論公民的民事公益訴訟原告資格

羅紹麗

廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西　南寧　530004

論公民的民事公益訴訟原告資格

羅紹麗

廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530004

摘要：2012年修訂的民事訴訟法及2015年施行的司法解釋對民事公益訴訟的原告范圍作出了規(guī)定，該規(guī)定突破了傳統(tǒng)的“當(dāng)事人適格理論”的束縛，卻將公民個人拒之公益訴訟之門外。本文通過對公民作為民事公益訴訟原告資格的立法依據(jù)、司法實踐中個案的存在以及國外的立法經(jīng)驗進行分析，提出有條件地賦予公民民事公益訴訟原告資格以及一系列的制度設(shè)計方面的建議，從而擴大我國的民事公益訴訟主體范圍，完善民事公益訴訟原告制度。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；原告資格；公民

一、引言

1996年，福建龍巖人丘某由于當(dāng)?shù)匾还秒娫捦の磭?yán)格執(zhí)行“夜間長途電話按半價收費”的規(guī)定，多收了他0.6元而起訴要求賠償1.2元，這被稱為“一塊二”的官司，揭開了我國公益訴訟的序幕，他也被稱為“中國公益訴訟的第一人”。

從1996年至2015年這20年的時間，公民個人不斷地提起保護個人權(quán)益但明顯帶有強烈的社會公共利益色彩的訴訟，如1997年河南省漯河市人王某因丈夫喝白酒過量而死亡，遂起訴某酒廠，要求被告在生產(chǎn)白酒的標(biāo)簽上標(biāo)明“喝酒有害健康”的警示語，2003年楊某狀告某航空公司等等?，F(xiàn)實生活中，公民個人因環(huán)境污染、消費者權(quán)益受到侵犯等行為提起公益訴訟的案例時有發(fā)生，法院要么以原告不適格的理由不予受理，要么就駁回起訴，或者判決原告敗訴而最終達不到保護社會公共利益的目的。究其原因是2012年以前我國欠缺對民事公益訴訟的立法規(guī)范，沒有法律作保障難以起到保護社會公共利益的目的。

面對社會公共利益屢遭侵犯的嚴(yán)峻現(xiàn)實，2012年我國從對民事公益訴訟立法的空白到慢慢建立了民事公益訴訟制度，由于我國還在探索當(dāng)中，立法對民事公益訴訟規(guī)定的條款寥寥無幾，其中對公益訴訟主體范圍的規(guī)定語焉不詳，而且也沒有將公民個人包括在內(nèi)，我國公益訴訟的原告范圍過于狹窄。針對這一缺陷，本文主要通過分析我國目前法律關(guān)于民事公益訴訟原告范圍的規(guī)定存在的不足之處，提出賦予公民公益訴訟資格的可行之處，以及公民進行民事公益訴訟時的程序構(gòu)建，為完善我國的民事公益訴訟主體制度貢獻微薄之力。

那么，何為“公益訴訟”和“民事公益訴訟”呢？在我國，對于“公益訴訟”的含義存在很多種理解。例如，梁慧星教授認(rèn)為公益訴訟是一種沒有直接損害原告利益的訴訟。韓象乾認(rèn)為為維護國家利益或者社會利益提起的訴訟是公益訴訟，但是國家機關(guān)是唯一起訴主體。隨著法律地不斷發(fā)展，現(xiàn)代意義的公益訴訟分為廣義說和狹義說，從公益訴訟的起訴主體上看，廣義的公益訴訟主體包括國家機關(guān)、任何社會組織和個人，狹義的公益訴訟主體僅限于國家。關(guān)于民事公益訴訟的含義，通常理論認(rèn)為民事公益訴訟是指特定的民事主體，在法律法規(guī)的授權(quán)下，針對侵犯社會公共利益的行為提起訴訟，并由人民法院追究違法者相關(guān)法律責(zé)任的活動。

二、我國民事公益訴訟原告制度的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國民事公益訴訟原告制度的立法和理論研究現(xiàn)狀

1.立法現(xiàn)狀

從我國《民事訴訟法》第55條的規(guī)定可知，可以提起公益訴訟的原告并不包括公民個人，而2015年施行的《民事訴訟法司法解釋》第284條對公益訴訟的起訴主體也并沒有過多地解釋，只是增加規(guī)定了原告起訴的條件。

2.理論研究現(xiàn)狀

關(guān)于民事公益訴訟原告資格，國內(nèi)的學(xué)者以及相關(guān)的文獻研究對這一問題眾說紛紜，莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為法律規(guī)定的機關(guān)和組織應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)、社會組織和公民個人，有學(xué)者認(rèn)為法律規(guī)定的機關(guān)和組織應(yīng)當(dāng)只包括檢察機關(guān)和社會組織等等。關(guān)于公民是否應(yīng)納入民事公益訴訟原告資格的范圍，學(xué)界中大都持肯定的觀點，如梁慧星先生認(rèn)為應(yīng)該為賦予公民個人原告資格暢通渠道，張艷蕊也認(rèn)為必須承認(rèn)個人具有原告資格，單一化設(shè)計不利于全方位地維護社會公共利益，而有些人不敢茍同，理由主要有：一是公民可能因為私人利益受到侵害而打著“民事公益訴訟”的幌子從中攫取非法利益；二是公民個人難以承擔(dān)訴訟費用；三是涉及到環(huán)境污染方面的侵權(quán)，普通公民由于專業(yè)能力有限而無法收集證據(jù)，掌握的資源有限，無力對抗強大的企業(yè)等違法者；四是防止惡意訴訟和濫訴的風(fēng)險。因此，提出上述反對理由的學(xué)者認(rèn)為我國目前尚不具備將公民作為民事公益訴訟起訴主體的條件。

(二)我國民事公益訴訟原告制度存在的問題

1.立法上的缺陷

根據(jù)民事訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，我國民事公益訴訟原告的范圍過于狹窄，僅包括兩類起訴主體，即機關(guān)和組織。另外，我國法律雖然規(guī)定了機關(guān)和有關(guān)組織是公益訴訟的原告，但是并沒有詳細列舉哪些機關(guān)和組織可以起訴，目前從其他相關(guān)的法律規(guī)定中可以知道有權(quán)提起公益訴訟的機關(guān)和組織包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、環(huán)保社會組織、消費者協(xié)會等，原告范圍不詳細、不明確，在訴訟實踐中使人民法院難以審查和判斷原告主體資格。

2.理論研究的不足

對于民事公益訴訟原告資格，學(xué)界中基本一致的觀點是擴大原告范圍，允許檢察機關(guān)和公民個人提起公益訴訟，其中也有一少部分人提出了反對意見并說明了理由。本文主要針對公民是否可以作為公益訴訟原告的問題進行探討，對一少部分人提出反對賦予公民公益訴訟原告資格的理由，筆者將針對這些反對理由提出目前理論研究至少存在的三點不足：一是針對目前主要擔(dān)心的公民惡意訴訟和濫訴的問題，筆者認(rèn)為，2015年新實施的民事訴訟法司法解釋增加規(guī)定了公益訴訟的起訴條件，其中之一是有社會公益訴訟受到損害的初步證據(jù)。實際上，公民提起公益訴訟達到一般起訴條件的門檻相對容易，但是公民收集公共利益受到損害的初步證據(jù)并不容易，如在環(huán)境污染案件中，原告須提供被告實施了污染環(huán)境的行為、對公共環(huán)境存在危險性的證據(jù)，在多數(shù)情況下，缺乏法律知識和環(huán)保知識的普通公民也不敢輕易起訴，這從一定程度上起到了限制公民濫訴的效果。除此之外，法律可以規(guī)定公民惡意訴訟或者濫訴的，由此造成的費用等后果由其承擔(dān)，包括訴訟費用等等；二是沒有充分認(rèn)識到公民是對損害社會公共利益的違法行為所造成的損害程度、范圍以及過程是最能直接感受的，也是了解得較為全面的主體。不允許公民提起公益訴訟，一味地依靠國家機關(guān)和有關(guān)組織起訴，并不一定比公民起訴更加有利；三是沒有將理論研究與訴訟實踐相結(jié)合進行考慮，司法實踐中已經(jīng)存在不少的公民以一己之力提起公益訴訟的案例，但因為立法上沒有規(guī)定，法院隨意受理就會違法，不立案受理也不利于糾紛的解決，導(dǎo)致陷入兩難的境地。

三、公民作為民事公益訴訟原告的可行性分析

(一)憲法依據(jù)

根據(jù)我國《憲法》第二條的規(guī)定可以知道，公民依法享有管理公共事物的權(quán)利，是保證一國人民當(dāng)家作主地位的體現(xiàn)，也是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。既然有作為根本大法的憲法為我國公民享有管理公共事務(wù)的權(quán)利提供立法依據(jù)，那么當(dāng)社會公共利益遭受侵害或者有受侵害之虞時，公民有權(quán)以個人名義提起訴訟讓違法者遭受法律制裁也理所當(dāng)然。因此，我國法律如果不賦予公民民事公益訴權(quán)，公民就只能在環(huán)境權(quán)益和消費者權(quán)益受到侵犯而直接遭受人身和財產(chǎn)損害的案件中提起私益救濟之訴，這顯然剝奪了公民行使當(dāng)家作主、保護社會公共利益的權(quán)利，有違公平和正義之嫌。

(二)司法實踐經(jīng)驗

立法雖然沒有規(guī)定公民個人有權(quán)提起公益訴訟，但在司法實踐中，公民提起公益訴訟的案例也并非絕無僅有。除了前面提到的中國公益訴訟的第一案等案例是在提起保護個人利益附帶公共利益色彩的公益訴訟案件之外，在2012年民事訴訟法修訂以前，2011年環(huán)保志愿者蔡某某訴清鎮(zhèn)市某防水膠廠負(fù)責(zé)人龍某某賠償水環(huán)境污染一案，成為了首例公民個人為了純粹的公共利益而提起的訴訟，由此突破了民事訴訟法將“與本案是否有直接利害關(guān)系”作為衡量原告是否適格的規(guī)定，自2012年修訂的民事訴訟法生效以來，由公民個人提起的民事公益訴訟的案例也是時有發(fā)生，其中有純粹為了公共利益而起訴的，也有訴訟請求同時包含保護私益和公益目的的，如2013年律師羅某某訴某醫(yī)藥股份有限公司侵犯消費者權(quán)益案，羅某某作為公民個人提起的公益訴訟成為了2013年中國十大公益訴訟案例之一。另外，2011年海南省高級人民法院出臺的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》第11條中就規(guī)定了公民在滿足一定的前提條件下可以提起環(huán)境公益訴訟。該意見雖然沒有賦予公民直接起訴權(quán)，但是從某種意義上來說已是一大進步，同時說明了當(dāng)一項法律是否能在全國實施的時候，先通過在某個地方試點，為將來逐步擴大到全國范圍積累充足的經(jīng)驗做準(zhǔn)備。筆者認(rèn)為，在未來的生活中，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，侵犯社會公共利益的案件會經(jīng)常發(fā)生，公民為了維護社會公共利益以自己的名義提起訴訟的現(xiàn)象也會增多。

四、公民作為民事公益訴訟原告的制度設(shè)計

(一)立案前置審查，有條件地允許公民提起民事公益訴訟

現(xiàn)實生活中，公民所居住的周邊存在環(huán)境污染的現(xiàn)象屢見不鮮，公民進行生活消費面臨由于生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品缺陷而侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險無處不在，公民在自己的環(huán)境利益和消費者利益遭受不法侵害時一般會與之抗?fàn)?，他們或者直接向違法者提出停止侵害、消除危險、賠償損失等要求，或者向有關(guān)部門舉報、投訴，如果違法者沒有改正其行為，有關(guān)部門不作為，公民可以申請法律規(guī)定的機關(guān)或者社會組織提起訴訟，其仍然怠于起訴的，那么應(yīng)當(dāng)允許公民以自己的名義提起公益訴訟。如在英國的“檢舉人訴訟”制度下，公民個人向檢察長提出因自己的利益遭受公共性不當(dāng)行為侵害而代其起訴時，只有在檢察長不行使訴權(quán)并同意其提起訴訟的情況下，公民才可以起訴。又如海南省高院已經(jīng)出臺了允許公民在有關(guān)機關(guān)沒有于規(guī)定期限內(nèi)起訴而自行提起環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。另外，在地方保護主義嚴(yán)重的地方，或者有關(guān)機關(guān)和社會組織不便行使訴權(quán)時，也可以通過支持起訴的方式允許公民作為原告進行公益訴訟。所以當(dāng)公民在通過要求違法者改正其違法行為和向有關(guān)部門舉報或者投訴后仍不能達到保護社會公共利益的目的，進而在申請有關(guān)機關(guān)或者社會組織起訴而被拒絕時，應(yīng)當(dāng)允許其提起公益訴訟。

(二)限定受案范圍

我國民事訴訟法第55條規(guī)定了法院僅可以受理的兩類民事公益訴訟案件：一是污染環(huán)境案件；二是侵犯眾多消費者合法權(quán)益案件。國內(nèi)的學(xué)者和相關(guān)的文獻研究建議將國有資產(chǎn)流失、反壟斷等問題也納入公益訴訟的受案范圍，而且多數(shù)國家的民事公益訴訟中也允許公民個人提起反壟斷以及關(guān)系國家利益的民事公益訴訟，然而從國外立法可知，公民個人提起公益訴訟多數(shù)是在環(huán)境領(lǐng)域，如美國的“公民訴訟”、英國的“檢舉人訴訟”、德國和日本的“民眾訴訟”等。由于我國目前的民事公益訴訟制度剛剛起步，尚存在立法和制度上的缺陷，賦予公民公益訴訟的起訴主體資格尚需程序和制度上的建構(gòu)與保障，待時機成熟后，可適當(dāng)放寬公民對其他領(lǐng)域的問題提起民事公益訴訟，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)只允許對立法規(guī)定的兩類案件提起公益訴訟為宜。

(三)遵循目的公益性原則，防止公民惡意訴訟或者濫訴

我國法律之所以沒有規(guī)定公民個人有權(quán)提起公益訴訟，其中一個重要的理由就是“防止公民惡意訴訟或者濫訴”。當(dāng)公民提起公益訴訟時，法院應(yīng)當(dāng)遵循目的公益性原則，查明公民提起公益訴訟的目的到底是為了私人利益還是純粹為了公共利益，亦或是提起私益救濟之訴時兼有保護社會公益的目的。在印度，為了防止起訴人濫訴，法院通過考察起訴人是否誠實、善意來認(rèn)定其與案件是否具有充分利益關(guān)系，也即如果起訴人別有用心，為了政治目的、出于報復(fù)被告等原因起訴，法院就會以原告與案件無充分利益關(guān)系這一理由駁回原告的訴訟請求。因此，法官在公民提起公益訴訟時，如果發(fā)現(xiàn)公民起訴是別有用心的，跟公共利益無關(guān)的，那就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告與案件并無充分利害關(guān)系而駁回原告的起訴。

(四)訴訟費用負(fù)擔(dān)制度

訴訟費用是影響公民提起民事公益訴訟主要考慮的因素之一，建立并完善訴訟費用負(fù)擔(dān)制度有助于鼓勵公民積極加入到保護社會公共利益的隊伍中來。首先，公民可以先不預(yù)交訴訟費用；其次，由敗訴方承擔(dān)訴訟費用：如果原告勝訴，那么由被告承擔(dān)訴訟費用；如果被告勝訴，那么原告只需繳納一部分的費用，至于比例，可以由法官根據(jù)法律規(guī)定以及案件情況自由裁量。2011年海南省出臺了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決了相關(guān)當(dāng)事人在民事公益訴訟中訴訟費用的預(yù)交和負(fù)擔(dān)問題，對此，我國可以從中得到一些經(jīng)驗和啟發(fā)，建立符合司法實踐的公益基金制度，更好地保障公民行使民事公益訴權(quán)。

(五)獎懲制度

公民為維護社會公共利益而提起的民事公益訴訟，是對正義的追求，也是對違法者的懲罰，為此應(yīng)該提供其一定的獎勵，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵：關(guān)于物質(zhì)獎勵，當(dāng)公民勝訴時，法官對違法者作出一定的罰款的，可以從中提取一定的比例作為對公民勝訴的物質(zhì)獎勵，或者通過公益基金給予獎勵；關(guān)于精神獎勵，可以通過由法院等相關(guān)部門對公民提起民事公益訴訟的行為進行表揚等方式來獎勵公民。此外，如果公民濫訴或者惡意訴訟，也可以通過讓其承擔(dān)訴訟費用以及根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定對其進行相應(yīng)的懲罰。

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中圖分類號：D925.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0069-03

作者簡介：羅紹麗，廣西大學(xué)法學(xué)院，訴訟法學(xué)研究生。