環(huán)境公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀與發(fā)展的調(diào)研分析
——以福建涉水生態(tài)公益訴訟案件為分析樣本

●趙晨笑

環(huán)境公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀與發(fā)展的調(diào)研分析
——以福建涉水生態(tài)公益訴訟案件為分析樣本

●趙晨笑

一、環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

盡管環(huán)境公益訴訟在立法上不斷取得新的突破，但從司法實(shí)踐層面看，不僅起訴的案件總量不多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，而且面臨各種各樣的問(wèn)題和阻力。

(一)環(huán)境公益訴訟案件總體數(shù)量偏少

2007年至2014年，全國(guó)法院受理環(huán)境公益訴訟案件共計(jì)為65件，其中民事公益訴訟57件，行政公益訴訟8件，平均每年受理案件僅為8.1件。2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，截止2016年5月，全國(guó)法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件82件，審結(jié)28件。自2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展試點(diǎn)工作至2016年9月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件，提起公益訴訟案件42件，絕大多數(shù)案件并未提起公益訴訟。

(二)環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)主體呈現(xiàn)多元化

從各國(guó)立法看，公益訴訟類型按照主體分公民、公益團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)四類。目前，我國(guó)公益訴訟案件提起訴訟的主體情況不一，主要以檢察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門(mén)和民間社會(huì)組織為主，極少數(shù)以公民個(gè)人名義提起。近些年環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)立法大都圍繞著原告的起訴資格而展開(kāi)。2012年民事訴訟法新增了公益訴訟條款規(guī)定行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的主體資格，由于對(duì)原告范圍未明確規(guī)定，因此部分環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟案件卻未被法院受理。2014年最高人民法院司法解釋對(duì)于參與環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的訴訟資格及相關(guān)情形的要點(diǎn)之認(rèn)定進(jìn)行了細(xì)化。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定明確設(shè)定了檢察機(jī)關(guān)起訴后位性，即目前司法中確立了以環(huán)保組織為第一順位、檢察機(jī)關(guān)為第二順位的起訴順序。新的環(huán)保法對(duì)可以提起公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行了明確，但仍將公民提起公益訴訟排除在外。

(三)環(huán)境公益訴訟案件審理缺乏法律指引

環(huán)境公益訴訟屬于新案件類型，在主體把握、訴訟模式選擇、裁判方式和利益歸屬確定等問(wèn)題上都缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致了操作中的困難。從民事公益訴訟案例情況來(lái)看，裁判方式主要有以下幾種：一是向原告支付賠償款，并明確款項(xiàng)的用途。二是被告向特定賬戶支付賠償款，確保資金用于被污染環(huán)境的治理。三是判決被告作出一定的行為，恢復(fù)被污染的環(huán)境。四是禁止被告再行作出污染環(huán)境的行為，相當(dāng)于發(fā)出了禁止令。五是通知對(duì)環(huán)境治理負(fù)有責(zé)任的相關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)作為第三人參加訴訟，賠償款支付給該第三人，并由第三人治理被污染環(huán)境。上述裁判方式本身具有很大的隨意性，缺乏明確的法律指引和統(tǒng)一規(guī)范，某種程度上影響了裁判的權(quán)威性。

(四)環(huán)境公益訴訟案件審理難度比較大

環(huán)境公益訴訟案件的審理除了面臨環(huán)境專業(yè)性知識(shí)的挑戰(zhàn)外，還要妥善處理各方面的關(guān)系。環(huán)境公益訴訟一般涉及人數(shù)眾多，社會(huì)影響大，輿論關(guān)注度高，案件從受理、審理到結(jié)案，都需要謹(jǐn)慎處理，既要考慮法律效果，又要考慮社會(huì)效果。同時(shí)，重大社會(huì)公共利益一般也是黨委、政府關(guān)注的重點(diǎn)，故在案件處理中也要考慮政治效果。此外，在我國(guó)的法律體系框架下，公共利益一般是通過(guò)制定公共政策來(lái)調(diào)整的，裁判公益訴訟案件意味著對(duì)公共利益的調(diào)整和分配，可能涉及公共政策的制定，司法裁判事實(shí)上起到了推動(dòng)公共政策形成的作用，這都對(duì)審理公益訴訟案件提出了極高的要求。

二、福建涉水生態(tài)公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示

(一)公眾參與增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的社會(huì)影響力

福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案，通過(guò)福建法院視頻網(wǎng)和新浪微博同時(shí)進(jìn)行了視頻與圖文直播，近2個(gè)小時(shí)的庭審中，該院視頻、微博觀看量達(dá)3.8萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)發(fā)3900條次，評(píng)論2200條。公益訴訟借助網(wǎng)絡(luò)這個(gè)更加廣闊便捷的平臺(tái)，可以使更多的人了解訴訟過(guò)程，對(duì)于公益案件的認(rèn)知會(huì)更加深入。在福建省漳州龍海市檢察院訴洪泉明、姚慶輝水生態(tài)污染案中，龍海市檢察院除了邀請(qǐng)行政執(zhí)法單位和人民監(jiān)督員、代表委員外，還聯(lián)合法院對(duì)該起案件庭審情況進(jìn)行微博直播。福建省檢察院、漳州市檢察院、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、國(guó)土局、漁業(yè)局等12家行政執(zhí)法單位和龍海人大常委會(huì)成員、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等20余人受邀對(duì)該起公益訴訟案件庭審進(jìn)行觀摩。通過(guò)多主體多單位的積極參與，做到了真正的公開(kāi)，使庭審在陽(yáng)光下進(jìn)行。龍巖市水土保持學(xué)會(huì)、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案，法院邀請(qǐng)部分人大代表、政協(xié)委員、陪審員列席審委會(huì)，旁聽(tīng)案件討論，邀請(qǐng)全市法院環(huán)境資源庭庭長(zhǎng)觀摩開(kāi)庭，通過(guò)各種宣傳方式進(jìn)行全方位報(bào)道，提升了案件影響力。

(二)多部門(mén)協(xié)作促進(jìn)環(huán)境公益訴訟有效開(kāi)展

在福建省漳州龍海市檢察院訴洪泉明、姚慶輝水生態(tài)污染案中，龍海市檢察院積極探索建立公訴與民事行政檢察部門(mén)協(xié)同承辦模式，兩部門(mén)就程序和實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行反復(fù)研究論證，深入調(diào)查取證，彼此相互協(xié)作。同時(shí)，積極加強(qiáng)與法院和相關(guān)行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通，建立協(xié)作配合機(jī)制，提高了辦案效率，增強(qiáng)了案件處理的公正度。三明市人民檢察院訴蘇大河等環(huán)境損害賠償公益訴訟案的提起，則是三明市兩級(jí)檢察院和公安、環(huán)保部門(mén)通力協(xié)作的結(jié)果。在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，原告的工作人員、福建省著名環(huán)境公益人士多次深入被破壞的山區(qū)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，其行動(dòng)得到當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)和林業(yè)部門(mén)的支持。水行政、環(huán)保、國(guó)土、公安等各個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)一致，通力配合，共建一個(gè)環(huán)境公益訴訟平臺(tái)，形成完整的工作機(jī)制，有效提高了案件質(zhì)量和效率。

(三)借助刑事破解民事公益訴訟的證據(jù)難題

在福建省范圍內(nèi)的環(huán)境民事公益訴訟案例中，大多數(shù)環(huán)境公益訴訟被告，同時(shí)在相關(guān)刑事案件中被追究刑事責(zé)任。如在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，原告能夠勝訴的重要原因是先前有刑事判決的支撐。破壞生態(tài)環(huán)境的刑事案件，不僅是可供發(fā)現(xiàn)提起環(huán)境民事公益訴訟的線索來(lái)源，也是獲取支持環(huán)境民事公益訴訟原告方事實(shí)主張的證據(jù)來(lái)源。刑事案件的有罪判決，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定比民事案件要求更高的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)審查規(guī)則，刑事追訴部門(mén)的偵查手段、取證能力等也非民事訴訟當(dāng)事人能比。因此，搭乘刑事案件的“順風(fēng)車”、尋求在追訴被告人破壞環(huán)境的刑事責(zé)任的同時(shí)，附帶要求解決其所應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)生態(tài)、賠償損失等民事責(zé)任，有助于破解民事公益訴訟的證據(jù)難題。

(四)專家參與提升公益訴訟的社會(huì)公信力

在福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案中，面對(duì)環(huán)境公益訴訟中不可避免的技術(shù)難題，長(zhǎng)汀縣法院推行公益訴訟專家咨詢和專家陪審機(jī)制。在開(kāi)庭審理前，合議庭法官多次就河水水質(zhì)、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、污染依據(jù)等專業(yè)問(wèn)題咨詢環(huán)保局等有關(guān)專家的意見(jiàn)，同時(shí)，專門(mén)邀請(qǐng)專家型陪審員、高級(jí)工程師黃冬生參與該案審理。在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，南平市中級(jí)人民法院引入專家輔助人出庭制度。龍巖市水土保持學(xué)會(huì)、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案引入了專家陪審員。專家參與，對(duì)于提升公益訴訟的社會(huì)公信力，具有不可替代的重要作用。

(五)行政部門(mén)參與環(huán)境公益訴訟的路徑得以明確

龍巖市水土保持學(xué)會(huì)、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案中，關(guān)于原告主體資格，法院認(rèn)為，對(duì)污染環(huán)境而損害公共利益的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟。連城縣林業(yè)局作為林業(yè)生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的職能主管部門(mén)，龍巖市水土保持協(xié)會(huì)作為受水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)主管部門(mén)共同領(lǐng)導(dǎo)的非營(yíng)利性社會(huì)法人團(tuán)體，出于修復(fù)已遭受損害的森林生態(tài)環(huán)境公共利益目的，基于法律授權(quán)而提起訴訟，是適格的原告主體。同理，水行政主管部門(mén)作為水生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的職能主管部門(mén)也可以提起民事訴訟。在福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案中，政府職能部門(mén)盡管沒(méi)有作為原告起訴，卻依據(jù)民事訴訟法支持起訴的原則，支持福建綠家園環(huán)境友好中心這一民間環(huán)保公益組織提起訴訟。福建省作為試點(diǎn)省份，檢察機(jī)關(guān)被授權(quán)可以提起公益訴訟，水行政部門(mén)可以探索和人民檢察院民事行政檢察部門(mén)的協(xié)作，助力檢察院提起民事公益訴訟。水行政部門(mén)可以探索構(gòu)建和環(huán)保、檢察、民間公益組織之間共享的信息平臺(tái)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件線索，及時(shí)發(fā)布，作為提起民事公益訴訟的參考，并在檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估結(jié)論等方面為公益訴訟原告提供證據(jù)支持。

三、環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

(一)取證及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的賠付面臨標(biāo)準(zhǔn)難以界定的技術(shù)難題

《2015年環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐》提出，2015年法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中已經(jīng)作出判決的僅有兩例，其中重要的原因在于取證需要通過(guò)鑒定、評(píng)估來(lái)確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，需要鑒定機(jī)構(gòu)去做相關(guān)評(píng)估，再加上水的流動(dòng)性導(dǎo)致其鑒定評(píng)估困難且耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。在多家共同排污造成水生態(tài)環(huán)境損害的情況下，難以準(zhǔn)確認(rèn)定每個(gè)具體侵權(quán)人的賠償責(zé)任，僅能籠統(tǒng)地依照其排污時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行粗略認(rèn)定，甚至根據(jù)其用水量推測(cè)其排污量，如何合理確定承擔(dān)賠償?shù)木唧w數(shù)額往往是案件的關(guān)鍵性問(wèn)題。我國(guó)目前尚未建立完整的環(huán)境損害評(píng)估體系，沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，即使進(jìn)入到訴訟程序，具體的損害數(shù)額仍難以確定，影響了訴訟的公信力和可接受度。

(二)費(fèi)用短缺導(dǎo)致社會(huì)組織提起公益訴訟的動(dòng)力不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)生態(tài)環(huán)保類的社會(huì)組織約有7000個(gè)，其中符合《環(huán)保法》及其《解釋》的700余家社會(huì)組織都可依據(jù)此法提起環(huán)境公益訴訟，但2015年提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織只有十幾家。僅有14%的環(huán)保組織有過(guò)參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷，只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟將是本組織的首要維權(quán)手段，57%的環(huán)保組織則比較謹(jǐn)慎，表示不會(huì)輕易提起環(huán)境公益訴訟，更有11%的環(huán)保組織明確表達(dá)了對(duì)環(huán)境公益訴訟的否定態(tài)度。據(jù)調(diào)研，福建省能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織只有兩家，截止目前公開(kāi)的案例中也只有福建綠家園環(huán)境友好中心和龍巖市水土保持學(xué)會(huì)提起過(guò)民事公益訴訟。據(jù)調(diào)查，不少公益組織之所以不愿提起環(huán)境公益訴訟，主要是“心有余而力不足”，如缺乏法務(wù)人員或提起公益訴訟所需費(fèi)用太高。環(huán)保民間組織調(diào)研報(bào)告數(shù)據(jù)表明，大約48%的民間組織沒(méi)有法律業(yè)務(wù)，81.5%的全年籌資不足5萬(wàn)元，60%的則無(wú)力負(fù)擔(dān)正常的辦公場(chǎng)所費(fèi)用支出，而環(huán)境公益訴訟的訴訟成本則動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)元，甚至百萬(wàn)元，且不少案件因?yàn)榕e證、鑒定的問(wèn)題而被擱置，影響了公益訴訟的審理進(jìn)程。調(diào)查顯示，50.8%的受訪者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟取證、訴訟、鑒定等費(fèi)用過(guò)高。

(三)調(diào)解結(jié)案多減少了被告環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)

調(diào)解是法院審理民事案件的結(jié)案方式之一，往往以原被告雙方的互諒互讓為前提。很多公益訴訟案件都以調(diào)解結(jié)案。如果是在事實(shí)清楚、證據(jù)充分、賠付標(biāo)準(zhǔn)客觀明確的情況下，調(diào)解的適用場(chǎng)域并不會(huì)很大。民事公益訴訟之所以多以調(diào)解結(jié)案，其中重要的原因是污染造成損失的具體數(shù)額、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)等客觀性不強(qiáng)，不足以讓被告心悅誠(chéng)服地認(rèn)同這樣的賠付，只能退而求其次，尋求訴訟雙方都能接受的賠償數(shù)額。但是公益訴訟的性質(zhì)決定了原告的“意志”不是其自身的意志而是代表國(guó)家和公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，無(wú)權(quán)代表國(guó)家和公眾擅自放棄或處分權(quán)利，更遑論原被告在訴訟中相互協(xié)商、彼此妥協(xié)。過(guò)多適用調(diào)解，某種程度上意味著對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的妥協(xié)和弱化。

(四)生態(tài)修復(fù)資金相關(guān)規(guī)定不明導(dǎo)致提取和使用困難

在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，一旦原告勝訴，就會(huì)形成巨量的生態(tài)修復(fù)資金。目前，最高人民法院相關(guān)司法解釋對(duì)生態(tài)修復(fù)資金的存放保管和使用監(jiān)管尚未作出明確規(guī)定。一旦生態(tài)修復(fù)資金未能有效用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，將會(huì)使環(huán)境公益訴訟的意義大打折扣。環(huán)境公益訴訟司法判決的資金屬于國(guó)家所有，如南平生態(tài)破壞案法院判決被告賠償?shù)?50萬(wàn)元，但這筆錢(qián)并未直接到原告手中而是進(jìn)入財(cái)政，一旦進(jìn)入財(cái)政，這筆錢(qián)將成為財(cái)政“大盤(pán)子”的一部分，易進(jìn)難出。如要使用該部分資金，就要到發(fā)改委立項(xiàng)申請(qǐng)，但法院之前并沒(méi)有發(fā)改委的立項(xiàng)，會(huì)造成兩難局面。

四、破解環(huán)境公益訴訟困境的實(shí)踐路徑

(一)建立獨(dú)立的環(huán)境損害評(píng)估和鑒定機(jī)構(gòu)

生態(tài)服務(wù)是公共服務(wù)，對(duì)破壞生態(tài)的肇事方進(jìn)行應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)懲罰，需要一個(gè)中立公正的第三方來(lái)完成。因此，建立第三方獨(dú)立鑒證生態(tài)評(píng)估體系迫在眉睫，而環(huán)境損害的評(píng)估主體應(yīng)是獨(dú)立于生態(tài)環(huán)境利益關(guān)聯(lián)方(政府、損害方和受害方)、具備相關(guān)調(diào)查和鑒證評(píng)估資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)建立獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，從而確立生態(tài)環(huán)境專業(yè)鑒定、評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立完整的環(huán)境損害評(píng)估體系。對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，要建立開(kāi)展環(huán)境污染損害評(píng)估和司法鑒定的資料庫(kù)，包括必備的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，同時(shí)要建立一支專業(yè)人員隊(duì)伍，具備符合司法部門(mén)要求的鑒定和評(píng)估能力。

(二)建立專門(mén)的環(huán)境公益訴訟基金和專項(xiàng)資金賬戶

針對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟受費(fèi)用限制以及生態(tài)修復(fù)資金提取困難等問(wèn)題，需要對(duì)環(huán)境公益訴訟資金保障進(jìn)行有益探索。一是設(shè)立多元化的訴訟基金籌集方式。如政府財(cái)政撥款、人民法院判決的無(wú)特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中刑事被告人自愿繳納的環(huán)保公益款及存款利息、環(huán)境公益訴訟案件中侵權(quán)人自愿捐贈(zèng)的環(huán)境公益款等。也可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票等發(fā)行模式，發(fā)行環(huán)保彩票，吸收資金用于環(huán)保事業(yè)，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟基金的來(lái)源。二是明確環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立模式和使用方式。建議由政府的財(cái)政部門(mén)設(shè)立財(cái)政專戶來(lái)管理基金款項(xiàng)，財(cái)政專戶用來(lái)接收法院審理環(huán)境公益訴訟案件的賠償款或者修復(fù)金等環(huán)境公益訴訟基金。法院可以從基金賬戶中支出提起環(huán)境公益訴訟原告在訴訟中所需的調(diào)查取證等必要費(fèi)用，環(huán)保部門(mén)可就環(huán)境修復(fù)主體的選定、修復(fù)方案的審查和修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收等提出撥付資金申請(qǐng)，財(cái)政部門(mén)對(duì)提出的申請(qǐng)和意見(jiàn)審核后撥付修復(fù)資金。三是明確基金的支出使用范圍。如對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)、消除環(huán)境損害影響，對(duì)侵權(quán)人沒(méi)有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進(jìn)行救助，對(duì)提供環(huán)境公益訴訟侵權(quán)案件線索的舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等。在原告敗訴的情況下，對(duì)于符合法律規(guī)定具有原告資格的社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，相關(guān)的訴訟費(fèi)用可考慮由基金支付。四是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)管。為避免環(huán)境公益訴訟基金成為僵尸基金，保證?？顚Ｓ?，杜絕在基金使用過(guò)程中出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象，完備的監(jiān)督機(jī)制不可或缺?？梢钥紤]建立基金帳戶使用公開(kāi)和聽(tīng)證等制度，對(duì)于環(huán)境公益訴訟基金的申領(lǐng)、支付、使用等流程都應(yīng)做到公開(kāi)透明，允許公眾查閱基金賬目使用情況，充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)督作用。

(三)建立環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制

建立適合的激勵(lì)機(jī)制，能更好地促進(jìn)有資格的原告提起公益訴訟。一是適當(dāng)減輕環(huán)境民事公益訴訟原告訴訟成本。我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于減輕原告訴訟成本進(jìn)行了明確的規(guī)定。在地方出臺(tái)的相關(guān)政策文件中，對(duì)減輕公益訴訟原告負(fù)擔(dān)也持積極支持的態(tài)度。建議在司法實(shí)踐中，法院應(yīng)該對(duì)勝訴公益組織主張的律師費(fèi)用由被告承擔(dān)的訴請(qǐng)予以支持。隨著公益訴訟基金賬戶的建立，原告為公益訴訟而支出的費(fèi)用也可以申請(qǐng)由公益訴訟基金來(lái)支付。二是適當(dāng)放寬對(duì)公益訴訟原告資格的要求。民事訴訟法等法律法規(guī)都規(guī)定了公益訴訟原告的資格，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)對(duì)原告訴訟資格從寬把握，對(duì)于法律中關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，從立法本意等方面予以解釋運(yùn)用，而不僅僅拘泥于字面規(guī)定，鼓勵(lì)更多符合條件的志愿者參與公益訴訟。三是科學(xué)運(yùn)用舉證規(guī)則，減少公益訴訟原告的舉證困難。注意把握當(dāng)事人雙方的舉證規(guī)則與一般侵權(quán)責(zé)任的不同之處。在因果關(guān)系的認(rèn)定方面，采用“引起合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒各類推定因果關(guān)系的理論、方法，在綜合審查證據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷，建立區(qū)別于傳統(tǒng)侵權(quán)案件的舉證及因果關(guān)系的認(rèn)定規(guī)則。四是探索實(shí)行公益訴訟法律援助制度。建議參照刑事辯護(hù)法律援助制度，鼓勵(lì)支持更多律師參與到公益訴訟中來(lái)，促進(jìn)律師在環(huán)境公益訴訟中的作用發(fā)揮。

(四)適度強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟審理的職權(quán)主義

針對(duì)調(diào)解率過(guò)高影響環(huán)境損害賠償責(zé)任落實(shí)不到位的問(wèn)題，建議適度強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟審理中的職權(quán)主義，對(duì)公益訴訟案件的調(diào)解、和解和撤訴進(jìn)行較為嚴(yán)格的審查，避免當(dāng)事人以調(diào)解等方式損害社會(huì)公共利益。公益訴訟的裁判不僅指向過(guò)去糾紛的解決，還有面向未來(lái)樹(shù)立規(guī)則、確立導(dǎo)向的意義。因此，在環(huán)境公益訴訟中需要強(qiáng)化法官的職權(quán)主義，除加強(qiáng)對(duì)調(diào)解、和解、撤訴等的審查之外，還應(yīng)在調(diào)查取證、委托鑒定、行為保全、先予執(zhí)行等方面更為積極主動(dòng)，以確保環(huán)境公益訴訟的順利推進(jìn)。加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等的溝通協(xié)調(diào)，確保公益訴訟裁判建立在合法和正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)之上。在裁判中還要體現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，通過(guò)明確賠償款的用途等方式，確保公益訴訟的勝訴權(quán)益歸屬于公益事業(yè)。

(五)完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度

首先，不僅從立法上明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格，還應(yīng)賦予其作為國(guó)家“公訴”機(jī)關(guān)特有的權(quán)力。如優(yōu)先審理權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，法院應(yīng)優(yōu)先盡快受理；取證權(quán)，即可向任何人發(fā)出民事調(diào)查令以了解相關(guān)情況。其次，合理界定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件范圍。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟既要著力維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，同時(shí)也要尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。只有當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害，并且其他具有原告資格的主體無(wú)力或者怠于起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)代表國(guó)家提起公益訴訟。再次，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的督促和支持作用。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為進(jìn)行依法監(jiān)督，督促、支持有關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟。最后，還應(yīng)探索完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以及履行監(jiān)督職能的程序規(guī)范和工作機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度不斷創(chuàng)新發(fā)展。

(作者單位：福建師范大學(xué)法學(xué)院)

責(zé)任編校：姜燕