中國(guó)政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯——基于新制度主義視角

白 佳

（430072 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

中國(guó)政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯——基于新制度主義視角

白 佳

（430072 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是我國(guó)全面深化改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國(guó)政府管理體制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。解決社會(huì)公共需求快速增長(zhǎng)與政府公共服務(wù)供給不足的矛盾，政府應(yīng)該切實(shí)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)，以提供最基本的公共服務(wù)作為自己的首要職能。本文以新制度主義的理論視角分析影響政府公共服務(wù)職能變遷的因素，探究政府公共服務(wù)職能現(xiàn)狀及形成原因，以盡可能準(zhǔn)確地把握未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

政府職能轉(zhuǎn)變；公共服務(wù)職能；新制度主義；制度變遷

一、中國(guó)政府公共服務(wù)職能的演進(jìn)歷程

隨著社會(huì)的發(fā)展，各國(guó)政府的行政模式基本均經(jīng)歷了從近代以前的“統(tǒng)治行政”向近代的“管理行政”再向現(xiàn)代的“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。我國(guó)建國(guó)以來(lái)的政府職能轉(zhuǎn)變可以大致分為以下三個(gè)階段。

（一）建國(guó)后至改革開(kāi)放之前——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“政治統(tǒng)治型政府”模式

新中國(guó)成立后，國(guó)家面臨的一個(gè)最緊迫問(wèn)題就是如何解決4億多人口的吃飯、穿衣問(wèn)題，恢復(fù)和重建瀕臨崩潰的國(guó)家經(jīng)濟(jì)是鞏固國(guó)家政權(quán)的首要任務(wù)。此時(shí)的政府通過(guò)掌握的強(qiáng)大的政治權(quán)力掌控并影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要產(chǎn)業(yè)和部門(mén)，通過(guò)稅收、物價(jià)、信貸控制、沒(méi)收和接管資本等分配手段調(diào)節(jié)商品供求與流通，行政手段逐漸取代了市場(chǎng)調(diào)節(jié)，高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步確立了起來(lái)。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相呼應(yīng)地，整體上中國(guó)政府職能體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：高度集中、統(tǒng)一管理；強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)和專政職能；對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；對(duì)社會(huì)服務(wù)職能實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相對(duì)薄弱；在職能行政方式上重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。在“政府中心論”的價(jià)值理念影響下，政府幾乎壟斷了社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，這種壟斷是一種典型的行政性壟斷，公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和服務(wù)的具體提供主要依賴政府官員的主觀意志。公共服務(wù)政治化的弊端是顯而易見(jiàn)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛了廣大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和動(dòng)群眾的積極性和主動(dòng)性，政府無(wú)論在政治上還是經(jīng)濟(jì)上都無(wú)法正常的履行職能，加之文革的特殊時(shí)期及其帶來(lái)的后遺癥，無(wú)疑促使了我國(guó)政府職能開(kāi)始朝著下一次的轉(zhuǎn)變邁進(jìn)。

（二）1978年至2002年——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式

由于社會(huì)矛盾的不斷升級(jí)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，過(guò)去傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府職能，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。因此，政府的機(jī)構(gòu)、職能、方式以及人員的配置都需要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)行重新的調(diào)整和設(shè)計(jì)。中國(guó)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)逐步形成了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式。在我國(guó)曾遭排斥的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念重回人們的視野，為市場(chǎng)正名、調(diào)整政府職能的呼聲很高，人們開(kāi)始認(rèn)為政府職能就是保證市場(chǎng)秩序和建設(shè)公共財(cái)物、創(chuàng)造市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境、保障市場(chǎng)面前一律平等。

從1993年到2002年，中國(guó)政府進(jìn)行了若干次以轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率為目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)改革，盡管借著幾波改革的東風(fēng)有效地推動(dòng)了職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，但并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，政府組織結(jié)構(gòu)仍是以政府和官員為本位的官僚制、封閉式結(jié)構(gòu)，在思想觀念和管理方法上仍習(xí)慣于沿用行政命令和直接管理的手段，管理方式未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。同時(shí)，政府過(guò)分地關(guān)注效率，加速收入分配差距的拉大，天然拉開(kāi)階層劃分和強(qiáng)化利益群體的分化，因此這一時(shí)期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大，高失業(yè)率，地區(qū)差異，貧富差距等社會(huì)矛盾日益突出。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的失衡等問(wèn)題都與這種政府模式有直接、內(nèi)在的聯(lián)系，顯然這種政府職能模式不能適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此再次進(jìn)行政府職能重心的轉(zhuǎn)變已經(jīng)是必不可少的。

（三）2002年至今——走向“公共服務(wù)型政府”模式

2002年，黨的十六屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，把行政管理體制改革上升為“推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容”、“推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新?！睋?jù)此形成并且由十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，賦予政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求，明確將政府職能歸為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四類。2005年溫家寶總理將“建設(shè)服務(wù)型政府”寫(xiě)進(jìn)了政府工作報(bào)告，這是我國(guó)中央政府從政府高度首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。2006年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，自此服務(wù)型政府第一次被寫(xiě)入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強(qiáng)調(diào)。2008年大部門(mén)制和行政管理體制上的改革風(fēng)風(fēng)火火，但在轉(zhuǎn)變政府職能方面仍沒(méi)有具體的規(guī)定。

進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)在謀劃全面建設(shè)小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的總體部署中，進(jìn)一步確定從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧稚钊胪七M(jìn)行政管理體制改革。黨的十八大明確提出，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。”進(jìn)而“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》把政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容，明確要求“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！?/p>

在實(shí)踐層面，各級(jí)政府也正向著服務(wù)型政府的目標(biāo)靠攏，通過(guò)“政務(wù)超市”、“陽(yáng)光大廳”、“一站式服務(wù)”等措施，對(duì)具體行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養(yǎng)政府機(jī)關(guān)工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)精神，更好地實(shí)現(xiàn)公眾的利益和需求。

二、以新制度主義視角透視政府公共服務(wù)職能變遷

（一）分析框架：政府公共服務(wù)職能變遷與制度變遷理論的結(jié)合點(diǎn)

按照歷史制度主義的設(shè)想，制度以三種形式引起政策變化：其一是當(dāng)舊制度面臨新的外在壓力時(shí)，舊制度內(nèi)部的各種力量產(chǎn)生沖突，進(jìn)而形成新的制度，從而引起政策的變化。其二是在舊制度內(nèi)部可能產(chǎn)生某種激勵(lì)因素，刺激各種力量的沖突，引起政策的變化。其三是新觀念的引入，可能會(huì)使舊制度下的某些集團(tuán)重新思考自己的利益，引起政治力量的重組和制度的改變，進(jìn)而引起政策的變化。制度變遷的前提條件是存在著在現(xiàn)有制度安排和結(jié)構(gòu)下無(wú)法獲取的潛在利益，從而使得行為者產(chǎn)生了對(duì)新的制度安排的現(xiàn)實(shí)需求，制度變遷是否發(fā)生取決于成本利益的權(quán)衡。理性制度主義認(rèn)為，當(dāng)政府推行的制度變遷的預(yù)期成本低于其預(yù)期收入時(shí)，在利益的驅(qū)動(dòng)下政府將采取必要的措施以新的制度安排替代舊的制度安排，即消除制度的不均衡，從而實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求；當(dāng)政府推行的制度變遷難以使其在行動(dòng)過(guò)程中獲得必要的利益，或者在新舊制度替代的過(guò)程中產(chǎn)生足以威脅政府統(tǒng)治職能時(shí)，政府寧愿維持舊有的制度或者盡量保持不均衡的制度存在。很顯然，只有政府在制度變遷中獲得自身的必要利益時(shí)，它才可能推動(dòng)實(shí)施制度變遷。制度變遷就是不斷地從制度失衡到制度均衡再到失衡的動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展過(guò)程。

關(guān)于政府公共服務(wù)職能的變遷，無(wú)論是中央政府行為還是地方政府，都是在根據(jù)制度環(huán)境進(jìn)行職能上的適應(yīng)性調(diào)整，我們可以用新制度主義理論來(lái)解釋政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。首先，中國(guó)政府公共服務(wù)職能變遷總體上體現(xiàn)為環(huán)境與制度之間的持續(xù)互動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程，其基本動(dòng)因來(lái)自于作為社會(huì)與國(guó)家及相關(guān)層面的關(guān)系互動(dòng)在客觀上所產(chǎn)生的對(duì)政府職能變遷的現(xiàn)實(shí)壓力和需求；其直接動(dòng)因來(lái)自于政府職能的發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，它為制度變遷的發(fā)生提供了可能。兩者構(gòu)成促動(dòng)社會(huì)制度變遷的主要客觀因素。外部客觀環(huán)境因素如生產(chǎn)力發(fā)展水平、技術(shù)條件等，還包括諸如憲法秩序、市場(chǎng)化進(jìn)程、法律制度等制度環(huán)境因素也需要納入分析的視野當(dāng)中。同時(shí)，制度需求還受到主觀因素的影響，即取決于價(jià)值觀念和知識(shí)素質(zhì)，也就是說(shuō)與人們通常所說(shuō)的文化、傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)、宗教觀念、社會(huì)科學(xué)知識(shí)等制約價(jià)值觀念和知識(shí)素質(zhì)的諸因素密切相關(guān)，它們是推動(dòng)中國(guó)制度變遷的主觀動(dòng)因。其次，諾思認(rèn)為制度變遷具有“路徑依賴”性，“路徑依賴”是指前一階段所發(fā)生的事情會(huì)影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件和結(jié)果，所以制度變遷具有漸進(jìn)性。從歷史進(jìn)程看，政府公共服務(wù)職能的形成是長(zhǎng)期演進(jìn)的產(chǎn)物。職能變遷涉及到的正式規(guī)則的改變可以迅速實(shí)現(xiàn)，而非正式的規(guī)則如行為規(guī)范、習(xí)慣和慣例的改變則不可能立即改變。因此，政府公共服務(wù)職能在現(xiàn)實(shí)生活中并未完全落到實(shí)處。第三，盡管制度變遷具有路徑依賴現(xiàn)象，可能會(huì)抗拒變遷，但是在一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)刻制度也會(huì)產(chǎn)生變化。最后，我國(guó)一直有著強(qiáng)制性制度變遷的傳統(tǒng)，國(guó)家是最主要的制度供給主體，國(guó)家在發(fā)起和推動(dòng)制度變遷與創(chuàng)新過(guò)程政府職能中起到了決定性作用。但是這種作用的影響程度是不斷變化著的，公民和政府在政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中承擔(dān)著不同程度角色。

（二）以新制度主義的視角看待我國(guó)政府公共服務(wù)職能的變化

1.政府公共服務(wù)職能變遷的方式

回顧50余年中國(guó)政府職能經(jīng)歷的“政治統(tǒng)治—經(jīng)濟(jì)建設(shè)—公共服務(wù)”的演變過(guò)程，從總體上說(shuō)，這是強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的產(chǎn)物，體現(xiàn)出前者為主但逐漸弱化、后者為輔但逐漸強(qiáng)化的特征。在公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變初期主要以政府的強(qiáng)制性制度變遷為主，但同時(shí)也考慮了其他行為主體對(duì)制度變遷的誘致性作用；隨著行政體制改革的不斷發(fā)展，強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷共同發(fā)生著作用，政府力量朝著弱化的方向變化，而起誘致性作用的其他行為主體的力量則朝著強(qiáng)化的方向改變。也就是說(shuō)政府職能轉(zhuǎn)變是由政府主導(dǎo)的自上而下制度變遷力量與由公民社會(huì)要求、倡導(dǎo)、組織與實(shí)行的自下而上的制度變遷力量相結(jié)合的產(chǎn)物，中央政府、地方政府、企業(yè)與城鄉(xiāng)居民之間存在著利益關(guān)系上持續(xù)的談判與調(diào)整。

2.政府公共服務(wù)職能變遷具有漸進(jìn)性

我國(guó)的政府職能變遷歷程并未經(jīng)歷“短期性”、“大起大落”、“震蕩性”的特征，其制度變遷過(guò)程具有明顯的漸進(jìn)性，即是“摸著石頭過(guò)河”的變遷。說(shuō)明非正式制度在正式制度變遷過(guò)程中起到了重要的緩沖作用。日常行為規(guī)范的形成決非一日之功，要將公共服務(wù)的理念提升為全社會(huì)的指導(dǎo)思想并真正落實(shí)到政府工作人員的日常工作中，甚至融入人們的日常行為規(guī)范，化為人們的日常生活習(xí)慣是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。中國(guó)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變選擇了漸進(jìn)主義的策略，把建設(shè)服務(wù)型政府的理念從中央到地方層層推廣，在實(shí)踐中先逐步進(jìn)行試點(diǎn)，再面向全國(guó)普及，這就是“先易后難、逐步推進(jìn)”的漸進(jìn)策略。

3.影響政府公共服務(wù)職能變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

政府職能重心由政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)再轉(zhuǎn)向公共服務(wù)是我國(guó)政府積極應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展需求的結(jié)果，是由社會(huì)基本矛盾變化決定的。盡管改革開(kāi)放以后我們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活、民主法制水平都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但政府的工作成果與人民的期待還有不小差距，前進(jìn)中還面臨不少困難和問(wèn)題，突出表現(xiàn)為兩方面的矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對(duì)政府提出了新要求，要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，大力提高公共服務(wù)的能力和水平，政府職能重心將逐步從以經(jīng)濟(jì)職能為主向以社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)職能并重的方向發(fā)展，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)有序地發(fā)展。

三、強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的對(duì)策

（一）強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的指導(dǎo)思想和基本原則

當(dāng)前，我國(guó)加強(qiáng)公共服務(wù)、完善公共服務(wù)體系需要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分別不同情況，不搞一刀切；堅(jiān)持充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會(huì)資金，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)；堅(jiān)持把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善運(yùn)行機(jī)制結(jié)合起來(lái)；堅(jiān)持借鑒國(guó)外企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)等做法，不斷提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能還要正確處理當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與全局、需要與可能、重點(diǎn)與一般、履行政府職能與調(diào)動(dòng)各方面積極性的關(guān)系。

（二）創(chuàng)新中國(guó)特色的公共服務(wù)模式

世界發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給我們一個(gè)重要的啟示：公共服務(wù)的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，必須根據(jù)本國(guó)的實(shí)際形成本國(guó)特色的公共服務(wù)模式。要根據(jù)中國(guó)國(guó)情，倚靠現(xiàn)存的運(yùn)行良好的制度，努力形成適合我國(guó)特點(diǎn)的公共服務(wù)模式，并使之社會(huì)化和法制化。我國(guó)政府公共服務(wù)職能要漸進(jìn)完善、穩(wěn)步提高，不能急于求成、一步到位，公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大、公共服務(wù)水平的提高都要量力而行，依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平科學(xué)確定。我國(guó)政府以不能完全比照西方發(fā)達(dá)國(guó)家高水平的公共服務(wù)模式來(lái)發(fā)展，而應(yīng)采取“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的公共服務(wù)模式，從而實(shí)現(xiàn)使人人都享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。

（三）政府應(yīng)努力創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境

政府的公共服務(wù)職能在實(shí)踐中得到有效實(shí)施，在很大程度上取決于整個(gè)社會(huì)是否具有一個(gè)良好的制度環(huán)境氛圍。中國(guó)目前基本形成了政府提供公共服務(wù)所需要的法律法規(guī)體系，但還不完善。社會(huì)中介組織等非政府組織得到迅速發(fā)展，但自主性仍不足。公民的主體意識(shí)和參與意識(shí)、直接參與或間接參與公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的能力有較大的增強(qiáng)和提高，但還需要強(qiáng)化。因此，為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的有效運(yùn)作我們尚需要在如下幾方面作出進(jìn)一步的努力：第一，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，提高社會(huì)自組織能力。推進(jìn)公民自組織的發(fā)展，大力培育社會(huì)中介組織，提高整個(gè)社會(huì)的組織化程度；第二，建設(shè)和完善制度環(huán)境。包括公平統(tǒng)一的、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系、完善的法律體系、和平的政治環(huán)境、有效的產(chǎn)權(quán)制度、充分的經(jīng)濟(jì)自由機(jī)制等；第三，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。面向公眾普及政府提供公共服務(wù)保護(hù)公眾利益的理念，讓公眾明白政府的職責(zé)范圍以及在公眾中培育接受和支持多樣化選擇的態(tài)度，以使政府工作獲取民眾的支持。