淺析我國違憲審查制度的現(xiàn)狀與重構(gòu)

杭天行

云南大學(xué)法學(xué)院，云南　昆明　650091

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淺析我國違憲審查制度的現(xiàn)狀與重構(gòu)

杭天行

云南大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650091

摘要：違憲審查制度設(shè)立的目的是為了保障憲法的實(shí)施，所以建立一國的違憲審查首先應(yīng)以憲法規(guī)定為前提，若采取違反憲法的方式來維護(hù)憲法的權(quán)威本身邏輯上就存在問題。本文試圖以當(dāng)下我國憲法中有關(guān)憲法監(jiān)督的條款為基礎(chǔ)，在保障全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的最終審查決定權(quán)力的前提下，賦予全國人大法律委員會(huì)初步審查權(quán)，并利用法院系統(tǒng)作為公民憲法訴求的疏導(dǎo)渠道，重構(gòu)我國違憲審查制度，切實(shí)保障憲法實(shí)施，維護(hù)公民憲法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：違憲審查；初步審查權(quán)；法院疏導(dǎo)

一、我國違憲審查制度的現(xiàn)狀

客觀的說，我國目前還沒有行之有效的違憲審查制度，只是存在著個(gè)別違憲審查實(shí)例(更確切的是存在一些為保護(hù)人民憲法權(quán)利而進(jìn)行的對(duì)于法律、法規(guī)審查廢止的立法行為)。究其原因，是由于憲法規(guī)定的違憲審查制度過于重視宏觀的原則性規(guī)定，而忽視了微觀的程序化作用，使這一制度實(shí)際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性，以至于違憲的概念還僅僅停留在理論上[1]。

(一)我國違憲審查制度的憲法基礎(chǔ)

《憲法》第六十二條第一、二款規(guī)定“全國人民代表大會(huì)具有修改憲法和監(jiān)督憲法的實(shí)施的權(quán)力”；《憲法》第六十七條第一款規(guī)定“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使具有解釋憲法和監(jiān)督憲法的實(shí)施的權(quán)力”。以上兩個(gè)條文對(duì)我國違憲審查的實(shí)質(zhì)主體進(jìn)行了規(guī)定。

《憲法》第六十七條第六款規(guī)定“全國人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第七款規(guī)定“全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；第八款規(guī)定“全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。以上三個(gè)條文對(duì)于我國違憲審查的對(duì)象進(jìn)行了基礎(chǔ)性規(guī)定。加之《立法法》相關(guān)規(guī)定形成了我國違憲審查的范圍標(biāo)準(zhǔn)。

(二)我國違憲審查制度的缺陷

1.違憲審查主體存在缺陷

我國《憲法》規(guī)定了全國人大及其常務(wù)委員會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)，但是對(duì)于該職權(quán)如何行使，具體有何部門負(fù)責(zé)卻沒有規(guī)定。并且，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)平時(shí)承擔(dān)了繁重的工作任務(wù)，加之缺乏專業(yè)性人才更使之無暇履行職責(zé)。這些直接導(dǎo)致了我國的違憲審查停留在書面上，缺乏可操作性。

2.違憲審查范圍不明存在漏洞

首先，我國《憲法》和《立法法》對(duì)于違憲審查范圍對(duì)象范圍規(guī)定較窄。對(duì)于規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺(tái)的行政法規(guī)實(shí)施細(xì)則不在審查對(duì)象之中；對(duì)于主體行為，政治團(tuán)體和其他社會(huì)團(tuán)體的行為活動(dòng)也被排除在外。

其次，對(duì)地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞。我國《憲法》規(guī)定：國務(wù)院改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

這些“不適當(dāng)”的規(guī)范性文件之中，必然包含違憲的內(nèi)容。但是我國《憲法》明確表示了只有全國人大及其常務(wù)委員會(huì)才有違憲審查權(quán)，其他各級(jí)機(jī)關(guān)不享有憲法解釋權(quán)，不能認(rèn)定一個(gè)規(guī)范性文件違憲，也就自然不能以該規(guī)定違憲為由撤銷該規(guī)定。

3.違憲審查啟動(dòng)程序缺陷

首先，我國《憲法》沒有對(duì)違憲審查的啟動(dòng)條件作出規(guī)定，但根據(jù)憲法實(shí)踐來看，基本上屬于被動(dòng)審查。即只有《立法法》規(guī)定的有權(quán)提交提案的機(jī)關(guān)向全國人大及其常務(wù)委員會(huì)提交相關(guān)議案，違憲審查才會(huì)啟動(dòng)。其次，有權(quán)提起違憲審查的主體范圍過窄。按照《立法法》的規(guī)定，有權(quán)啟動(dòng)違憲審查的主體是國務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民只有建議權(quán)，沒有啟動(dòng)權(quán)。而在實(shí)踐中，因違憲行為遭受損害的往往是這些公民個(gè)人。在這種法律制度設(shè)計(jì)中，公民若想將自己的權(quán)利訴求傳達(dá)給上述有權(quán)機(jī)關(guān)，并且使上述機(jī)關(guān)決定提出議案，難度之大可想而之。這樣不僅使憲法“束之高閣”，更有可能導(dǎo)致百姓社會(huì)矛盾激化，危害國家穩(wěn)定的后果。

二、我國違憲審查制度的重構(gòu)

憲法是對(duì)整個(gè)社會(huì)的各種社會(huì)關(guān)系所做的根本性、原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，是整個(gè)社會(huì)的最高規(guī)范，國家機(jī)構(gòu)的組成是按照憲法進(jìn)行的，國家公共組織的行為是在憲法的框架下的，公民的行為舉止與憲法是和諧的。但事實(shí)上，應(yīng)然并不一定會(huì)成為必然，應(yīng)然是一種可能，而且僅僅是一種可能[2]。由于上文所提到的各種問題導(dǎo)致的保障體系缺失，我國憲法的落實(shí)在很大程度上正處于“可能”的狀態(tài)。所以，完善違憲審查制度，對(duì)于鞏固憲法的根本大法的地位，促進(jìn)社會(huì)和諧，保障人民的根本權(quán)利，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)至關(guān)重要。

在下文中筆者試圖創(chuàng)設(shè)一種以全國人大及其常委會(huì)為有權(quán)確認(rèn)機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)為信息疏導(dǎo)機(jī)關(guān)的違憲審查模式。

(一)審查機(jī)關(guān)的確認(rèn)

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，只有全國人大及其常務(wù)委員會(huì)具有實(shí)施憲法監(jiān)督的權(quán)利，那么我國違憲審查的主體就必須是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，不能新增獨(dú)立機(jī)構(gòu)來實(shí)施違憲審查的權(quán)力。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)以立法機(jī)關(guān)審查制為基礎(chǔ)來繼續(xù)完善我國的違憲審查制度。全國人大及其常務(wù)委員會(huì)平時(shí)承擔(dān)了繁重的工作任務(wù)，加之缺乏專業(yè)性人才更使之無暇履行職責(zé)。所以需要對(duì)于我國的違憲審查主體的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充：

1.明確違憲確認(rèn)主體。在我國有權(quán)確認(rèn)某行為或規(guī)范性文件與憲法相沖突的機(jī)關(guān)僅是全國人大及其常務(wù)委員會(huì)，其他機(jī)關(guān)不得行使對(duì)違憲行為進(jìn)行確認(rèn)的權(quán)力。

2.授權(quán)全國人大法律委員會(huì)初步審查權(quán)。在具體審查中，直接由全國人大法律委員會(huì)接受各有權(quán)主體對(duì)于違憲事實(shí)所提出的議案。法律委員會(huì)經(jīng)過審查，如果認(rèn)識(shí)議案所提及事實(shí)卻有違憲可能，則制作法律案報(bào)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)表決；若認(rèn)為議案所提及事實(shí)不涉及違憲，則可直接復(fù)函該議案提出主體。授予全國人大法律委員會(huì)初步審查的權(quán)力，能夠有效的彌補(bǔ)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)專業(yè)性不強(qiáng)的問題，也可以分流工作減輕其工作壓力。

3.明確有權(quán)啟動(dòng)主體。由于我國只有國務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員等部門能夠提起設(shè)計(jì)違憲審查的議案，導(dǎo)致了真正被侵害利益的人無法直接啟動(dòng)違憲審查以保護(hù)自身利益。但是，為保護(hù)憲法法律的權(quán)威性，減輕全國人大工作壓力，避免由于啟動(dòng)成本減低而導(dǎo)致的群眾出現(xiàn)無故申請(qǐng)審查的混亂局面，筆者認(rèn)為違憲審查的啟動(dòng)主體不應(yīng)變更，但是為保障群眾和具體受侵害個(gè)體的利益得以伸張，應(yīng)建立有效的疏導(dǎo)體系。

(二)審查范圍的確認(rèn)

我國《憲法》、《立法法》在審查對(duì)象上存在規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺(tái)的行政法規(guī)實(shí)施細(xì)則不在審查對(duì)象之中；對(duì)于主體行為，政治團(tuán)體和其他社會(huì)團(tuán)體的行為活動(dòng)也被排除在外；對(duì)地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞等問題。筆者認(rèn)為根據(jù)憲法的基本原理，憲法是根本大法，任何規(guī)范性文件以及相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等行為都不得與憲法的規(guī)定相沖突。所以，上文所提及的問題都應(yīng)被包含在憲法審查的范圍之內(nèi)。

需要指出的是上述問題所形成的原因不同，需要加以區(qū)別對(duì)待。對(duì)于規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺(tái)的行政法規(guī)實(shí)施細(xì)則和政治團(tuán)體和其他社會(huì)團(tuán)體的行為活動(dòng)不在審查范圍之列這兩個(gè)問題。依照立法法對(duì)于違憲審查啟動(dòng)主體的規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)完全可以對(duì)于上述行為和文件中存在的違憲問題制作議案提請(qǐng)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)審查，而事實(shí)上的真空是由于這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行不力導(dǎo)致的，所以，對(duì)于這兩個(gè)問題應(yīng)該靠明確這些主體的職責(zé)來完善。

對(duì)于地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞的問題，則屬于立法上的缺陷，應(yīng)該由全國人大進(jìn)行修正彌補(bǔ)。

(三)審查結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

我國違憲審查制度的癥結(jié)并不在于主體和范圍的不明確，而在于執(zhí)行模式的模糊。具體而言就是上文說的啟動(dòng)主體職責(zé)不明確，缺乏有效的疏導(dǎo)體系，具體受侵害個(gè)體的利益得不到伸張的問題。筆者試圖建立一種適合中國的違憲審查訴求疏導(dǎo)體系。

從我國立法法規(guī)定的八大有權(quán)啟動(dòng)機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)來看，中央軍事委員會(huì)，最高人民檢察院屬于專門機(jī)構(gòu)不能廣泛的接觸的具體受侵害者的訴求；各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員，雖然人大代表深入群眾之中，但是由于其受會(huì)期和議程設(shè)置的限制，對(duì)于具體受侵害者的利益保護(hù)不具有及時(shí)性；國務(wù)院首先日常工作繁忙，其次其所轄的各部門往往還是違憲行為集中的焦點(diǎn)，讓其進(jìn)行自律性的審查，較難保障公正實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，有一點(diǎn)需要明確，最終違憲的決定權(quán)不屬于司法機(jī)關(guān)，這個(gè)是我國憲法對(duì)于違憲審查制度規(guī)定的法律前提。司法機(jī)關(guān)只是充當(dāng)信息收集、甄別、制作提案的疏導(dǎo)者角色。首先，司法系統(tǒng)與群眾的訴求有著廣泛的接觸，從最高院到基層派出法庭，司法機(jī)關(guān)的影響力遍布了全國各個(gè)角落。如此細(xì)致的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)有利于最大限度的收集社會(huì)中的違憲行為信息，了解群眾訴求。其次，司法機(jī)關(guān)是上述八大機(jī)關(guān)中，最具有法律專業(yè)素質(zhì)的機(jī)構(gòu)，相較其他機(jī)關(guān)有能力對(duì)于所收集上來的信息進(jìn)行甄別、分類、整理和提出有效的解決方案。所以，賦予司法機(jī)關(guān)這樣的違憲審查輔助義務(wù)，有利于使我國的違憲審查制度落到實(shí)處。

但是，由于違憲審查的效果對(duì)社會(huì)會(huì)有極大的影響，所以要對(duì)司法機(jī)關(guān)的職責(zé)履行方式，進(jìn)行更加嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定：

1.審級(jí)的規(guī)定。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)也存在著人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，對(duì)于涉及憲法權(quán)益的訴訟并不是所有的法院都有能力解決，而且違憲審查制度對(duì)社會(huì)會(huì)有極大影響。筆者認(rèn)為，涉及憲法權(quán)益的訴訟第一審應(yīng)該設(shè)置在各高級(jí)人民法院。各中級(jí)、基層法院在受理有關(guān)憲法權(quán)益爭(zhēng)議的案件之后，應(yīng)將案件轉(zhuǎn)至高級(jí)人民法院立案庭進(jìn)行審核，若確認(rèn)所涉及法律關(guān)系，確系憲法權(quán)利行使或受損問題所致，則由高院審理，若不涉及則按正常的訴訟程序處理。[3]

2.審理的規(guī)定。由于司法機(jī)關(guān)不具有確認(rèn)某行為或者某規(guī)范性文件違憲的權(quán)利，所以在具體案件審理的過程中，各高級(jí)法院所承擔(dān)的任務(wù)是確認(rèn)該案件事實(shí)是否與憲法規(guī)定確有沖突。若有，則報(bào)請(qǐng)最高人民法院審核，最高院若認(rèn)可各高院的事實(shí)認(rèn)定，則制作議案報(bào)請(qǐng)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)審議決定；若不認(rèn)可，則發(fā)回各高院，由各高院進(jìn)行判決。

3.審查期限的規(guī)定。由于這類案件是否能結(jié)案判決，關(guān)鍵并不在于司法機(jī)關(guān)，而在于全國人大及其常務(wù)委員會(huì)。為了能夠使公民的憲法權(quán)益得到及時(shí)有效的保護(hù)，有關(guān)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)于最高院報(bào)請(qǐng)?zhí)岚傅膶彶槠谙抟俗鞒鰪?qiáng)制性規(guī)定。[4]而由于確認(rèn)涉及行為或文件是否違憲，往往需要收集大量證據(jù)，進(jìn)行細(xì)致走訪，所以當(dāng)法院進(jìn)入調(diào)查程序之后，應(yīng)對(duì)原審案件裁定審理中止。待全國人大及其常務(wù)委員會(huì)及上級(jí)法院，對(duì)于所涉及內(nèi)容作出裁決后，再恢復(fù)審理。

4.審查后果的規(guī)定。若全國人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)于所涉及行為確認(rèn)違憲，則該行為至始無效，法院根據(jù)全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的決議做出判決，要求當(dāng)事人履行義務(wù)或進(jìn)行賠償；若全國人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)于所涉及規(guī)范性文件確認(rèn)違憲，則該文件立即被廢止，法院根據(jù)審查結(jié)果依據(jù)有效規(guī)范性文件進(jìn)行判決，該規(guī)范性文件制作機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)，對(duì)于該文件被廢止的結(jié)果依法處理。

[參考文獻(xiàn)]

[1]董和平.中國違憲審查制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)和解決思路[J].政法論叢，2003(12).

[2]王廣輝.中國憲法實(shí)施的普通法路徑——以法院對(duì)權(quán)利的救濟(jì)為視角[J].學(xué)習(xí)與探索，2013(01).

[3]費(fèi)善誠.試論我國違憲審查制度的模式選擇[J].政法論壇，1999(02).

[4]胡錦光.中國現(xiàn)行憲法修改方式之評(píng)析[J].法商研究，2012(03).

中圖分類號(hào)：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0103-02

作者簡(jiǎn)介：杭天行(1992-)，男，漢族，江蘇興化人，云南大學(xué)法學(xué)院，2015級(jí)法律碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。