《森林法》修改之我見

強中將

《森林法》修改之我見

強中將

現(xiàn)就《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》，結合工作實際，提出如下修改建議。

【原文】第三條第二款 國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府不動產(chǎn)登記機構登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權或者使用權。國務院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地由國務院國土資源主管部門會同林業(yè)主管部門登記造冊、發(fā)放證書，并通知有關地方人民政府。

【修改】國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權或者使用權。國務院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地由國務院國土資源主管部門會同林業(yè)主管部門登記造冊、發(fā)放證書，并通知有關地方人民政府。

【理由】隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府的職能機構可能會相應調(diào)整，不論哪個部門來登記，按照《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，應當由縣級以上人民政府為確認登記主體。所以刪除“不動產(chǎn)登記機構”表述。

【原文】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風固沙林，農(nóng)田、牧場防護林，護岸林，護路林；

……

（五）特種用途林：以國防、物種保護、環(huán)境保護、良種繁育、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、種子園、采穗圃、種質(zhì)資源保存林、血防林、環(huán)境保護林、風景林、古樹名木，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區(qū)、國家公園、森林公園的森林。

【修改】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風固沙林，基本農(nóng)田、牧場防護林，護岸林，護路林；

……

（五）特種用途林：以國防、物種保護、環(huán)境保護、良種繁育、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、種子園、采穗圃、種質(zhì)資源保存林、血防林、環(huán)境保護林、風景林、古樹名木、濕地公園，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區(qū)、國家公園、森林公園的森林。

森林實行分類經(jīng)營。防護林、特種用途林劃分為生態(tài)公益林，用材林、經(jīng)濟林、能源林劃分為商品林。森林的分類工作，由省級以上人民政府林業(yè)主管部門負責組織實施，地方重點的防護林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門提出意見，報同級人民政府批準公布；國家重點的防護林和特種用途林的確定，由國務院林業(yè)主管部門提出意見，報國務院批準公布。

【理由】1.第一款（一）項中的“農(nóng)田”范圍太廣，不足以體現(xiàn)國家對“基本農(nóng)田”的保護程度。土地法和國務院對基本農(nóng)田的保護均作了明確規(guī)定和要求，只能對劃為基本農(nóng)田起防護作用的森林、林網(wǎng)、林木列入防護林范圍。2.在第一款（五）項中增加“濕地公園”，濕地公園是水源涵養(yǎng)、生物多樣性的一個重要環(huán)境。同時，公園周邊也會生長有森林、林木，在法律上加以明確，更有利于保護濕地不被隨意征收和違法占用。3.增加第二款具體規(guī)定，可以對應第八條第二款。同時，關于林業(yè)分類經(jīng)營，從1995年開始進行試點。將《森林法》中規(guī)定的防護林和特種用途林劃分為生態(tài)公益林，將用材林、經(jīng)濟林、薪炭林劃分為商品林，兩大類林種采取不同的經(jīng)營手段、資金投入和采伐管理措施，把商品林的經(jīng)營推向市場化，而生態(tài)公益林的建設則作為社會公益事業(yè)，采取政府為主、社會參與和受益者補償?shù)耐度霗C制，由各級政府負責組織建設和管理。但是，各地具體情況不一，天然林保護工程一期結束后，全力推開公益林，有的地方將防護林、特種用途林以外的林種納入公益林進行保護，對這一分類在現(xiàn)行《森林法》中無明確規(guī)定，對違法犯罪行為的處罰和打擊上仍然薄弱。強調(diào)“未經(jīng)省以上人民政府批準，不得擅自改變”林種分類，是為防止地方政府因經(jīng)濟建設犧牲環(huán)境，隨意變更調(diào)整分類，也是防止一些森林的經(jīng)營單位和個人為發(fā)展經(jīng)濟，擅自改變森林內(nèi)的林種林分結構，如將用材林的樹木砍伐后種植經(jīng)濟林種，對于這類行為現(xiàn)行法律規(guī)定模糊。

【原文】第十條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)及其生態(tài)建設工作。

縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域的林業(yè)及其生態(tài)建設工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站按照有關規(guī)定承擔轄區(qū)內(nèi)的政策宣傳、資源管護、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務等工作。

【修改】第十條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)、濕地保護及其生態(tài)建設工作。

縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域的林業(yè)、濕地保護及其生態(tài)建設工作。

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站按照有關規(guī)定承擔轄區(qū)內(nèi)的政策宣傳、資源管護、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務等生態(tài)建設工作。

【理由】1.濕地作為水源涵養(yǎng)地、保護野生動物棲息地或者重點保護野生動植物的原生地，在生態(tài)建設中有著重要的生態(tài)效益。為了加強濕地保護管理，履行國際濕地公約，國家林業(yè)局于2013年，根據(jù)法律法規(guī)和國務院有關規(guī)定，制定了《濕地保護管理規(guī)定》，在此次修改中有必要以法律形式進一步明確管理職能，納入森林資源的一部分進行管理。2.現(xiàn)行《森林法》對林業(yè)工作站的設置管理不夠明確，各地情況也極不統(tǒng)一，很多地方因機構編制、管理體制等原因，甚至沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，在履行保護森林和野生動植物資源的工作上，作用發(fā)揮極不到位。將林業(yè)工作站作為縣級人民政府林業(yè)主管部門的派出機構，有利人、財、物的統(tǒng)一，更有利于充分發(fā)揮保護職能。

【原文】第十四條 縣級以上人民政府應當加大林區(qū)基礎設施建設投入，有計劃地開展林區(qū)道路、森林防火、管護站點用房、有害生物防治、供水、供電、供熱、住宅、通訊、信息網(wǎng)絡等建設和維護，改善林區(qū)生產(chǎn)生活條件。

【修改】第十四條 縣級以上人民政府應當加大林區(qū)基礎設施建設投入，有計劃地開展林區(qū)道路、森林防火、管護站點用房、有害生物防治、供水、供電、供熱、住宅、通訊、信息網(wǎng)絡、林業(yè)科技等建設和維護，改善林區(qū)生產(chǎn)生活條件。

【理由】科技引領未來，習近平總書記說：“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。由此可見，信息化建設是未來我國發(fā)展的重要領域，同樣是智慧林業(yè)的科技支撐一部分。在未來林業(yè)建設上，要將科技手段融入林業(yè)發(fā)展，當?shù)卣鸵哟罂萍纪度?，運用網(wǎng)絡技術、熱像感應、衛(wèi)星航拍、人像識別、無人機監(jiān)測等科技，收集林業(yè)大數(shù)據(jù)，提高森林資源監(jiān)測、林區(qū)防控能力等。

【原文】第三十一條 森林公安機關負責保護森林資源，依照職責分工查處涉及森林資源等的刑事、治安案件，并在國務院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內(nèi)，行使林業(yè)行政處罰權，實施與行政處罰有關的行政強制措施。

【修改】森林公安機關負責維護林區(qū)社會治安秩序，保護森林生態(tài)安全，依照職責分工查處涉及森林生態(tài)安全的刑事、治安案件，并在國務院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內(nèi)，行使林業(yè)行政處罰權，實施與行政處罰有關的行政強制措施。

【理由】1.森林公安機關既是國家公安機關的組成部分，又是林業(yè)主管部門中的一支重要執(zhí)法力量，森林公安機關實行林業(yè)和公安雙重領導。林區(qū)社會治安形勢仍然復雜，反恐、防暴、維穩(wěn)任務繁重，依照《人民警察法》規(guī)定，森林公安機關應當依法履行人民警察維護林區(qū)社會治安的重要職責，不應刪除現(xiàn)行《森林法》中的規(guī)定。2.《森林法》修改意見第一條已經(jīng)明確立法目的是“保障森林生態(tài)安全，建設生態(tài)文明”，這充分體現(xiàn)森林資源的安全已經(jīng)上升到了生態(tài)安全和生態(tài)文明建設的高度。這也說明森林公安機關的職能作用也應圍繞保護生態(tài)安全來開展。為充分發(fā)揮森林公安機關的重要作用，在這次修改的《森林法》中，應當更加明確規(guī)定森林公安機關的地位和任務，繼續(xù)保留森林公安機關維護轄區(qū)社會治安秩序的職責，明確保護森林生態(tài)安全職責，為維護生態(tài)平衡和生態(tài)文明建設保駕護航。

【原文】第三十二條 森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。

……

（二）在林區(qū)設置防火設施；

……

【修改】第三十二條 森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。

……

（二）在林區(qū)設置防火設施，組織有關部門建立森林消防隊伍，配備專職或者兼職森林消防人員和裝備，將經(jīng)費納入預算；

……

【理由】在林區(qū)除應當配備和設置相應的防火設施，積極預防外，還應當加大森林防火的隊伍機構建設。特別是森林火災的事故原因調(diào)查和撲救難度大，機構人員和經(jīng)費長期得不到保障，缺乏對火災預防、形成、原因等研究和撲救的專業(yè)技術人才，也是森林火災高發(fā)的一個主要原因之一。加強機構隊伍建設，保障專項經(jīng)費，有利于森林火災的防控。

【原文】第三十八條 國家實行天然林保護制度，對天然林只允許進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，保護和恢復天然林資源。

【修改】第三十八條 國家對未經(jīng)人為措施而自然起源的原始林、天然次生林、人工林中劃為防護林和特種用途林等具有生態(tài)效益的森林，實行天然林保護制度，并作為生態(tài)公益林經(jīng)營；對天然林只允許進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，保護和恢復天然林資源。

【理由】20世紀90年代末，現(xiàn)行《森林法》實施后，我國才啟動了天然林保護工程，天然林具有無法估量的生態(tài)效益，保護天然林資源，防止水土流失，維護和改善全國生態(tài)環(huán)境有著重要意義。而在國家層面，一直未出臺相關法規(guī)，在《四川省天然林保護條例》里已有一些具體規(guī)定。這次修改應當更加明確天然林的范圍，并納入生態(tài)公益建設，實行生態(tài)效益補償，更有利于保護和恢復好天然林資源。

【原文】第三十九條 禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

【修改】第三十九條 未經(jīng)批準，不得擅自采集、移栽活立木和改變林地的林種結構，禁止采集、移栽古樹名木、天然原生珍貴樹木；禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

【理由】1.現(xiàn)實中，經(jīng)常發(fā)生以營利為目的或因工程建設需要，將森林中的大樹或奇特樹型、樹種等活立木進行采集后移栽，造成森林植被毀壞、水土流失，甚至樹木死亡。對這一類行為必須嚴格管理，加以控制。對確需要移栽的，必須制定移栽方案，采取保障措施，確保成活，報縣級林業(yè)主管部門審查批準，并按規(guī)定辦理采集證件，進行檢疫，運輸時還需要辦理木材運輸證，實行憑證運輸。2.實踐中，很多林主或森林經(jīng)營者為追求利益最大化和短期經(jīng)濟效益，在不改變林地性質(zhì)的情況下，將原林地上生長的森林、林木砍伐，栽植另外的有經(jīng)濟價值或影響當?shù)匦夂?、水土涵養(yǎng)的速生樹種林木，破壞原有植被和生態(tài)效益。所以如果要改變林種或林分結構，應當進行科學的規(guī)劃和評估論證，經(jīng)縣級以上人民政府批準后實施。3.由縣級以上人民政府建檔掛牌的古樹名木和天然原生珍貴樹木，嚴禁損傷采集、砍伐和移栽，因自然死亡影響交通、危及安全必須砍伐或因國家建設需要必須移栽古樹名木的，須經(jīng)省級以上林業(yè)主管部門批準；確需采伐、移栽天然原生珍貴樹木中一、二級保護樹種的，報省林業(yè)主管部門批準。

【新增】林區(qū)經(jīng)營、加工木材實行許可制度，禁止收購無合法來源證明的木材及制品。

農(nóng)村村民上市銷售自留地和房前屋后個人所有木材的，應持有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的證明。

禁止經(jīng)營、加工國家重點保護珍貴樹木及制品。

【理由】1.這條是林區(qū)木材的經(jīng)營和監(jiān)督。我國仍然是一個森林資源比較貧乏的國家，木材比較短缺，一方面對我國現(xiàn)有的森林資源要進行保護、管理和合理利用，另一方面也要滿足國民經(jīng)濟發(fā)展對木材的需求，深化改革也要穩(wěn)步推進?，F(xiàn)行法律中，林區(qū)木材的經(jīng)營和監(jiān)督管理問題，當時因條件不成熟，涉及各個方面，沒有作出規(guī)定，而是授權國務院根據(jù)實際情況另行制定。當前國務院雖然提出“簡政放權”的意見，但不能一放了之，而應該更規(guī)范管理，利于保護。2.近幾年，隨著人們生活水平的提高，人們精神和物質(zhì)需求的提升。伴隨而生的把玩珍貴名木制品現(xiàn)象特別突出，致使盜伐、濫伐珍貴樹木和走私案件高發(fā)不下。而在現(xiàn)行法律中，對經(jīng)營、加工國家重點保護珍貴樹木及制品的行為規(guī)定模糊，對該類行為定性處理難度大，造成森林資源管理難題。

【保留】關于禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物的相關規(guī)定，同時對相應的進出口相關行為進行了規(guī)定，在新修訂的森林法中未提及禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物的相關規(guī)定，也未規(guī)定其他樹木及其制品、衍生物的進出口規(guī)定。

【理由】由于我國樹木資源相對豐富，禁止或者限制出口的樹木或者其制品、衍生物，以免因珍貴樹木及其制品、衍生物出口而帶動采伐量的增加。同時，《中華人民共和國野生植物保護條例》明確規(guī)定出口國家重點保護野生植物或者進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生植物（包括珍貴樹木）的，必須經(jīng)進出口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生植物行政主管部門審核，報國務院野生植物行政主管部門批準，并取得國家瀕危物種進出口管理機構核發(fā)的允許進出口證明書或者標簽，海關憑允許進出口證明書查驗放行。我國參加的《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》（以下稱《公約》），《公約》對三個附錄規(guī)定的物種的產(chǎn)品貿(mào)易作了禁止或者限制性的規(guī)定。建議應當保留現(xiàn)行法律中的相應條款。

【原文】第五十七條 采伐林木必須申請采伐許可證，按照許可證的規(guī)定進行采伐；采伐竹林、經(jīng)濟林、能源林，以及個人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

【修改】第五十七條 采伐森林必須申請采伐許可證，按照許可證的規(guī)定進行采伐；采伐竹林、經(jīng)濟林，以及個人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

【理由】1.將“林木”修改為“森林”，森林應當包括了林木、灌木林（叢）等。在生態(tài)脆弱區(qū)域、坡高山陡的山區(qū)生長著大量的灌木林（叢），對水土保持、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等作用巨大，如果只規(guī)定對“林木”的采伐實施許可，勢必會造成一些人員為追求短期經(jīng)濟利益，擅自無序砍伐這些地方經(jīng)濟價值不高的灌木，來栽植其他經(jīng)濟作物，甚至毀林開墾等，森林資源造成破壞。2.刪除“能源林”。該類森林的采伐也應堅持許可制度。在四川一些山區(qū)地方，有一種櫟類的青岡樹是被當?shù)厝朔Q作“換頭材”，目前作為薪炭林管理。該樹是一個樹兜（樁）上一般生長多株，生長周期八至十年左右，即被砍伐后作為薪炭材在林區(qū)燒制木炭、加工成木屑作為生產(chǎn)木耳、香菇的原料，或者加工成木材半成品銷售。這種“換頭材”生長環(huán)境很多處于植被較差的生態(tài)脆弱區(qū)。從近幾年的低效林改造看，效果不夠理想，其他林種結構成活率低。為此，不宜放開無序隨意采伐，對這類能源林要因地制宜，結合各地情況考慮，而不能一刀切，如果不加以嚴格控制采伐，會加劇資源的減少。

【原文】第六十二條 違反森林防火規(guī)定，過失引起森林火災，尚不構成犯罪的，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十四條規(guī)定予以處罰。

在森林高火險期，拒不執(zhí)行縣級以上人民政府依法發(fā)布的禁止野外用火命令，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條規(guī)定予以治安管理處罰。

【修改】第六十二條第三款 違反森林防火規(guī)定，在森林防火期內(nèi)，未經(jīng)批準在森林防火區(qū)野外用火的，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十三條規(guī)定予以處罰。

【理由】增加第三款，《消防法》第六十三條（二）項規(guī)定“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的”，予以處罰。在實踐中，很多人無視森林防火的規(guī)定，在防火期或高火險期，預見可能因為用火引發(fā)森林火災，仍然在具有火災危險的防火區(qū)內(nèi)不經(jīng)批準使用明火。對這一類的違法人員應視情節(jié)按《消防法》第六十三條處罰。

【原文】第六十三條第三款 拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

【修改】第六十三條第三款 由縣級以上林業(yè)主管部門，責令補種樹木的違法人在適合當?shù)胤N植條件的時間、地點內(nèi)進行補種，并組織驗收。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

【理由】補種樹木受季節(jié)、種苗來源、林改后林地等因素限制，補種難以執(zhí)行?，F(xiàn)行法律中雖然規(guī)定了責令補種，而且也對補種地點做出了專門答復。但是在執(zhí)行中，違法采伐林木的時間與各地的樹木栽植可能不一致，有些生態(tài)脆弱區(qū)的林木被采伐后，在違法地栽植的成活率低，對補種的時間范圍、驗收工作等未作具體規(guī)定，執(zhí)行完成率低。代為補種的費用違法者主動支付率低，代履行執(zhí)行不到位。

【原文】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，非法經(jīng)營、加工珍貴樹木及制品的，依法追究刑事責任。

【理由】在第一款增加對經(jīng)營、加工珍貴樹木及制品的認定，加強對珍貴樹木保護下游的犯罪打擊力度，進一步明確禁止性經(jīng)營加工的范圍，利于打擊這種違法行為，這也符合《刑法》、《野生植物保護條例》等相關法律法規(guī)精神。

【新增】第六十七條第二款 未經(jīng)許可經(jīng)營、加工木材及制品或收購無合法來源證明木材及制品的，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，沒收非法經(jīng)營、加工的木材及制品或無合法來源證明木材及制品和違法所得，并處違法所得2倍以下的罰款。

【理由】增加第二款，對未經(jīng)許可的經(jīng)營、加工和收購無合法來源證明的木材及制品的處罰，現(xiàn)行法律中沒有具體規(guī)定。

【原文】第六十八條 違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

【修改】第六十八條 違反本法規(guī)定，采集、移栽樹木，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，沒收采集、移栽的樹木，并處樹木價值2倍以下的罰款；對已栽種的，處樹木價值3倍的罰款；改變林種結構的，由林業(yè)主管部門責令改正，限期恢復原狀，并處改變林種面積每平方米五元至十五元的罰款。

違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。

縣級以上林業(yè)主管部門，責令補種樹木的違法人在適合當?shù)胤N植條件的時間、地點內(nèi)進行補種，并組織驗收。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

擅自移動為林業(yè)服務的標志的，責令停止違法行為，恢復原狀；損壞為林業(yè)服務的標志，依法賠償損失；故意損壞的，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條予以處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.該條是對未經(jīng)批準，擅自采集移栽正常生長的樹木的處罰。實踐中，一些追求經(jīng)濟利益的人，因工程建設、綠化、自身需要等原因，將森林中一些名貴、稀少的樹種或樹型奇特的樹木，進行采集后移栽，即常見的“大樹進城”，這種行為對森林植被和樹木本身的生長影響非常大，現(xiàn)行法律中卻無此規(guī)定。區(qū)分移栽（已采集挖掘結束，或運輸過程中發(fā)現(xiàn)）和已栽植兩種情況設立處罰的目的，是根據(jù)違法造成的后果情況來分別對待處理。2.改變“林種”，是指一些森林經(jīng)營者，在經(jīng)營過程中，因經(jīng)濟價值或非林業(yè)生產(chǎn)需要等原因，采取申請普通采伐方式，不提出更新造林的作業(yè)設計申請，或者未經(jīng)批準，砍伐森林、林木、灌木叢林，將林地全部翻墾后，來栽植橡膠、果樹、茶桑樹、林內(nèi)藥材等經(jīng)濟作物等，在林地性質(zhì)沒有改變的情況下，使林種、林分結構發(fā)生改變，從而影響森林的正常經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境。對此種行為應分別界定：一種是辦理采伐證后，未經(jīng)批準改變林種林分結構的處罰；一種是未經(jīng)批準采伐林木，再改變林種林分結構的處罰。后者同時還涉嫌盜伐、濫伐林木的行為。而且對灌木叢林的管理，實踐中很多地方是無法或沒有納入采伐管理的，因人們普遍理解現(xiàn)行法律規(guī)定的是：“采伐林木，必須申請采伐許可證”，而灌木叢是否屬林木范疇，理解不一致。同時，處罰中還應當明確林地、灌木叢林的價值賠償標準的認定，以便于執(zhí)行。3.增加第三款，是此次修改仍然沒有設立對擅自移動或損壞林業(yè)服務的標志的處罰規(guī)定，使第三十九條第三款的規(guī)定形同虛設。那么，所謂為林業(yè)服務的標志，是指在森林和森林邊緣地區(qū)，為了進行調(diào)查區(qū)劃、確定權屬、保護森林資源等的需要而設立的固定標志。為林業(yè)服務的標志，具體來講可以包括森林資源調(diào)查樣地的永久性標志，調(diào)查區(qū)劃的界樁，森林鐵路、林區(qū)公路的標志，以及造林、護林、育林等各種林業(yè)的標志、布告牌等。如果擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志，就會產(chǎn)生諸如測量數(shù)據(jù)的不準確性、各種權屬界限的混亂等問題，直接影響到森林資源保護、經(jīng)濟建設甚至國防建設，所以需要妥善保護。因此，本條明確規(guī)定了禁止擅自移動或者損壞為林業(yè)服務的標志。在處罰上也應區(qū)分過失和故意兩種情況，分別處罰。

【原文】第六十九條 采伐林木的單位或者個人沒有按照規(guī)定完成更新造林任務的，發(fā)放采伐許可證的部門有權不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務為止；情節(jié)嚴重的，可以由林業(yè)主管部門處以罰款，對直接責任人員由所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

【修改】第六十九條 采伐林木的單位或者個人沒有按照規(guī)定完成更新造林任務的，發(fā)放采伐許可證的部門有權不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務為止；超過規(guī)定的更新造林任務時間，情節(jié)嚴重的，由林業(yè)主管部門處以所采伐林木價值3的罰款，對直接責任人員由所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

【理由】對未完成更新造林任務情節(jié)嚴重的標準不明確，沒有更新造林的具體時間，林業(yè)主管部門可以處以罰款的標準也不明確，在實踐無法落實執(zhí)行，形同虛設，建議制定相應認定及處罰標準。

【原文】第七十一條 未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第七十一條 未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復林業(yè)生產(chǎn)種植條件，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任，并限期恢復林業(yè)生產(chǎn)種植條件。

經(jīng)林業(yè)科研機構評估，確因建設已無法恢復林業(yè)生產(chǎn)種植條件的，需依法辦理林地征收征用或占用審批手續(xù)，并依照國務院的有關規(guī)定，由林地使用單位繳納3倍的森林植被恢復費。

【理由】1.在實踐中恢復“原狀”的理解不一，什么是原狀？很多因工程建設、修建道路、采礦開挖，使山體、地貌均發(fā)生了改變，水土流失嚴重，根本不可能恢復成被占用前的原貌。雖然國家林業(yè)局在這條上曾做出過解釋，但在此次修改中應當明確為“恢復林業(yè)生產(chǎn)條件”的表述更為科學。同時，對刑事犯罪中，法院判決罪名成立后，犯罪嫌疑人受到了法律的制裁。但被改變的林地基本上仍然被占用情況，沒有得到及時收回和恢復，法院在判決上因現(xiàn)行《森林法》沒有具體明確，也處于兩難境地。所以，不能因當事人被刑事處罰后，其非法占用的林地就可以繼續(xù)占用或代替法定的審批手續(xù)，而應當依法收回。2.增加第二款的規(guī)定，是一些違法占用、征用林地的行為發(fā)生后，已造成林地永久滅失，或難以恢復林業(yè)生產(chǎn)條件，已失去了林地的生態(tài)價值，對這一類的行為，除依法處罰外，應當辦理林地的征用征收占用審批手續(xù)，調(diào)整林地規(guī)劃，并加倍繳納森林植被恢復費，以增加違法人的違法犯罪成本，在遏制這類違法犯罪問題上起到一定的作用。

（作者單位 四川省江油市森林公安局）

（編輯 趙文清）