范圍：功能與地位

通常而言，對于工傷社會保險的范圍有較多意義上的理解，本文所指工傷社會保險的范圍即工傷社會保險調(diào)整對象的范圍，重點(diǎn)在于探究哪些“人”或者說群體應(yīng)該適用工傷社會保險制度。工傷社會保險覆蓋范圍對于工傷社會保險制度的運(yùn)行，起著基礎(chǔ)而又關(guān)鍵的作用。它直觀地宣示了可以適用工傷社會保險法律制度的主體范圍。同時它并不是一成不變的，而是在理論和實踐中都呈現(xiàn)出一定的伸縮性，隨著實踐的發(fā)展，需要不斷地研究、修正。我國工傷社會保險制度的發(fā)展歷史告訴我們，工傷社會保險的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大是一個必然的趨勢，這一發(fā)展趨勢與工傷社會保險的設(shè)立目的、宗旨密不可分，體現(xiàn)著工傷社會保險制度的基本價值取向。

2010年制定實施的《社會保險法》專章規(guī)定工傷社會保險，明確了工傷保險作為社會保險之一種的屬性定位。建立在社會本位法基礎(chǔ)上的工傷社會保險制度，其目的是保護(hù)職工的合法權(quán)益，具體來講至少有兩方面的內(nèi)容，一是保護(hù)職工免受工傷，二是確保職工在工傷事故之后獲得充分的補(bǔ)救。工傷社會保險覆蓋范圍的擴(kuò)大，提高了工傷社會保險基金的抗風(fēng)險能力，突出了工傷社會保險的普遍性和公平性，順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需求，是我國工傷社會保險制度逐步走向成熟的表現(xiàn)之一。

二、對現(xiàn)行工傷社會保險覆蓋范圍的檢視與反思

現(xiàn)行工傷社會保險覆蓋范圍的界定，主要的法律依據(jù)是《社會保險法》、《工傷社會保險條例》以及其他一些法規(guī)、規(guī)章和司法解釋?，F(xiàn)行立法不僅通過對用人單位范圍的限定來界定工傷社會保險的適用范圍，而且還將工傷勞動關(guān)系事實爭議作為勞動法律爭議來處理，只有經(jīng)勞動仲裁確認(rèn)勞動關(guān)系，才能納入工傷認(rèn)定的范疇，這在無形之中就壓縮了工傷社會保險的實際覆蓋范圍。

《社會保險法》頒行實施后，我國工傷社會保險基本上實現(xiàn)了了較為廣泛的覆蓋，工傷社會保險制度的保障功能日益凸顯，但是，現(xiàn)行工傷社會保險的覆蓋范圍在理論和實踐層面還有以下幾個方面的問題：①主流理論和現(xiàn)行立法把勞動關(guān)系設(shè)定為適用工傷社會保險制度的基礎(chǔ)和前提，因而勞務(wù)關(guān)系中因工作發(fā)生傷害尚不能適用工傷社會保險；②現(xiàn)行工傷保障采二元格局，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不參加工傷社會保險，存在社會保障不公平；③工傷社會保險實際參保率不高，安全生產(chǎn)相對薄弱的中小型企業(yè)缺乏保障，農(nóng)民工群體參保困難重重；④工傷社會保險執(zhí)法不嚴(yán)，“逃?！薄奥┍！爆F(xiàn)象普遍，擠壓了實際覆蓋范圍。

三、工傷社會保險擴(kuò)面的關(guān)鍵在于突破勞動關(guān)系限制

落實工傷保險作為社會保險的法律屬性，既要確保工傷社會保險的統(tǒng)一性，更要注重工傷社會保險的普遍性和廣泛性。目前，在我國由于存在勞動關(guān)系與人事關(guān)系、勞動關(guān)系與雇傭關(guān)系的區(qū)分，使得一些類似情形下的職業(yè)傷害出現(xiàn)不同的處理機(jī)制，即在工傷社會保險之外，公務(wù)員或參公人員發(fā)生工傷由單位給予保障，雇傭關(guān)系中的工傷則由雇主承擔(dān)（侵權(quán)）賠償責(zé)任。

對于工傷社會保險覆蓋范圍的調(diào)整和完善，首先應(yīng)立足于統(tǒng)一性，即改變現(xiàn)行工傷保障 “雙軌制”格局，將公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員納入工傷社會保險。從本質(zhì)上而言，人事關(guān)系仍然具有勞動關(guān)系的特征和法律屬性，雙軌制運(yùn)行只會造成工傷保障制度的不公，也不利于最大限度地分散社會風(fēng)險。其次，工傷社會保險的覆蓋范圍在理論上還應(yīng)當(dāng)涵括雇傭關(guān)系下的雇員。我國勞動關(guān)系中的勞動者與我國雇傭關(guān)系中的雇員，都具有從屬性勞動的性質(zhì)，因勞動法對勞動者定義范圍較窄，將雇員排除適用勞動法，人為地割裂出勞動關(guān)系與雇傭關(guān)系兩種概念。

在國際上，國際勞工組織和主要的發(fā)達(dá)國家關(guān)于工傷社會保險調(diào)整對象范圍的規(guī)定，普遍傾向于覆蓋全體受雇人員，涵蓋了我國勞動關(guān)系中的勞動者和雇傭關(guān)系中的雇員。如德國工傷社會保險不僅涵蓋了多數(shù)領(lǐng)薪者，還覆蓋了許多非領(lǐng)薪者，包括學(xué)徒、幼兒園兒童、學(xué)生、公共團(tuán)體的義務(wù)勞動者等。國內(nèi)也有學(xué)者指出，從工傷保險的社會保險屬性考慮，我國現(xiàn)行工傷保險立法在修改時應(yīng)將下列人員納入保險范圍：退休人員、童工、被非法用工人員以及服刑人員、公務(wù)人員、職校生、實習(xí)生、勤工儉學(xué)生、家政工、志愿者、自雇人員和具體從事勞動的雇主、高管。［1］上述各類人員，除成立勞動關(guān)系者之外，如屬于一般的雇傭關(guān)系，按照現(xiàn)行立法只能依照侵權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，主張雇主責(zé)任，但是，由于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成規(guī)則限制嚴(yán)格，又受雇主賠償能力的限制，雇員所受傷害往往很難獲得完全的填補(bǔ)，導(dǎo)致勞動權(quán)益保障缺失，因“權(quán)利貧困”而淪為制度性弱勢群體。因此，不論是考慮理論上的自洽和完善，還是顧及我國勞動保障的需要，都應(yīng)該逐步實現(xiàn)工傷社會保險覆蓋的基礎(chǔ)從勞動關(guān)系向廣義的雇傭關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

四、工傷社會保險擴(kuò)面的路徑或在于“多元化”參保模式

為適應(yīng)工傷社會保險擴(kuò)面發(fā)展的需要，在關(guān)于工傷社會保險參保方式的現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)之上，應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定應(yīng)增加覆蓋人群的參保規(guī)則，具體而言應(yīng)包含三個方面的內(nèi)容：一是擴(kuò)展“單位繳費(fèi)，職工個人不繳費(fèi)”原則的適用范圍，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位為其員工繳費(fèi)，雇傭關(guān)系中的雇主為雇員繳費(fèi)，高校學(xué)生實習(xí)法律關(guān)系中的實習(xí)單位或?qū)W校為實習(xí)生繳費(fèi)；二是增加設(shè)置個人繳費(fèi)模式，解決獨(dú)立經(jīng)營者、自由職業(yè)者、志愿者等群體的參保需要；三是增加臨時參保模式，允許在短期或臨時用工情形下參加工傷社會保險，以適應(yīng)流動性比較大的農(nóng)民工群體、勞務(wù)關(guān)系中的臨時工、實習(xí)生等參保的需要。深入到微觀制度層面，應(yīng)重點(diǎn)在以下兩方面作出明確的規(guī)定。

（1）明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、規(guī)則與程序。取消人事部門管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷保障事業(yè)的舊機(jī)制，改由現(xiàn)行工傷社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，各機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照單位編制為單位工作人員申報參保。對其他類型的參保，可在現(xiàn)行工傷社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)下成立專辦組織專門辦理個人繳費(fèi)、臨時繳費(fèi)參加工傷社會保險的業(yè)務(wù)。

（2）明確繳費(fèi)主體，合理確定費(fèi)率。針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，明確規(guī)定由單位繳納工傷社會保險費(fèi)，資金由國家財政撥付，費(fèi)率設(shè)定由社會保險管理部門和經(jīng)辦單位依據(jù)職業(yè)風(fēng)險大小予以確定。在雇傭關(guān)系中，應(yīng)考慮雇傭期限，對于雇傭期限在6個月以上的，可規(guī)定由雇主為雇工繳納工傷社會保險費(fèi)；對于雇傭期限在6個月以下的，以及臨時雇傭人員從事勞務(wù)活動的，可由被雇傭人自行繳納工傷社會保險費(fèi)，確定一個固定的費(fèi)率作為繳費(fèi)依據(jù)。實習(xí)生因?qū)嵙?xí)期一般較短，出于公平的考慮，不宜由實習(xí)單位繳納全部保險費(fèi)，可以考慮由學(xué)校、實習(xí)單位、學(xué)生分別分擔(dān)一部分，繳費(fèi)費(fèi)率宜采取固定費(fèi)率。至于個人繳費(fèi)模式，關(guān)鍵在于費(fèi)率的確定，可以確定幾類費(fèi)率檔次，對應(yīng)不同的待遇層次，由參保人自由選擇。

在理論層面上解決了更大范圍群體參加工傷社會保險的路徑問題，至于這些群體能否真正實現(xiàn)順利參保、享受工傷社會保險制度的保障，還有賴于其他一些配套制度的實施，其目標(biāo)仍著眼于工傷社會保險實際參保率的提高。

第一、擴(kuò)大工傷社會保險宣傳、教育，營造工傷社會保險制度運(yùn)行良好的社會氛圍。勞動和社會保障部門需要進(jìn)一步擴(kuò)大工傷社會保險的宣傳教育工作，一方面加強(qiáng)對工傷社會保險政策法規(guī)的解讀，積極開展針對各種企事業(yè)單位、社會組織團(tuán)體的涉及勞動和社會保障方面的培訓(xùn)，另一方面需要針對廣大勞動者開展政策、法制、安全生產(chǎn)知識、安全防護(hù)措施等方面的宣傳普及。

第二、強(qiáng)化工傷社會保險法律責(zé)任，增強(qiáng)工傷社會保險執(zhí)法的力度和法律監(jiān)督的實效。工傷社會保險實際參加率始終難以實現(xiàn)大幅增長，相當(dāng)重要的一個原因就在于針對逃避繳費(fèi)義務(wù)的主體的制裁不嚴(yán)，處罰執(zhí)行無力，用人單位的違法成本偏低，逃?，F(xiàn)象普遍。另外，勞動監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人力資源市場和社會保障方面的檢查，推進(jìn)規(guī)范用工和依法參保，對于違反勞動法強(qiáng)制性義務(wù)的行為及時予以查處并責(zé)令改正。

［1］任憲華.“談工傷保險的社會保險屬性”.載《中國勞動》，2014年第2期.

丁煜元，男，安徽人，華東政法大學(xué)2014級法學(xué)碩士研究生，國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)。