《森林法》修改之我見(jiàn)

強(qiáng)中將

《森林法》修改之我見(jiàn)

強(qiáng)中將

現(xiàn)就《中華人民共和國(guó)森林法（2016年修改征求意見(jiàn)稿）》，結(jié)合工作實(shí)際，提出如下修改建議。

【原文】第三條第二款 國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同林業(yè)主管部門(mén)登記造冊(cè)、發(fā)放證書(shū)，并通知有關(guān)地方人民政府。

【修改】國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同林業(yè)主管部門(mén)登記造冊(cè)、發(fā)放證書(shū)，并通知有關(guān)地方人民政府。

【理由】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的職能機(jī)構(gòu)可能會(huì)相應(yīng)調(diào)整，不論哪個(gè)部門(mén)來(lái)登記，按照《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府為確認(rèn)登記主體。所以刪除“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)”表述。

【原文】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護(hù)林：以防護(hù)為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風(fēng)固沙林，農(nóng)田、牧場(chǎng)防護(hù)林，護(hù)岸林，護(hù)路林；

……

（五）特種用途林：以國(guó)防、物種保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、良種繁育、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等為主要目的的森林和林木，包括國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹(shù)林、種子園、采穗圃、種質(zhì)資源保存林、血防林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林、古樹(shù)名木，名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、森林公園的森林。

【修改】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護(hù)林：以防護(hù)為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風(fēng)固沙林，基本農(nóng)田、牧場(chǎng)防護(hù)林，護(hù)岸林，護(hù)路林；

……

（五）特種用途林：以國(guó)防、物種保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、良種繁育、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等為主要目的的森林和林木，包括國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹(shù)林、種子園、采穗圃、種質(zhì)資源保存林、血防林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林、古樹(shù)名木、濕地公園，名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、森林公園的森林。

森林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)。防護(hù)林、特種用途林劃分為生態(tài)公益林，用材林、經(jīng)濟(jì)林、能源林劃分為商品林。森林的分類工作，由省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，地方重點(diǎn)的防護(hù)林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)提出意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布；國(guó)家重點(diǎn)的防護(hù)林和特種用途林的確定，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布。

【理由】1.第一款（一）項(xiàng)中的“農(nóng)田”范圍太廣，不足以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)“基本農(nóng)田”的保護(hù)程度。土地法和國(guó)務(wù)院對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)均作了明確規(guī)定和要求，只能對(duì)劃為基本農(nóng)田起防護(hù)作用的森林、林網(wǎng)、林木列入防護(hù)林范圍。2.在第一款（五）項(xiàng)中增加“濕地公園”，濕地公園是水源涵養(yǎng)、生物多樣性的一個(gè)重要環(huán)境。同時(shí)，公園周邊也會(huì)生長(zhǎng)有森林、林木，在法律上加以明確，更有利于保護(hù)濕地不被隨意征收和違法占用。3.增加第二款具體規(guī)定，可以對(duì)應(yīng)第八條第二款。同時(shí)，關(guān)于林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)，從1995年開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)。將《森林法》中規(guī)定的防護(hù)林和特種用途林劃分為生態(tài)公益林，將用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林劃分為商品林，兩大類林種采取不同的經(jīng)營(yíng)手段、資金投入和采伐管理措施，把商品林的經(jīng)營(yíng)推向市場(chǎng)化，而生態(tài)公益林的建設(shè)則作為社會(huì)公益事業(yè)，采取政府為主、社會(huì)參與和受益者補(bǔ)償?shù)耐度霗C(jī)制，由各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。但是，各地具體情況不一，天然林保護(hù)工程一期結(jié)束后，全力推開(kāi)公益林，有的地方將防護(hù)林、特種用途林以外的林種納入公益林進(jìn)行保護(hù)，對(duì)這一分類在現(xiàn)行《森林法》中無(wú)明確規(guī)定，對(duì)違法犯罪行為的處罰和打擊上仍然薄弱。強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，不得擅自改變”林種分類，是為防止地方政府因經(jīng)濟(jì)建設(shè)犧牲環(huán)境，隨意變更調(diào)整分類，也是防止一些森林的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擅自改變森林內(nèi)的林種林分結(jié)構(gòu)，如將用材林的樹(shù)木砍伐后種植經(jīng)濟(jì)林種，對(duì)于這類行為現(xiàn)行法律規(guī)定模糊。

【原文】第十條 國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)主管全國(guó)林業(yè)及其生態(tài)建設(shè)工作。

縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)主管本行政區(qū)域的林業(yè)及其生態(tài)建設(shè)工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會(huì)化服務(wù)等工作。

【修改】第十條 國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)主管全國(guó)林業(yè)、濕地保護(hù)及其生態(tài)建設(shè)工作。

縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)主管本行政區(qū)域的林業(yè)、濕地保護(hù)及其生態(tài)建設(shè)工作。

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會(huì)化服務(wù)等生態(tài)建設(shè)工作。

【理由】1.濕地作為水源涵養(yǎng)地、保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物的原生地，在生態(tài)建設(shè)中有著重要的生態(tài)效益。為了加強(qiáng)濕地保護(hù)管理，履行國(guó)際濕地公約，國(guó)家林業(yè)局于2013年，根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，制定了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，在此次修改中有必要以法律形式進(jìn)一步明確管理職能，納入森林資源的一部分進(jìn)行管理。2.現(xiàn)行《森林法》對(duì)林業(yè)工作站的設(shè)置管理不夠明確，各地情況也極不統(tǒng)一，很多地方因機(jī)構(gòu)編制、管理體制等原因，甚至沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，在履行保護(hù)森林和野生動(dòng)植物資源的工作上，作用發(fā)揮極不到位。將林業(yè)工作站作為縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，有利人、財(cái)、物的統(tǒng)一，更有利于充分發(fā)揮保護(hù)職能。

【原文】第十四條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，有計(jì)劃地開(kāi)展林區(qū)道路、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治、供水、供電、供熱、住宅、通訊、信息網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)和維護(hù)，改善林區(qū)生產(chǎn)生活條件。

【修改】第十四條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，有計(jì)劃地開(kāi)展林區(qū)道路、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治、供水、供電、供熱、住宅、通訊、信息網(wǎng)絡(luò)、林業(yè)科技等建設(shè)和維護(hù)，改善林區(qū)生產(chǎn)生活條件。

【理由】科技引領(lǐng)未來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“沒(méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化”。由此可見(jiàn)，信息化建設(shè)是未來(lái)我國(guó)發(fā)展的重要領(lǐng)域，同樣是智慧林業(yè)的科技支撐一部分。在未來(lái)林業(yè)建設(shè)上，要將科技手段融入林業(yè)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣鸵哟罂萍纪度?，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、熱像感應(yīng)、衛(wèi)星航拍、人像識(shí)別、無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)等科技，收集林業(yè)大數(shù)據(jù)，提高森林資源監(jiān)測(cè)、林區(qū)防控能力等。

【原文】第三十一條 森林公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保護(hù)森林資源，依照職責(zé)分工查處涉及森林資源等的刑事、治安案件，并在國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)規(guī)定的范圍內(nèi)，行使林業(yè)行政處罰權(quán)，實(shí)施與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。

【修改】森林公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維護(hù)林區(qū)社會(huì)治安秩序，保護(hù)森林生態(tài)安全，依照職責(zé)分工查處涉及森林生態(tài)安全的刑事、治安案件，并在國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)規(guī)定的范圍內(nèi)，行使林業(yè)行政處罰權(quán)，實(shí)施與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。

【理由】1.森林公安機(jī)關(guān)既是國(guó)家公安機(jī)關(guān)的組成部分，又是林業(yè)主管部門(mén)中的一支重要執(zhí)法力量，森林公安機(jī)關(guān)實(shí)行林業(yè)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。林區(qū)社會(huì)治安形勢(shì)仍然復(fù)雜，反恐、防暴、維穩(wěn)任務(wù)繁重，依照《人民警察法》規(guī)定，森林公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行人民警察維護(hù)林區(qū)社會(huì)治安的重要職責(zé)，不應(yīng)刪除現(xiàn)行《森林法》中的規(guī)定。2.《森林法》修改意見(jiàn)第一條已經(jīng)明確立法目的是“保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明”，這充分體現(xiàn)森林資源的安全已經(jīng)上升到了生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的高度。這也說(shuō)明森林公安機(jī)關(guān)的職能作用也應(yīng)圍繞保護(hù)生態(tài)安全來(lái)開(kāi)展。為充分發(fā)揮森林公安機(jī)關(guān)的重要作用，在這次修改的《森林法》中，應(yīng)當(dāng)更加明確規(guī)定森林公安機(jī)關(guān)的地位和任務(wù)，繼續(xù)保留森林公安機(jī)關(guān)維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安秩序的職責(zé)，明確保護(hù)森林生態(tài)安全職責(zé)，為維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

【原文】第三十二條 森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

……

（二）在林區(qū)設(shè)置防火設(shè)施；

……

【修改】第三十二條 森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

……

（二）在林區(qū)設(shè)置防火設(shè)施，組織有關(guān)部門(mén)建立森林消防隊(duì)伍，配備專職或者兼職森林消防人員和裝備，將經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算；

……

【理由】在林區(qū)除應(yīng)當(dāng)配備和設(shè)置相應(yīng)的防火設(shè)施，積極預(yù)防外，還應(yīng)當(dāng)加大森林防火的隊(duì)伍機(jī)構(gòu)建設(shè)。特別是森林火災(zāi)的事故原因調(diào)查和撲救難度大，機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期得不到保障，缺乏對(duì)火災(zāi)預(yù)防、形成、原因等研究和撲救的專業(yè)技術(shù)人才，也是森林火災(zāi)高發(fā)的一個(gè)主要原因之一。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，保障專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，有利于森林火災(zāi)的防控。

【原文】第三十八條 國(guó)家實(shí)行天然林保護(hù)制度，對(duì)天然林只允許進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，保護(hù)和恢復(fù)天然林資源。

【修改】第三十八條 國(guó)家對(duì)未經(jīng)人為措施而自然起源的原始林、天然次生林、人工林中劃為防護(hù)林和特種用途林等具有生態(tài)效益的森林，實(shí)行天然林保護(hù)制度，并作為生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)；對(duì)天然林只允許進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，保護(hù)和恢復(fù)天然林資源。

【理由】20世紀(jì)90年代末，現(xiàn)行《森林法》實(shí)施后，我國(guó)才啟動(dòng)了天然林保護(hù)工程，天然林具有無(wú)法估量的生態(tài)效益，保護(hù)天然林資源，防止水土流失，維護(hù)和改善全國(guó)生態(tài)環(huán)境有著重要意義。而在國(guó)家層面，一直未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，在《四川省天然林保護(hù)條例》里已有一些具體規(guī)定。這次修改應(yīng)當(dāng)更加明確天然林的范圍，并納入生態(tài)公益建設(shè)，實(shí)行生態(tài)效益補(bǔ)償，更有利于保護(hù)和恢復(fù)好天然林資源。

【原文】第三十九條 禁止毀林開(kāi)墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

【修改】第三十九條 未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自采集、移栽活立木和改變林地的林種結(jié)構(gòu)，禁止采集、移栽古樹(shù)名木、天然原生珍貴樹(shù)木；禁止毀林開(kāi)墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

【理由】1.現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常發(fā)生以營(yíng)利為目的或因工程建設(shè)需要，將森林中的大樹(shù)或奇特樹(shù)型、樹(shù)種等活立木進(jìn)行采集后移栽，造成森林植被毀壞、水土流失，甚至樹(shù)木死亡。對(duì)這一類行為必須嚴(yán)格管理，加以控制。對(duì)確需要移栽的，必須制定移栽方案，采取保障措施，確保成活，報(bào)縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，并按規(guī)定辦理采集證件，進(jìn)行檢疫，運(yùn)輸時(shí)還需要辦理木材運(yùn)輸證，實(shí)行憑證運(yùn)輸。2.實(shí)踐中，很多林主或森林經(jīng)營(yíng)者為追求利益最大化和短期經(jīng)濟(jì)效益，在不改變林地性質(zhì)的情況下，將原林地上生長(zhǎng)的森林、林木砍伐，栽植另外的有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或影響當(dāng)?shù)匦夂?、水土涵養(yǎng)的速生樹(shù)種林木，破壞原有植被和生態(tài)效益。所以如果要改變林種或林分結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和評(píng)估論證，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。3.由縣級(jí)以上人民政府建檔掛牌的古樹(shù)名木和天然原生珍貴樹(shù)木，嚴(yán)禁損傷采集、砍伐和移栽，因自然死亡影響交通、危及安全必須砍伐或因國(guó)家建設(shè)需要必須移栽古樹(shù)名木的，須經(jīng)省級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)；確需采伐、移栽天然原生珍貴樹(shù)木中一、二級(jí)保護(hù)樹(shù)種的，報(bào)省林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)。

【新增】林區(qū)經(jīng)營(yíng)、加工木材實(shí)行許可制度，禁止收購(gòu)無(wú)合法來(lái)源證明的木材及制品。

農(nóng)村村民上市銷售自留地和房前屋后個(gè)人所有木材的，應(yīng)持有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的證明。

禁止經(jīng)營(yíng)、加工國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)珍貴樹(shù)木及制品。

【理由】1.這條是林區(qū)木材的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督。我國(guó)仍然是一個(gè)森林資源比較貧乏的國(guó)家，木材比較短缺，一方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的森林資源要進(jìn)行保護(hù)、管理和合理利用，另一方面也要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)木材的需求，深化改革也要穩(wěn)步推進(jìn)?，F(xiàn)行法律中，林區(qū)木材的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理問(wèn)題，當(dāng)時(shí)因條件不成熟，涉及各個(gè)方面，沒(méi)有作出規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況另行制定。當(dāng)前國(guó)務(wù)院雖然提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”的意見(jiàn)，但不能一放了之，而應(yīng)該更規(guī)范管理，利于保護(hù)。2.近幾年，隨著人們生活水平的提高，人們精神和物質(zhì)需求的提升。伴隨而生的把玩珍貴名木制品現(xiàn)象特別突出，致使盜伐、濫伐珍貴樹(shù)木和走私案件高發(fā)不下。而在現(xiàn)行法律中，對(duì)經(jīng)營(yíng)、加工國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)珍貴樹(shù)木及制品的行為規(guī)定模糊，對(duì)該類行為定性處理難度大，造成森林資源管理難題。

【保留】關(guān)于禁止、限制出口珍貴樹(shù)木及其制品、衍生物的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)對(duì)相應(yīng)的進(jìn)出口相關(guān)行為進(jìn)行了規(guī)定，在新修訂的森林法中未提及禁止、限制出口珍貴樹(shù)木及其制品、衍生物的相關(guān)規(guī)定，也未規(guī)定其他樹(shù)木及其制品、衍生物的進(jìn)出口規(guī)定。

【理由】由于我國(guó)樹(shù)木資源相對(duì)豐富，禁止或者限制出口的樹(shù)木或者其制品、衍生物，以免因珍貴樹(shù)木及其制品、衍生物出口而帶動(dòng)采伐量的增加。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》明確規(guī)定出口國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物或者進(jìn)出口中國(guó)參加的國(guó)際公約所限制進(jìn)出口的野生植物（包括珍貴樹(shù)木）的，必須經(jīng)進(jìn)出口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生植物行政主管部門(mén)審核，報(bào)國(guó)務(wù)院野生植物行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并取得國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的允許進(jìn)出口證明書(shū)或者標(biāo)簽，海關(guān)憑允許進(jìn)出口證明書(shū)查驗(yàn)放行。我國(guó)參加的《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》（以下稱《公約》），《公約》對(duì)三個(gè)附錄規(guī)定的物種的產(chǎn)品貿(mào)易作了禁止或者限制性的規(guī)定。建議應(yīng)當(dāng)保留現(xiàn)行法律中的相應(yīng)條款。

【原文】第五十七條 采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按照許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；采伐竹林、經(jīng)濟(jì)林、能源林，以及個(gè)人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

【修改】第五十七條 采伐森林必須申請(qǐng)采伐許可證，按照許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；采伐竹林、經(jīng)濟(jì)林，以及個(gè)人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

【理由】1.將“林木”修改為“森林”，森林應(yīng)當(dāng)包括了林木、灌木林（叢）等。在生態(tài)脆弱區(qū)域、坡高山陡的山區(qū)生長(zhǎng)著大量的灌木林（叢），對(duì)水土保持、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等作用巨大，如果只規(guī)定對(duì)“林木”的采伐實(shí)施許可，勢(shì)必會(huì)造成一些人員為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，擅自無(wú)序砍伐這些地方經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的灌木，來(lái)栽植其他經(jīng)濟(jì)作物，甚至毀林開(kāi)墾等，森林資源造成破壞。2.刪除“能源林”。該類森林的采伐也應(yīng)堅(jiān)持許可制度。在四川一些山區(qū)地方，有一種櫟類的青岡樹(shù)是被當(dāng)?shù)厝朔Q作“換頭材”，目前作為薪炭林管理。該樹(shù)是一個(gè)樹(shù)兜（樁）上一般生長(zhǎng)多株，生長(zhǎng)周期八至十年左右，即被砍伐后作為薪炭材在林區(qū)燒制木炭、加工成木屑作為生產(chǎn)木耳、香菇的原料，或者加工成木材半成品銷售。這種“換頭材”生長(zhǎng)環(huán)境很多處于植被較差的生態(tài)脆弱區(qū)。從近幾年的低效林改造看，效果不夠理想，其他林種結(jié)構(gòu)成活率低。為此，不宜放開(kāi)無(wú)序隨意采伐，對(duì)這類能源林要因地制宜，結(jié)合各地情況考慮，而不能一刀切，如果不加以嚴(yán)格控制采伐，會(huì)加劇資源的減少。

【原文】第六十二條 違反森林防火規(guī)定，過(guò)失引起森林火災(zāi)，尚不構(gòu)成犯罪的，由森林公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)消防法》第六十四條規(guī)定予以處罰。

在森林高火險(xiǎn)期，拒不執(zhí)行縣級(jí)以上人民政府依法發(fā)布的禁止野外用火命令，由森林公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條規(guī)定予以治安管理處罰。

【修改】第六十二條第三款 違反森林防火規(guī)定，在森林防火期內(nèi)，未經(jīng)批準(zhǔn)在森林防火區(qū)野外用火的，由森林公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)消防法》第六十三條規(guī)定予以處罰。

【理由】增加第三款，《消防法》第六十三條（二）項(xiàng)規(guī)定“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙、使用明火的”，予以處罰。在實(shí)踐中，很多人無(wú)視森林防火的規(guī)定，在防火期或高火險(xiǎn)期，預(yù)見(jiàn)可能因?yàn)橛没鹨l(fā)森林火災(zāi)，仍然在具有火災(zāi)危險(xiǎn)的防火區(qū)內(nèi)不經(jīng)批準(zhǔn)使用明火。對(duì)這一類的違法人員應(yīng)視情節(jié)按《消防法》第六十三條處罰。

【原文】第六十三條第三款 拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付。

【修改】第六十三條第三款 由縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)，責(zé)令補(bǔ)種樹(shù)木的違法人在適合當(dāng)?shù)胤N植條件的時(shí)間、地點(diǎn)內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)種，并組織驗(yàn)收。拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付。

【理由】補(bǔ)種樹(shù)木受季節(jié)、種苗來(lái)源、林改后林地等因素限制，補(bǔ)種難以執(zhí)行。現(xiàn)行法律中雖然規(guī)定了責(zé)令補(bǔ)種，而且也對(duì)補(bǔ)種地點(diǎn)做出了專門(mén)答復(fù)。但是在執(zhí)行中，違法采伐林木的時(shí)間與各地的樹(shù)木栽植可能不一致，有些生態(tài)脆弱區(qū)的林木被采伐后，在違法地栽植的成活率低，對(duì)補(bǔ)種的時(shí)間范圍、驗(yàn)收工作等未作具體規(guī)定，執(zhí)行完成率低。代為補(bǔ)種的費(fèi)用違法者主動(dòng)支付率低，代履行執(zhí)行不到位。

【原文】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹(shù)木的，依法追究刑事責(zé)任。

【修改】第六十四條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹(shù)木的，非法經(jīng)營(yíng)、加工珍貴樹(shù)木及制品的，依法追究刑事責(zé)任。

【理由】在第一款增加對(duì)經(jīng)營(yíng)、加工珍貴樹(shù)木及制品的認(rèn)定，加強(qiáng)對(duì)珍貴樹(shù)木保護(hù)下游的犯罪打擊力度，進(jìn)一步明確禁止性經(jīng)營(yíng)加工的范圍，利于打擊這種違法行為，這也符合《刑法》、《野生植物保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)精神。

【新增】第六十七條第二款 未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)、加工木材及制品或收購(gòu)無(wú)合法來(lái)源證明木材及制品的，由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收非法經(jīng)營(yíng)、加工的木材及制品或無(wú)合法來(lái)源證明木材及制品和違法所得，并處違法所得2倍以下的罰款。

【理由】增加第二款，對(duì)未經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)、加工和收購(gòu)無(wú)合法來(lái)源證明的木材及制品的處罰，現(xiàn)行法律中沒(méi)有具體規(guī)定。

【原文】第六十八條 違反本法規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木。

拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付。

【修改】第六十八條 違反本法規(guī)定，采集、移栽樹(shù)木，由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收采集、移栽的樹(shù)木，并處樹(shù)木價(jià)值2倍以下的罰款；對(duì)已栽種的，處樹(shù)木價(jià)值3倍的罰款；改變林種結(jié)構(gòu)的，由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令改正，限期恢復(fù)原狀，并處改變林種面積每平方米五元至十五元的罰款。

違反本法規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木。

縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)，責(zé)令補(bǔ)種樹(shù)木的違法人在適合當(dāng)?shù)胤N植條件的時(shí)間、地點(diǎn)內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)種，并組織驗(yàn)收。拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付。

擅自移動(dòng)為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志的，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)原狀；損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，依法賠償損失；故意損壞的，由森林公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十九條予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【理由】1.該條是對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自采集移栽正常生長(zhǎng)的樹(shù)木的處罰。實(shí)踐中，一些追求經(jīng)濟(jì)利益的人，因工程建設(shè)、綠化、自身需要等原因，將森林中一些名貴、稀少的樹(shù)種或樹(shù)型奇特的樹(shù)木，進(jìn)行采集后移栽，即常見(jiàn)的“大樹(shù)進(jìn)城”，這種行為對(duì)森林植被和樹(shù)木本身的生長(zhǎng)影響非常大，現(xiàn)行法律中卻無(wú)此規(guī)定。區(qū)分移栽（已采集挖掘結(jié)束，或運(yùn)輸過(guò)程中發(fā)現(xiàn)）和已栽植兩種情況設(shè)立處罰的目的，是根據(jù)違法造成的后果情況來(lái)分別對(duì)待處理。2.改變“林種”，是指一些森林經(jīng)營(yíng)者，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因經(jīng)濟(jì)價(jià)值或非林業(yè)生產(chǎn)需要等原因，采取申請(qǐng)普通采伐方式，不提出更新造林的作業(yè)設(shè)計(jì)申請(qǐng)，或者未經(jīng)批準(zhǔn)，砍伐森林、林木、灌木叢林，將林地全部翻墾后，來(lái)栽植橡膠、果樹(shù)、茶桑樹(shù)、林內(nèi)藥材等經(jīng)濟(jì)作物等，在林地性質(zhì)沒(méi)有改變的情況下，使林種、林分結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，從而影響森林的正常經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境。對(duì)此種行為應(yīng)分別界定：一種是辦理采伐證后，未經(jīng)批準(zhǔn)改變林種林分結(jié)構(gòu)的處罰；一種是未經(jīng)批準(zhǔn)采伐林木，再改變林種林分結(jié)構(gòu)的處罰。后者同時(shí)還涉嫌盜伐、濫伐林木的行為。而且對(duì)灌木叢林的管理，實(shí)踐中很多地方是無(wú)法或沒(méi)有納入采伐管理的，因人們普遍理解現(xiàn)行法律規(guī)定的是：“采伐林木，必須申請(qǐng)采伐許可證”，而灌木叢是否屬林木范疇，理解不一致。同時(shí)，處罰中還應(yīng)當(dāng)明確林地、灌木叢林的價(jià)值賠償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，以便于執(zhí)行。3.增加第三款，是此次修改仍然沒(méi)有設(shè)立對(duì)擅自移動(dòng)或損壞林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志的處罰規(guī)定，使第三十九條第三款的規(guī)定形同虛設(shè)。那么，所謂為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，是指在森林和森林邊緣地區(qū)，為了進(jìn)行調(diào)查區(qū)劃、確定權(quán)屬、保護(hù)森林資源等的需要而設(shè)立的固定標(biāo)志。為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，具體來(lái)講可以包括森林資源調(diào)查樣地的永久性標(biāo)志，調(diào)查區(qū)劃的界樁，森林鐵路、林區(qū)公路的標(biāo)志，以及造林、護(hù)林、育林等各種林業(yè)的標(biāo)志、布告牌等。如果擅自移動(dòng)或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，就會(huì)產(chǎn)生諸如測(cè)量數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確性、各種權(quán)屬界限的混亂等問(wèn)題，直接影響到森林資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)甚至國(guó)防建設(shè)，所以需要妥善保護(hù)。因此，本條明確規(guī)定了禁止擅自移動(dòng)或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志。在處罰上也應(yīng)區(qū)分過(guò)失和故意兩種情況，分別處罰。

【原文】第六十九條 采伐林木的單位或者個(gè)人沒(méi)有按照規(guī)定完成更新造林任務(wù)的，發(fā)放采伐許可證的部門(mén)有權(quán)不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務(wù)為止；情節(jié)嚴(yán)重的，可以由林業(yè)主管部門(mén)處以罰款，對(duì)直接責(zé)任人員由所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。

【修改】第六十九條 采伐林木的單位或者個(gè)人沒(méi)有按照規(guī)定完成更新造林任務(wù)的，發(fā)放采伐許可證的部門(mén)有權(quán)不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務(wù)為止；超過(guò)規(guī)定的更新造林任務(wù)時(shí)間，情節(jié)嚴(yán)重的，由林業(yè)主管部門(mén)處以所采伐林木價(jià)值3的罰款，對(duì)直接責(zé)任人員由所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。

【理由】對(duì)未完成更新造林任務(wù)情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)不明確，沒(méi)有更新造林的具體時(shí)間，林業(yè)主管部門(mén)可以處以罰款的標(biāo)準(zhǔn)也不明確，在實(shí)踐無(wú)法落實(shí)執(zhí)行，形同虛設(shè)，建議制定相應(yīng)認(rèn)定及處罰標(biāo)準(zhǔn)。

【原文】第七十一條 未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【修改】第七十一條 未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意，非法占用林地，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)種植條件，并處非法改變用途林地每平方米十元至三十元的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并限期恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)種植條件。

經(jīng)林業(yè)科研機(jī)構(gòu)評(píng)估，確因建設(shè)已無(wú)法恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)種植條件的，需依法辦理林地征收征用或占用審批手續(xù)，并依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，由林地使用單位繳納3倍的森林植被恢復(fù)費(fèi)。

【理由】1.在實(shí)踐中恢復(fù)“原狀”的理解不一，什么是原狀？很多因工程建設(shè)、修建道路、采礦開(kāi)挖，使山體、地貌均發(fā)生了改變，水土流失嚴(yán)重，根本不可能恢復(fù)成被占用前的原貌。雖然國(guó)家林業(yè)局在這條上曾做出過(guò)解釋，但在此次修改中應(yīng)當(dāng)明確為“恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件”的表述更為科學(xué)。同時(shí)，對(duì)刑事犯罪中，法院判決罪名成立后，犯罪嫌疑人受到了法律的制裁。但被改變的林地基本上仍然被占用情況，沒(méi)有得到及時(shí)收回和恢復(fù)，法院在判決上因現(xiàn)行《森林法》沒(méi)有具體明確，也處于兩難境地。所以，不能因當(dāng)事人被刑事處罰后，其非法占用的林地就可以繼續(xù)占用或代替法定的審批手續(xù)，而應(yīng)當(dāng)依法收回。2.增加第二款的規(guī)定，是一些違法占用、征用林地的行為發(fā)生后，已造成林地永久滅失，或難以恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，已失去了林地的生態(tài)價(jià)值，對(duì)這一類的行為，除依法處罰外，應(yīng)當(dāng)辦理林地的征用征收占用審批手續(xù)，調(diào)整林地規(guī)劃，并加倍繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，以增加違法人的違法犯罪成本，在遏制這類違法犯罪問(wèn)題上起到一定的作用。

（作者單位 四川省江油市森林公安局）

（編輯 趙文清）