專家解讀引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)要從我國(guó)人多地少和區(qū)域發(fā)展不平衡的國(guó)情出發(fā)，既要注重發(fā)展過程的長(zhǎng)期性、階段性，又要注重區(qū)域之間的差異性、復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進(jìn)，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

一、堅(jiān)持以“三權(quán)分置”為指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

改革開放以來，我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，這是農(nóng)村土地制度改革的一次重大創(chuàng)新?，F(xiàn)在，順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力加速轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。

當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度改革，總的方向是“三權(quán)分置”，即落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其具體實(shí)現(xiàn)方式包括：堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，即堅(jiān)持集體所有權(quán)。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村最根本的制度，是家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和前提，也是中國(guó)特色社會(huì)主義在農(nóng)業(yè)上的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持；穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，即穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)?，F(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)，是農(nóng)村土地政策的核心。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民的土地承包權(quán)得到充分保障，他們才能放心長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地，流入方才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期；創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，即放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化背景下，優(yōu)化配置土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立行使，使經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在更為廣闊的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源在市場(chǎng)機(jī)制下的優(yōu)化配置，有利于提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，有利于各種新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)水平的提高，解決好“誰來種地”“如何種好地”的問題。

二、堅(jiān)持以穩(wěn)定承包關(guān)系為根本，穩(wěn)步推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證工作。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作，是中央深化農(nóng)村改革的重大舉措。習(xí)近平總書記指出，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。截至2015年10月中旬，全國(guó)2246個(gè)縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，涉及2.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、36.2萬個(gè)村，已確權(quán)家庭承包耕地面積3.1億畝。整體來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展順利，符合預(yù)期，不僅沒有影響農(nóng)村穩(wěn)定，還有效解決了大批承包土地糾紛和歷史遺留問題。進(jìn)一步做好承包地確權(quán)登記頒證工作，重點(diǎn)要把握好三個(gè)方面：一是中央統(tǒng)一部署，地方全面負(fù)責(zé)。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)責(zé)任，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制。二是堅(jiān)持以農(nóng)民群眾為主體。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，調(diào)動(dòng)其積極性，廣泛參與，變“要我確權(quán)”為“我要確權(quán)”。三是堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量。統(tǒng)籌安排資源，科學(xué)把握進(jìn)度，分期分批，積極穩(wěn)妥推進(jìn)；實(shí)行全程質(zhì)量控制，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關(guān)口。

三、堅(jiān)持以尊重農(nóng)民意愿為前提，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)配置資源的過程，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。近年來，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。流入方仍以農(nóng)戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的轉(zhuǎn)包仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式，但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式比重上升較快。從總體上看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如個(gè)別地區(qū)通過下指標(biāo)、定任務(wù)，行政推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，服務(wù)水平有待提高等。這些問題如果解決不好，將會(huì)影響農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。

為此，需要把握好四個(gè)方面：一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)的底線。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持依法自愿有償，保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益，不能搞大躍進(jìn)、不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮。要確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點(diǎn)支持糧食規(guī)?；a(chǎn)。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)農(nóng)民以多種形式長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵(lì)通過互換解決承包地細(xì)碎化問題，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)等。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。切實(shí)尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級(jí)組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。