數(shù)據(jù)流量價格的法律規(guī)制研究*

張依莉　高清怡

西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶　401120

數(shù)據(jù)流量價格的法律規(guī)制研究*

張依莉高清怡

西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶401120

摘要：自2015年5月國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，鼓勵電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費方案計劃，促進提速降費的實施以來，數(shù)據(jù)流量價格問題引發(fā)了公眾的廣泛關(guān)注。通過對手機用戶的訪問調(diào)查以及查閱相關(guān)的文獻資料，我國目前數(shù)據(jù)流量價格主要存在的問題包括：數(shù)據(jù)流量價格偏高；移動網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大；“月內(nèi)套餐流量不清零”猶如隔靴止癢，未能真正普惠消費者。從法律的角度，提出了幾點對策：加快制定電信行業(yè)基本法；完善《反壟斷法》對移動數(shù)據(jù)流量定價的規(guī)制；實現(xiàn)行業(yè)管制和反壟斷法律規(guī)制的協(xié)調(diào)；建立數(shù)據(jù)流量資費方案公示制度。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)流量價格；反壟斷；法律規(guī)制

一、引言

近年來，我國移動互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量進入中低速穩(wěn)步增長時期，已建成全球最大的4G網(wǎng)絡(luò)，機站數(shù)量超過80萬，“互聯(lián)網(wǎng)+”深入我們的生活之中，移動數(shù)據(jù)流量的消費前景巨大。2015年5月13日國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時提出：鼓勵電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費方案計劃，促進提速降費的實施，力圖惠及網(wǎng)民。但三大電信運營企業(yè)相繼公布了具體的降速提費方案，卻引發(fā)了爭議。有的人說這些措施看似優(yōu)惠力度很大，但實際上一些贈送的夜間流量包、定向流量使用的機會很少，沒有真正做到提速降費。無論如何，數(shù)據(jù)流量費用的降低是必然的趨勢。要想真正做到數(shù)據(jù)流量價格的降低，僅僅依靠“月底流量不清零”這樣的運營商的舉措顯然是不夠的，流量價格高的根本原因是電信行業(yè)的自然壟斷性一直存在但其行業(yè)法律規(guī)制卻長期缺位。因此本文為了滿足消費者權(quán)利保障的現(xiàn)實需求，彌補國家規(guī)范流量價格的制度缺失，并立足法治，促進電信業(yè)提速降費的實施和行業(yè)亂象的整治，通過閱讀相關(guān)文獻、進行實地調(diào)查、結(jié)合國外的經(jīng)驗等方法，進行了數(shù)據(jù)流量價格的法律規(guī)制研究。在我國現(xiàn)行最新的法律法規(guī)和法學(xué)理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國的國情，并針對數(shù)據(jù)流量價格偏高；移動網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大提出了相應(yīng)的對策，力圖真正普惠消費者，推動電信行業(yè)的健康運行和發(fā)展。

二、我國移動數(shù)據(jù)流量價格現(xiàn)狀及問題

(一)我國移動數(shù)據(jù)流量價格現(xiàn)狀

近兩年我國移動互聯(lián)網(wǎng)流量平均資費顯著下調(diào)，流量資費相對值居中，這得益于國家宏觀調(diào)控層面的積極引導(dǎo)。2014年5月9日，工信部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于電信業(yè)務(wù)資費實行市場調(diào)節(jié)價的通告》，放開所有電信業(yè)務(wù)資費，取消電信資費審批。2015年最新修改的《中華人民共和國電信條例》明確規(guī)定電信資費實行市場調(diào)節(jié)價。同年5月13日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定加快建設(shè)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)，鼓勵電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費方案計劃，促進提速降費的實施。20日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》，鼓勵電信企業(yè)推行數(shù)據(jù)流量不清零，明確支持有序開放電信市場，倡導(dǎo)引入民間資本。隨后，國內(nèi)三大運營商分別采取資費下調(diào)、推出流量不清零、閑時流量等服務(wù)。工信部數(shù)據(jù)顯示，2015年我國移動互聯(lián)網(wǎng)流量平均資費大約在80元/G，同比下降35%。跟美國、英國等國家相比，目前我國移動流量資費標(biāo)準的絕對值較低，大約是其三分之一到五分之一。然而，與國民收入水平相比，我國流量資費水平居中，仍有一定的下降空間。

(二)我國移動數(shù)據(jù)流量定價存在的問題

首先，數(shù)據(jù)流量價格偏高。美國Sprint公司每月不限流量、不限通話時間、不限短信數(shù)量套餐為110美元，約合666元人民幣。而中國移動4G“飛享套餐”，1G流量加國內(nèi)主叫時長420分鐘為128元?？此莆覈鴶?shù)據(jù)流量價格的絕對值并不高，但我國居民人均收入與之有較大差距，從數(shù)據(jù)流量費與國民人均收入的占比來說，我國數(shù)據(jù)流量價格確實偏高不少。其次，移動網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大。2015年全球最大的CDN服務(wù)商之一Akamai發(fā)布2015Q3全球網(wǎng)絡(luò)狀況報告顯示，2015年中國大陸網(wǎng)速平均值僅有3.7Mbps，僅排91位。最后，“月內(nèi)套餐流量不清零”猶如隔靴止癢，未能真正普惠消費者。具體是指是指用戶當(dāng)月剩余流量可轉(zhuǎn)到次月且優(yōu)先使用，但不能累計到第三個月。然而變更套餐會被清零；部分加油包不享受新政；贈送流量仍會被清零。其實消費者大都會選擇流量適量且價格適中的套餐，月底剩余很少，也就享受不到這種所謂的“優(yōu)惠”。

三、我國移動數(shù)據(jù)流量價格的法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題

(一)我國移動數(shù)據(jù)流量價格的法律規(guī)制現(xiàn)狀

現(xiàn)行規(guī)制流量數(shù)據(jù)價格的規(guī)范性法律文件只有《中華人民共和國電信條例》。第二十三條規(guī)定：“電信資費實行市場調(diào)節(jié)價。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)經(jīng)營成本、電信市場供求狀況等因素，合理確定電信業(yè)務(wù)資費標(biāo)準。”這是電信運營商自主制定數(shù)據(jù)流量價格的法定依據(jù)。但我國仍需電信行業(yè)的基本法，可惜《電信法》已經(jīng)起草三十六年，由于涉及部門眾多，需要較高的立法技術(shù)，至今依舊難產(chǎn)。摒棄傳統(tǒng)的將數(shù)據(jù)流量這種自然壟斷商品實行政府指導(dǎo)價和政府定價的做法，改為市場定價，更加符合經(jīng)濟民主原則，表明國家在努力逐步將競爭機制引入電信行業(yè)。從保護經(jīng)濟運行效率和消費者利益出發(fā)，自然壟斷行業(yè)逐步改革、逐步市場化是大勢所趨。我國《反壟斷法》未明確電信行業(yè)是否不受其規(guī)制，從目前的改革方向看，未來立法機關(guān)有可能將其明確納入規(guī)制范圍，從而彌補這一立法空白。

(二)移動數(shù)據(jù)流量價格法律規(guī)制存在的問題

第一，工信部對數(shù)據(jù)流量的行業(yè)規(guī)制不力。2014年5月9日，工信部發(fā)布《關(guān)于電信業(yè)務(wù)資費實行市場調(diào)節(jié)價的通告》決定放開各類電信業(yè)務(wù)資費，主要包括：所有電信業(yè)務(wù)進行市場調(diào)節(jié)，由電信企業(yè)自主定價；提高資費透明度；協(xié)議必須包含資費標(biāo)準、計費方式、對應(yīng)服務(wù)和適用期限等內(nèi)容；未經(jīng)用戶同意，企業(yè)不得擅自更改約定資費方案。這是工信部在市場化領(lǐng)域的政府讓位，有利于電信業(yè)自主經(jīng)營。但工信部作為國家機關(guān)在對國有控股的三大電信運營企業(yè)進行規(guī)制時，不可能保持事外人的身份，難免偏頗。同時也會導(dǎo)致事后監(jiān)管的問題，如運營商相繼推出的新流量套餐，那么仍有客戶使用的固有套餐或是不滿一定年限無法更改的“合約機套餐”等舊套餐如何在新政策下獲益。

第二，無法適用競爭法規(guī)制破壞市場秩序的行為。放開流量價格等各類電信業(yè)務(wù)資費后，可能會出現(xiàn)競爭者間相互排擠而惡意降價、低價傾銷、虛假宣傳等不正當(dāng)競爭行為，需要對其進行有效的事后規(guī)制。如將數(shù)據(jù)流量套餐、話費和手機捆綁銷售的“合約機”及霸王條款，侵犯消費者的自主選擇權(quán)，這在《反壟斷法》上可以擴大為經(jīng)營者濫用市場支配地位，因為電信運營商為了限制競爭對手而要求與其合作的手機生產(chǎn)商只能提供自己的信號服務(wù)，這是對市場競爭的排除和限制。因此擴大《反壟斷法》適用范圍有利于對數(shù)據(jù)流量價格進行更好的事后規(guī)制。同樣，對于電信行業(yè)的一些惡意降價或其他不正當(dāng)競爭行為也可適用《反不正當(dāng)競爭法》進行事后規(guī)制。

四、完善我國移動數(shù)據(jù)流量定價的法律規(guī)制

(一)加快制定電信行業(yè)基本法

電信基本法中應(yīng)明確規(guī)定設(shè)立一個獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)并明確其資費價格監(jiān)管職能?？梢允蛊渲睂儆趪鴦?wù)院，對其財政預(yù)算、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)利義務(wù)以及決策程度等方面都要做出具體規(guī)定。如果電信監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)運營商存在濫用市場支配地位的壟斷價格行為、掠奪性定價行為，應(yīng)作出及時裁決，同時要求運營商承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。同時電信監(jiān)管機構(gòu)理應(yīng)受理與之相關(guān)的個人舉報，如果發(fā)現(xiàn)電信運營商流量價格制定過程不夠公開透明合理，機構(gòu)應(yīng)有權(quán)責(zé)令運營商公開定價標(biāo)準。

(二)完善《反壟斷法》對移動數(shù)據(jù)流量定價的規(guī)制

《反壟斷法》有著市場經(jīng)濟國家“經(jīng)濟憲法”的重要地位，它能為電信市場的公平競爭提供一個良好的環(huán)境，促進電信市場的平等競爭，更重要的是能促進電信行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。目前數(shù)據(jù)流量定價較高，是否是因為運營商采取了固定價格行為；定價標(biāo)準不夠透明公開、流量套餐服務(wù)內(nèi)容五花八門是否由于運營商之間存在壟斷協(xié)議從而規(guī)避市場競爭；是否存在行政壟斷性的地方保護，為新型市場主體進入該市場設(shè)置較高壁壘，這些都需要通過法律予以確認。因此應(yīng)該加快修改《反壟斷法》，以立法方式明確電信行業(yè)不屬于反壟斷法適用除外領(lǐng)域。

(三)實現(xiàn)行業(yè)管制和反壟斷法律規(guī)制的協(xié)調(diào)

首先，應(yīng)明確《反壟斷法》和《電信法》是一般法與特殊法的關(guān)系。因此適用法律規(guī)范數(shù)據(jù)流量價格時，應(yīng)優(yōu)先適用《電信法》，沒有相關(guān)規(guī)定的適用《反壟斷法》。其次，兩部法律內(nèi)容各有側(cè)重?！峨娦欧ā肥切袠I(yè)管制法，針對電信行業(yè)自身的特點規(guī)制不合理的數(shù)據(jù)流量定價行為，如流量不清零政策等專業(yè)性問題。《反壟斷法》規(guī)制的重點在一般限制競爭的行為，如濫用市場支配地位、行政壟斷、經(jīng)營者集中、簽訂實施壟斷協(xié)議等。最后，應(yīng)立法明確電信行業(yè)主管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)各自的權(quán)限，科學(xué)合理劃分二者職能。前者側(cè)重事前規(guī)制，利用價格杠桿、日常監(jiān)管等手段直接影響市場主體的行為；后者側(cè)重事后規(guī)制，通過對壟斷協(xié)議、濫用其市場支配地位等壟斷行為的制裁間接影響市場主體行為。

(四)建立數(shù)據(jù)流量資費方案公示制度

首先，公示的內(nèi)容包括：所有套餐內(nèi)及套餐外主叫、接聽、漫游、流量費用，增值服務(wù)(彩鈴、天氣預(yù)報、手機報等)。其次，公示的方式包括：通過營業(yè)廳、代理代辦點、官方網(wǎng)站和手機軟件。同時，針對用戶個人的套餐使用情況的公示：如對用戶使用的套餐和服務(wù)應(yīng)予以詳細的公示，每月每日具體的資費使用情況、異常的資費和流量使用情況、使用率過低的套餐和服務(wù)等。最后，運營公司應(yīng)設(shè)立專門的部門負責(zé)該公示制度方面的資料與反饋。

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中圖分類號：D922.28

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0048-02

作者簡介：張依莉(1994-)，女，漢族，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院本科在讀，研究方向：經(jīng)濟法；高清怡(1994-)，女，漢族，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院本科在讀，研究方向：經(jīng)濟法。

*西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動資助項目(項目編號：2015-BZX-042)。