河北省設(shè)區(qū)市地方立法問(wèn)題研究

冀曉鵬

（050024 河北師范大學(xué) 河北 石家莊）

河北省設(shè)區(qū)市地方立法問(wèn)題研究

冀曉鵬

（050024 河北師范大學(xué) 河北 石家莊）

2015年第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議并通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，這是《立法法》實(shí)行15年以來(lái)首次大修，這次修改增加了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)。在此大背景下，河北省進(jìn)行了設(shè)區(qū)市的立法賦權(quán)活動(dòng)，截止到2016年3月，河北省完成了所有設(shè)區(qū)市的立法權(quán)設(shè)立工作。在取得輝煌成就的同時(shí)，河北省在設(shè)區(qū)市地方立法方面問(wèn)題顯現(xiàn)：公眾參與不足、立法監(jiān)督不完善、立法質(zhì)量不高。在此現(xiàn)狀下，應(yīng)該逐步完善立法監(jiān)督體系，提高立法質(zhì)量，增加公眾參與立法的積極性，從而最終實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)市地方立法的初衷。

設(shè)區(qū)市；立法問(wèn)題；河北省

2000年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議并通過(guò)了《立法法》，2000年《立法法》彌補(bǔ)了憲法對(duì)于立法權(quán)限的規(guī)定，使權(quán)限更加清晰和具體，《立法法》運(yùn)行的15年中，在完善我國(guó)法律體系、提升立法效率、保證立法質(zhì)量上起到了重要作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)對(duì)于立法問(wèn)題提出了新的要求和想法，在一定程度上，2000年的《立法法》無(wú)法適應(yīng)城市迅速發(fā)展的需求。

在此大背景下，2015年第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議并通過(guò)了關(guān)于修改《立法法》的決定，這是《立法法》實(shí)行15年以來(lái)首次大修?！读⒎ǚā返男薷膶?duì)健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系至關(guān)重要，全國(guó)人大這次修改《立法法》，不僅是實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)的需求，也是實(shí)現(xiàn)黨的十八大以來(lái)黨中央提出的“四個(gè)全面”的偉大歷史任務(wù)的需要。

在新修改的《立法法》中，關(guān)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)的規(guī)定成為此次修改中的一項(xiàng)重要制度變化，此次修改對(duì)于社區(qū)市立法主體進(jìn)行了擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)了從“較大的市”向“設(shè)區(qū)的市”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確了地方立法在法律體系構(gòu)架中的實(shí)施性、補(bǔ)充性、先行性的重要地位和作用，地方立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不斷發(fā)展完善的過(guò)程中，依然具有廣闊的發(fā)展空間和強(qiáng)大的生命力。同時(shí)，考慮到既要適應(yīng)地方的具體情況和實(shí)際需要，又要避免重復(fù)立法，新《立法法》規(guī)定：設(shè)區(qū)的市只能對(duì)“誠(chéng)信建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的試想制定地方性法規(guī)，體現(xiàn)了對(duì)地方立法權(quán)“既放又收”的原則。

一、河北省設(shè)區(qū)市立法權(quán)現(xiàn)狀

新《立法法》在第七十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。在河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市中，石家莊市于1979年開(kāi)始擁有制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，立法活動(dòng)較為突出，唐山市和邯鄲市分別于1984年、1992年相繼開(kāi)始擁有相應(yīng)的立法權(quán)。新修訂《立法法》中將過(guò)去49個(gè)較大市才擁有的地方立法權(quán)擴(kuò)大到了282個(gè)設(shè)區(qū)的市。新《立法法》實(shí)施后，為了完善設(shè)區(qū)市的立法問(wèn)題，河北省人大常委會(huì)印發(fā)《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實(shí)施辦法》，該辦法提出：根據(jù)八個(gè)設(shè)區(qū)的市人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素，堅(jiān)持成熟一個(gè)賦權(quán)一個(gè)。同時(shí)，辦法明確了設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)應(yīng)該具備的條件：依法設(shè)置立法機(jī)構(gòu)，包括專門委員會(huì)和工作委員會(huì)；具備較高法學(xué)素養(yǎng)和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，且適應(yīng)立法工作需要，至少應(yīng)有三人以上；具有立法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。2015年7月24日，河北省十二屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議決定，賦予廊坊市、保定市、邢臺(tái)市、秦皇島市四個(gè)社區(qū)市立法權(quán)。加之已有的三個(gè)社區(qū)市，河北省擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市達(dá)到7個(gè)?，F(xiàn)階段，新增加的四個(gè)社區(qū)市人大已經(jīng)依法建立了法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)。截止到2016年3月29日，河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市已全面完成立法權(quán)設(shè)置。截止到2016年3月1日，河北省現(xiàn)有設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)134件，其中包括石家莊市55件，唐山市30件，邯鄲市48件，邢臺(tái)市1件，所涉及的領(lǐng)域排名前三的分別是：建設(shè)類（17）、環(huán)境保護(hù)類（13）和資源類（10）。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，在新設(shè)立立法權(quán)的設(shè)區(qū)市中，只有邢臺(tái)市進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的立法成效，于2015年11月發(fā)布《邢臺(tái)市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出和辦理辦法》。

二、河北省設(shè)區(qū)市地方立法存在的問(wèn)題

1.公眾參與性不足

公眾參與立法的程度與立法質(zhì)量直接相關(guān)，我國(guó)公眾參與立法是通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)行使人民權(quán)利的，人民群眾參與立法雖不屬于法定的立法程序規(guī)范，卻是立法機(jī)關(guān)事實(shí)上遵守的習(xí)慣，是我國(guó)立法工作所遵循的一項(xiàng)重要原則。公眾參與設(shè)區(qū)市立法的途徑主要有兩個(gè)方面：第一是通過(guò)選舉人大代表進(jìn)入地方權(quán)力機(jī)關(guān)參與立法；第二是通過(guò)立法建議、立法聽(tīng)證、立法討論、了解立法信息等形式參與立法。［4］現(xiàn)階段，河北省公眾參與性不足表現(xiàn)在：首先，公眾參與立法主要是采取第一種渠道，而通過(guò)第二種渠道進(jìn)行參與的群眾少之又少，甚至有些公眾對(duì)于本市已經(jīng)獲得的立法權(quán)并不知曉，這種基本信息的缺乏造成了公眾從源頭上無(wú)法參與立法。作為立法機(jī)關(guān)，對(duì)于公眾參與立法的重要性認(rèn)識(shí)不足，在公眾參與立法方面的宣傳力度與普及力度都十分匱乏。與此同時(shí)，公眾參與立法的積極性不高，公眾在參與立法時(shí)所提出的建議沒(méi)有得到立法機(jī)關(guān)及時(shí)的回應(yīng)，對(duì)于公眾參與立法積極性造成了很大的打擊，許多群眾甚至認(rèn)為參與立法僅僅是“走形式”、“走過(guò)場(chǎng)”。在一定程度上，公民參與立法的社會(huì)氛圍沒(méi)能形成。最后，地方立法程序一般包括四個(gè)階段，即編制立法規(guī)劃、起草、審定通過(guò)和發(fā)布，河北省公眾參與地方立法主要集中在對(duì)于立法草案的審查與修改階段，很少參與立法的其他重要階段，其中，立法起草階段的意見(jiàn)征集近年來(lái)雖然有所涉及，但是在總體上所占有的比例不高。對(duì)于立法草案審查修改階段的參與度相對(duì)較高，但是其參與范圍也沒(méi)有完全放開(kāi)。

2.立法監(jiān)督不完善

權(quán)力的制約和監(jiān)督是保障權(quán)力良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，缺乏監(jiān)督與制約機(jī)制容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗與權(quán)力尋租。新修訂的《立法法》對(duì)于設(shè)區(qū)市的立法權(quán)進(jìn)行了限定：城市建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化等方面，事實(shí)上此條款沒(méi)有給予設(shè)區(qū)市立法的明確權(quán)限，這使得設(shè)區(qū)市在實(shí)際地方立法過(guò)程中存在一些問(wèn)題，如越權(quán)立法、立法抵觸等等。現(xiàn)階段，河北省共11個(gè)擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，其省人大常委會(huì)的審批工作將變得日益繁重，其壓力可見(jiàn)一斑。河北省對(duì)于立法權(quán)的監(jiān)督的不完善主要表現(xiàn)在：首先，全國(guó)人大常委會(huì)所采取的“被動(dòng)式、事后性”的備案審查制度，在一定程度上不能從國(guó)家的高度對(duì)設(shè)區(qū)市的立法工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，事后的合法性審查不能有效杜絕越權(quán)立法和立法抵觸，與此同時(shí)，對(duì)于立法內(nèi)容的把握不強(qiáng)，不能加以宏觀控制和監(jiān)督。其次，在省人大常委會(huì)的層面，現(xiàn)階段河北省11個(gè)設(shè)市區(qū)所進(jìn)行的立法案件非常多，在省人大常委會(huì)進(jìn)行審批，加重了其工作量，在一定程度上影響省人大常委會(huì)在立法審批監(jiān)督中所能夠起到的重要作用。

3.立法質(zhì)量不高

立法所需要追求的是立法的質(zhì)量而不是立法的數(shù)量，然而現(xiàn)階段河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市的法律發(fā)展程度層次不齊，造成各城市為立法所能提供的物質(zhì)資源、人力資源和社會(huì)資源相差較多。對(duì)于早已擁有立法權(quán)的石家莊市、唐山市和邯鄲市，其可提供的支持較多，尤其是石家莊市，已經(jīng)形成適合本城市實(shí)際情況的立法體系。相比于這三個(gè)設(shè)區(qū)市，河北省內(nèi)在2015年—2016年所設(shè)置立法權(quán)的其余7個(gè)設(shè)區(qū)市，其立法質(zhì)量不高。河北省人大常委會(huì)印發(fā)《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實(shí)施辦法》中對(duì)于可以設(shè)置立法權(quán)的設(shè)區(qū)市做出了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括立法人員、立法機(jī)構(gòu)以及立法資金，但是各設(shè)區(qū)市在具體執(zhí)行上存在一定的差距。因此，現(xiàn)階段河北省立法質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在：首先，設(shè)區(qū)市立法組成人員素質(zhì)參差不齊，不能很好的落實(shí)新《立法法》的規(guī)定，建設(shè)和完善設(shè)區(qū)市的立法工作，其中在立法建議和意見(jiàn)的收集中，不能及時(shí)全面反映設(shè)區(qū)市立法需求，有些設(shè)區(qū)市還未建有完善的立法意見(jiàn)處理體系，使立法工作在程序源頭停滯不前。其次，新修訂的《立法法》希望設(shè)區(qū)市根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法，要求立法符合現(xiàn)實(shí)要求，促進(jìn)地方法治發(fā)展。然而，現(xiàn)階段河北省設(shè)區(qū)市現(xiàn)有法律法規(guī)在內(nèi)容上缺少創(chuàng)新性，主要是對(duì)于上位法的重復(fù)和概括，沒(méi)有與本地區(qū)的社會(huì)實(shí)際相結(jié)合，僅僅停留在原則性問(wèn)題的敘述，沒(méi)能深入到根本上推動(dòng)法治發(fā)展，在一定程度上使設(shè)區(qū)市的立法工作流于形式。

三、加強(qiáng)和完善河北省設(shè)區(qū)市立法的對(duì)策

1.增強(qiáng)公民參與地方立法的積極性

河北省作為京畿重地，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，人們的思想觀念相對(duì)落后、封閉，要想對(duì)這一現(xiàn)狀有所改變，應(yīng)當(dāng)首先采取引導(dǎo)與激勵(lì)相結(jié)合的措施，從外部加強(qiáng)推力以影響公眾內(nèi)心的參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。其次，完善公民參與地方立法的反饋機(jī)制。地方人大對(duì)公民反映上來(lái)的意見(jiàn)、建議，要及時(shí)回復(fù)并且處理，對(duì)于采納的應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知，對(duì)于沒(méi)有采納的一定要向提問(wèn)者解釋，說(shuō)清原因。第三，要充分發(fā)揮省人大基層代表的重要作用。耐心傾聽(tīng)轄區(qū)內(nèi)群眾的呼聲和意見(jiàn)，及時(shí)將群眾的意見(jiàn)反映到立法機(jī)關(guān)中來(lái)。第四，要加大立法工作對(duì)公眾的透明和便利程度。地方立法由于缺乏明確而統(tǒng)一的刊載媒介，導(dǎo)致很多地方公民對(duì)立什么法不知道，何時(shí)立法不知道，立法中如何反應(yīng)意見(jiàn)不知道，這就導(dǎo)致地方立法的公眾積極性下降。

2.提高地方立法質(zhì)量，強(qiáng)化地方立法專業(yè)性

首先，要完善地方立法機(jī)制。河北省各地市有人大有法律委員會(huì)、人大常委會(huì)下設(shè)的法工委，市政府有法制辦，構(gòu)架雖然完善，但是相互之間運(yùn)行協(xié)作模式機(jī)制卻沒(méi)有，比如，人大的法律委員會(huì)和人大常委會(huì)的法工委之間的工作關(guān)系如何理順，政府的法制辦和人大是怎么樣的關(guān)系等問(wèn)題都亟需解決。其次，要重視立法隊(duì)伍建設(shè)。地方性法規(guī)、規(guī)章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負(fù)責(zé)態(tài)度，還要有豐富的法律知識(shí)和較高的立法技術(shù)，立法是一門科學(xué)，很難指望沒(méi)有立法知識(shí)和技術(shù)的人員能制定出高質(zhì)量的法律。長(zhǎng)期以來(lái)，地方人大成為了黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人退休前的過(guò)渡“溫床”，被稱為“干部養(yǎng)老院”，多是一些年齡上快達(dá)到退休年齡在退休前的最后一崗。不僅如此，在人大工作的青壯年中，又有相當(dāng)數(shù)量的非法學(xué)專業(yè)的工作人員或者學(xué)歷層次較低。拿石家莊、邯鄲、邢臺(tái)三市舉例，市人大領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中，50歲及其以上的都占到了50%；在整體干部隊(duì)伍中，法學(xué)專業(yè)僅達(dá)到20%，石家莊市達(dá)到了35%，碩士研究生學(xué)歷僅為10%左右。在這樣的現(xiàn)狀下，很難讓地方人大的立法工作適應(yīng)依法治國(guó)的社會(huì)進(jìn)程以及當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨?。地方人大作為地方的立法機(jī)關(guān)，是地方立法工作的主要承擔(dān)者，是落實(shí)依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，因此在人大工作人員的選拔上應(yīng)加強(qiáng)年輕化避免老齡化，在引進(jìn)立法專業(yè)人時(shí)應(yīng)重視法學(xué)專業(yè)及學(xué)歷層次。

3.健全地方立法的監(jiān)督機(jī)制

為了防止政治對(duì)公民權(quán)利的侵犯，必須要確立限制權(quán)力的理念。而一個(gè)國(guó)家的立法監(jiān)督如何也是在反映這個(gè)國(guó)家法制建設(shè)的水平。新《立法法》新增第三十六條中明確了法律案舉行聽(tīng)證和召開(kāi)論證會(huì)的條件，第六十三條和第三十九條增加了立法前評(píng)估和立法后評(píng)估等等，在一定程度上充實(shí)了立法程序的公正性。過(guò)去河北省設(shè)區(qū)市立法過(guò)于重視量的多少，而忽視了質(zhì)的提升，忽視了設(shè)區(qū)市立法監(jiān)督機(jī)制在立法過(guò)程中重要作用與價(jià)值，最終導(dǎo)致了設(shè)區(qū)市的立法監(jiān)督流于形式，成為立法過(guò)程中的“裝飾品”。對(duì)此，一方面我們應(yīng)該加強(qiáng)人大對(duì)于設(shè)區(qū)市的立法監(jiān)督，完善監(jiān)督體制，建立事前、事中和事后的審查；另一方面，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)公民、法人、團(tuán)體在立法監(jiān)督中的作用，切實(shí)做到立法監(jiān)督主體的多樣化，保證設(shè)區(qū)市地方立法的權(quán)威性和有效性。

［1］汪俊英.《關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的若干思考》.載于《學(xué)習(xí)論壇》，2016年第3期.

［2］數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)http：//www.pkulaw.cn/.

［3］李步云，汪永清主編.《中國(guó)立法的基本理論和制度》.中國(guó)法制出版社，1998.

［4］楊莉英.《河北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》.載于《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第4期.

冀曉鵬（1988～），男，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。