環(huán)境鄰避沖突中利益博弈與對(duì)策建議
——以廈門PX項(xiàng)目事件為例

張　巖

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上?！?00030

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環(huán)境鄰避沖突中利益博弈與對(duì)策建議

——以廈門PX項(xiàng)目事件為例

張巖

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030

環(huán)境鄰避沖突的實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)和公眾三方利益主體之間的利益博弈。本文以環(huán)境鄰避沖突的典型案例——廈門PX項(xiàng)目事件為例，對(duì)事件中廈門市政府、PX項(xiàng)目企業(yè)以及公眾三方主體的利益訴求與博弈方式進(jìn)行梳理，對(duì)比該事件惡性互動(dòng)與良性互動(dòng)的兩個(gè)過程，揭示出當(dāng)前環(huán)境鄰避沖突的原因：廈門市政府“唯GDP”的發(fā)展觀、PX項(xiàng)目企業(yè)缺乏與周邊居民的溝通、公眾缺乏正確的意見表達(dá)渠道。在此分析的基礎(chǔ)上提出解決環(huán)境鄰避沖突的對(duì)策建議。

環(huán)境；鄰避沖突；利益博弈；對(duì)策建議

環(huán)境鄰避沖突，即由環(huán)境問題引發(fā)的鄰避沖突。近年來，以2007年廈門PX項(xiàng)目事件為開端，2009年番禹垃圾焚燒事件、2012年鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目事件、2014年杭州中泰垃圾焚燒廠事件等規(guī)模較大的環(huán)境鄰避沖突頻繁發(fā)生，不斷考驗(yàn)著政府的環(huán)境治理能力。環(huán)境鄰避沖突的解決也成了提升政府環(huán)境治理能力，實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化必然面臨的問題。公共選擇理論認(rèn)為任何關(guān)于社會(huì)互動(dòng)過程的理解都必須建立在對(duì)過程參與者行為分析的基礎(chǔ)之上[1]，對(duì)環(huán)境鄰避沖突的理解也應(yīng)如此。從利益博弈的角度，鄰避沖突不僅是公民環(huán)保意識(shí)提升、權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的體現(xiàn)，更是公民為維護(hù)自身利益而與政府、企業(yè)等進(jìn)行博弈的過程。對(duì)這一博弈過程的充分分析與理解，有助于找到應(yīng)對(duì)策略。因此，本文以廈門PX項(xiàng)目事件為例，試圖分析廈門PX項(xiàng)目事件中各方主體的利益與博弈行為，并嘗試從公共選擇理論的角度提出具有借鑒意義的鄰避沖突化解途徑。

一、廈門PX項(xiàng)目事件

廈門PX項(xiàng)目是由翔鷺騰龍集團(tuán)投資108億元建設(shè)的大型化工項(xiàng)目。該項(xiàng)目2004年通過國務(wù)院批準(zhǔn)，計(jì)劃2008年全面建成投產(chǎn)。然而，在2007年政協(xié)會(huì)議上，趙玉芬院士聯(lián)合105位全國政協(xié)委員提交了關(guān)于廈門PX項(xiàng)目遷址的提案(被稱為“政協(xié)一號(hào)提案”)，認(rèn)為：該項(xiàng)目離居民區(qū)過近，一旦發(fā)生極端事故，后果將不堪設(shè)想。此舉引起了媒體和民眾的強(qiáng)烈關(guān)注，2007年5月下旬，隨著更多的信息通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道被披露，廈門市民對(duì)該項(xiàng)目的抵觸情緒逐漸發(fā)酵。2007年6月1日，數(shù)萬市民自發(fā)上街，“集體散步”，表達(dá)對(duì)PX項(xiàng)目的抗議。6月7日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳宣布將對(duì)廈門市全區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，包括PX項(xiàng)目在內(nèi)的重化工項(xiàng)目都將根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)果予以重新考量。2007年11月底，環(huán)評(píng)報(bào)告完成并于12月5日進(jìn)入“公眾參與”環(huán)節(jié)，公眾可通過多種渠道了解環(huán)評(píng)報(bào)告及PX項(xiàng)目相關(guān)信息并對(duì)之表達(dá)意見與建議。12月8日，廈門市政府開通了“環(huán)評(píng)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動(dòng)”的投票平臺(tái)。13日，翔鷺騰龍集團(tuán)辦公室通過媒體發(fā)布了《翔鷺騰龍集團(tuán)致廈門市民公開信》，對(duì)PX項(xiàng)目進(jìn)行介紹。13日、14日，廈門市政府舉行市民座談會(huì)，聽取與會(huì)代表意見。2007年12月16日，福建省政府針對(duì)廈門PX項(xiàng)目問題召開專項(xiàng)會(huì)議，決定遷建PX項(xiàng)目。

二、廈門PX項(xiàng)目事件中各利益主體

廈門PX項(xiàng)目事件主要涉及到三方利益主體——政府、企業(yè)以及以公眾。在這起事件中，無論是政府、企業(yè)還是公眾，他們都是“獨(dú)立的個(gè)人，并且他們本身很可能對(duì)集體行動(dòng)的結(jié)果懷有不同的目的和旨趣”[2]。在PX項(xiàng)目事件中，政府、企業(yè)和第三方主體也都各自有著不同的利益追求，也正是這樣不同的利益追求，促使他們采取不同的博弈行為。

(一)廈門市政府

從“經(jīng)濟(jì)人”角度考量，“官僚的利己行為與他人并沒有差別”[3]。因而在行政管理的過程中，作為理性的人，政府官員會(huì)利用手中掌握的政治資源謀求個(gè)人利益最大化。唯GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致地方政府官員作出“短視”的行為——犧牲環(huán)境和生態(tài)換取GDP快速增長。在廈門PX項(xiàng)目事件中，廈門市政府的利益主要有：1.廈門經(jīng)濟(jì)發(fā)展。廈門PX項(xiàng)目是國家發(fā)改委納入“十一五”PX產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的7個(gè)大型PX項(xiàng)目之一，號(hào)稱全世界最大的PX項(xiàng)目。該項(xiàng)目一旦建成，每年至少將為廈門的GDP貢獻(xiàn)800億元，這相當(dāng)于廈門現(xiàn)有GDP的四分之一強(qiáng)[4]；2.官員個(gè)人政績。在我國唯GDP的畸形政績觀下，個(gè)人政績的提升是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的必然結(jié)果，這也成了政府官員追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力之一。

(二)企業(yè)——翔鷺騰龍集團(tuán)

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)利益的堅(jiān)定追隨者，其行為以利益為導(dǎo)向。這使得企業(yè)善于利用各種市場(chǎng)規(guī)則為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益，甚至利用政府進(jìn)行權(quán)力“尋租”以謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，由于企業(yè)是政府重要的財(cái)政收入來源，以GDP為政策導(dǎo)向的政府在一定程度上與企業(yè)有著共同的利益追求。因此政府的政策也通常帶有有利于企業(yè)的強(qiáng)烈傾向性。PX項(xiàng)目事件中企業(yè)的最主要的利益是項(xiàng)目建成之后的企業(yè)盈利。

(三)公眾——廈門市民、環(huán)保團(tuán)體等

與其他環(huán)境鄰避沖突一樣，公眾反對(duì)PX項(xiàng)目的原因在于PX項(xiàng)目設(shè)施將會(huì)侵害其兩方面的利益：1.環(huán)境利益方面，雖然PX本身屬于低毒，不是謠傳中的“強(qiáng)致癌物”。但是一旦在運(yùn)輸、貯存過程中翻車、泄漏，火災(zāi)，仍會(huì)對(duì)環(huán)境、身體健康造成嚴(yán)重?fù)p害。況且近年來化工產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)過程中發(fā)生意外的事情屢見報(bào)道，這加劇了廈門市民對(duì)PX項(xiàng)目的恐懼。2.經(jīng)濟(jì)方面，PX項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境及健康的威脅，使得化工區(qū)周邊的房價(jià)、地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值下降。

三、廈門PX項(xiàng)目事件中各利益主體的博弈行為

廈門PX項(xiàng)目事件，以“集體散步”為分界點(diǎn)，利益主體之間的博弈互動(dòng)呈現(xiàn)兩種模式：惡性互動(dòng)模式和良性關(guān)系模式。

(一)惡性互動(dòng)階段

廈門PX項(xiàng)目2004年由國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)、2006年11月正式開工，計(jì)劃在2008年底全面建成投產(chǎn)。然而，在“一號(hào)提案”之前，廈門市民對(duì)這個(gè)就在自己身邊的“廈門有史以來最大的化工項(xiàng)目”卻毫不知情，這一切都在企業(yè)和政府的密切配合中悄悄地進(jìn)行。“一號(hào)提案”使得廈門PX項(xiàng)目進(jìn)入公眾視野并瞬間成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。但廈門市政府的應(yīng)對(duì)措施卻是關(guān)閉所有信息渠道，拒絕溝通：收繳媒體雜志、關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)論壇以及對(duì)手機(jī)傳遞的有關(guān)PX項(xiàng)目信息進(jìn)行技術(shù)屏蔽。與之相對(duì)應(yīng)的是，由于沒有合法的渠道知悉PX項(xiàng)目具體環(huán)境信息，呈現(xiàn)在公眾面前的都是PX工程“如原子彈”“高致癌”等信息，這加劇了公眾對(duì)于PX項(xiàng)目的恐慌和對(duì)政府的不信任。公眾對(duì)政府和企業(yè)的不信任以及對(duì)缺乏維護(hù)利益渠道的不滿最終在“集體散步”中全面爆發(fā)。

化工區(qū)和海滄新城矛盾的形成和暴露都已經(jīng)不是一朝一夕事情，但在這個(gè)過程中，政府錯(cuò)誤決策讓PX項(xiàng)目進(jìn)駐，并且與企業(yè)一起刻意隱瞞相關(guān)信息。公眾因不了解而失聲，又因利益主張缺少表達(dá)渠道而走上街頭抗議。PX項(xiàng)目中各利益主體之間呈現(xiàn)惡性互動(dòng)。

(二)良性互動(dòng)階段

從惡性互動(dòng)向良性互動(dòng)的轉(zhuǎn)換，是從廈門市政府、翔鷺騰龍集團(tuán)以及公眾之間就PX項(xiàng)目進(jìn)行溝通開始的。首先是廈門市政府，改變之前以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展觀，開始從科學(xué)角度對(duì)廈門PX項(xiàng)目的選址問題進(jìn)行考量。2007年7月，廈門市政府成立了廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并委托中國環(huán)境科學(xué)院承擔(dān)“廈門城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)”工作。與此同時(shí)，廈門市政府通過免費(fèi)發(fā)放科普?qǐng)D文并茂的科普讀本《PX知多少》等形式，向市民解釋PX項(xiàng)目。同年12月5日，環(huán)評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組公布《廈門市重點(diǎn)區(qū)域(海滄南部地區(qū))功能定位于空間布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)》報(bào)告，并宣布自5日起進(jìn)入為期十天的公眾參與程序，通過網(wǎng)絡(luò)投票平臺(tái)、市民座談會(huì)等形式傾聽市民意見。

作為PX項(xiàng)目企業(yè)的翔鷺騰龍集團(tuán)也積極參與互動(dòng)。在政府方面，接受政府監(jiān)管。PX項(xiàng)目嚴(yán)格按照國家規(guī)定的程序報(bào)批并通過國家環(huán)保驗(yàn)收；采用國際最先進(jìn)設(shè)備和最新技術(shù)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)。并承諾PX項(xiàng)目在正式投產(chǎn)以前，公司重點(diǎn)部位將安置廈門市環(huán)保局的自動(dòng)檢測(cè)系統(tǒng)。在市民方面，積極與市民溝通?！吧⒉健笔录?，PX項(xiàng)目負(fù)責(zé)人便以答記者問的形式在《廈門晚報(bào)》發(fā)表長文解釋了關(guān)于PX的一些科學(xué)問題。環(huán)評(píng)報(bào)告公眾參與階段，翔鷺騰龍集團(tuán)通過媒體發(fā)布《翔鷺騰龍騰龍集團(tuán)致廈門市民公開信》[5]，向公眾介紹廈門PX項(xiàng)目相關(guān)信息，便于公眾在充分知情的情況下做出最正確的選擇。

公眾也通過多種渠道積極參與溝通，維護(hù)自身利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公眾參與階段，中國環(huán)境科學(xué)研究院收到廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)辦公室轉(zhuǎn)交的公眾建議、意見6100余件。其中電子郵件3720余件；電話記錄2380余條；市民來函47件，其中六件聯(lián)署簽名(2491人)[6]。相比于之前的“散步”，良性互動(dòng)階段公眾維護(hù)自己權(quán)益的渠道合法并且更加多樣，參與的積極性也更高。

四、環(huán)境鄰避沖突的原因及對(duì)策

廈門PX項(xiàng)目事件是環(huán)境鄰避沖突的典型代表，從造成沖突的原因上看，其具有環(huán)境鄰避沖突的共性；從最終的解決結(jié)果——由惡性沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹曰?dòng)看，廈門PX項(xiàng)目事件又具有其特性。

(一)環(huán)境鄰避沖突的原因

1.廈門市政府“唯GDP”的發(fā)展觀

廈門市政府1995-2010廈門市城市總體規(guī)劃中確定海滄南部為石化工業(yè)區(qū)。但在2000年前后，海滄區(qū)發(fā)展為房地產(chǎn)業(yè)的黃金寶地，在“土地利益”的巨大誘惑下，廈門市政府隨即在該區(qū)建設(shè)以居住等為主的海滄新城。這導(dǎo)致的直接后果是工業(yè)區(qū)與居民區(qū)混雜在一起，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患日趨加大，最終導(dǎo)致PX項(xiàng)目事件。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因在于廈門市政府對(duì)于海滄區(qū)的發(fā)展完全以GDP為導(dǎo)向，缺乏前瞻性、系統(tǒng)性。

2.PX項(xiàng)目企業(yè)缺乏與周邊居民的溝通

PX是一種非常重要的化工原料，我國從上世紀(jì)70年代引進(jìn)PX生產(chǎn)技術(shù)以來，已經(jīng)掌握了先進(jìn)的生產(chǎn)工藝，能夠保證PX在安全的環(huán)境中生產(chǎn)，但在廈門PX項(xiàng)目事件期間卻流傳著PX有劇毒、致癌、致畸、高爆炸等危害的謠言，這些謠言成為惡性沖突發(fā)生的直接導(dǎo)火索。廈門PX項(xiàng)目從2004年立項(xiàng)到2007年事件爆發(fā)三年間，PX項(xiàng)目企業(yè)隱匿在海滄區(qū)諸多新上馬的企業(yè)之中，沒有向公眾普及PX相關(guān)知識(shí)。在事件爆發(fā)之后，PX項(xiàng)目企業(yè)所做的也只是在以答記者問的形式發(fā)表了一篇媒體文章，然后繼續(xù)躲在政府身后。這在一定程度上加劇了公眾對(duì)于PX的誤解和恐慌。

3.公眾缺乏正確的意見表達(dá)渠道

事件爆發(fā)時(shí)，PX項(xiàng)目尚在建設(shè)當(dāng)中，但化工區(qū)對(duì)環(huán)境的影響卻早已存在。鄰近化工區(qū)的的村莊、學(xué)校、居民區(qū)經(jīng)常彌漫著一股酸酸的氣味，嚴(yán)重時(shí)甚至刺鼻到難以入睡。公眾能做的只有向當(dāng)?shù)丨h(huán)保局反應(yīng)，但這一問題卻沒有得到改善?？梢哉J(rèn)為，“集體散步”事件的發(fā)生，一方面是公眾對(duì)PX項(xiàng)目的恐懼和不信任的結(jié)果，另一方面也是公眾對(duì)于環(huán)境問題“求助無門”的一次爆發(fā)。

(二)環(huán)境鄰避沖突的對(duì)策建議

1.建立并完善系統(tǒng)化官員環(huán)?？己藰?biāo)準(zhǔn)

雖然新《環(huán)保法》明確規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，環(huán)?！包h政同責(zé)”、生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)等措施已經(jīng)在試點(diǎn)，環(huán)?？己嗽诟鞯貙?shí)踐中也已不算新鮮。但是考核是否能對(duì)官員任用產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響力，是否能給追求綠色發(fā)展的官員加分，都還要打個(gè)問號(hào)。因?yàn)樵谟行┑貐^(qū)，仍不乏環(huán)?？己舜蟀舾吒吲e起輕輕落下的現(xiàn)象存在。因此，建議加快建立并完善系統(tǒng)化官員環(huán)?？己藰?biāo)準(zhǔn)，真正做到轉(zhuǎn)變唯GDP的政績觀。

2.推行環(huán)境保護(hù)協(xié)議制度，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任

環(huán)境保護(hù)協(xié)議是臺(tái)灣在應(yīng)對(duì)鄰避沖突方面的一項(xiàng)有效措施，指企業(yè)為保護(hù)環(huán)境，防止公害發(fā)生，與所在地居民或地方政府基于雙方合意，商定雙方須采取一定作為或不作為——包括事前防止公害或公害發(fā)生后的處理所須采取的一定措施與對(duì)策——所簽訂的書面協(xié)議，并且該協(xié)議在一定條件下可以取得強(qiáng)制執(zhí)行的效力。環(huán)境保護(hù)協(xié)定主要有三種：企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用窈炗?、企業(yè)與地方政府簽訂、在地方政府協(xié)助下企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用窈炗?，可以有效降低公眾?duì)鄰避設(shè)施的疑慮和擔(dān)心，消除公眾心理上的恐慌。環(huán)境保護(hù)協(xié)議在一定成程度上降低了鄰避沖突爆發(fā)的可能性，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.完善公眾監(jiān)督機(jī)制

公眾監(jiān)督是現(xiàn)代國家治理理念的體現(xiàn)，也是解決鄰避沖突的必然要求。新《環(huán)保法》對(duì)信息公開和公眾參與設(shè)有專章規(guī)定，凸顯了對(duì)公眾監(jiān)督的重視。但公眾監(jiān)督方式僅有舉報(bào)監(jiān)督，方式方法極為有限且較為被動(dòng)，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐中公眾監(jiān)督的需要。因此，建議豐富公眾監(jiān)督方式和監(jiān)督渠道，建立公眾監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制，使公眾監(jiān)督能真正發(fā)揮實(shí)效。

[1]詹姆斯·M·布坎南著，賈文華，任洪生譯.憲政的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012：31.

[2][美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克著，陳光金譯.同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：3.

[3]B.蓋伊·彼得斯著，吳愛明等譯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：56.

[4]數(shù)據(jù)來源：朱紅軍.百億化工項(xiàng)目引發(fā)劇毒傳聞廈門果斷叫停應(yīng)對(duì)公共危機(jī)[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/19508，2015-11-15.

[5]公開信內(nèi)容詳見：翔鷺騰龍集團(tuán)致廈門市民公開信？[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/32471，2015-12-2.

[6]對(duì)<廈門市重點(diǎn)地區(qū)(海滄南部地區(qū))功能定位與布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)>“公眾參與”主要意見的回復(fù)[EB/OL].http：//www.craes.cn/c/cn/news/2007-12/19/news_600.html，2015-12-1.

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2095-4379-(2016)26-0056-03

張巖，女，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，環(huán)境法方向碩士研究生。