國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序法律問題探究——以《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》11條～31條為基礎(chǔ)

邴園慶

（200120 上海偉創(chuàng)律師事務(wù)所 上海）

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序法律問題探究——以《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》11條～31條為基礎(chǔ)

邴園慶

（200120 上海偉創(chuàng)律師事務(wù)所 上海）

1 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性

1.1 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定

結(jié)合《轉(zhuǎn)讓辦法》第2條規(guī)定，本文所述及的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)指在國有企業(yè)中，國家對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益、國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益。誠然，國有企業(yè)和非國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓，但主要轉(zhuǎn)讓的是國有企業(yè)中的國有產(chǎn)權(quán)。實踐中也證明了這一點，如在北京產(chǎn)權(quán)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易的大都是國有企業(yè)中的國有產(chǎn)權(quán)。

1.2 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性

在上文已對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定清楚的基礎(chǔ)上，要進一步分析國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與一般的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同之處，因為如果相同的話，適用一般的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則既可，無須另行制定《轉(zhuǎn)讓辦法》。

首先，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的命脈，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的重要組成部分，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓會影響產(chǎn)業(yè)升級及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如轉(zhuǎn)給外商的，還涉及到本國經(jīng)濟利益保護問題。

其次，我國國有企業(yè)不但承擔(dān)著經(jīng)濟職能，而且還承擔(dān)著社會和政治職能，以企業(yè)為本位組織實施具有自我封閉性的社會保障制度，為職工提供退休、工傷、醫(yī)療、福利等多種保障，使國有企業(yè)用于非生產(chǎn)性的固定資產(chǎn)日益擴大，一旦國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，政府再也不能借助企業(yè)安置職工借以實現(xiàn)其社會目標(biāo)，職工安置成為重要問題。

2 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序及其存在問題分析

2.1 批準(zhǔn)程序及相應(yīng)法律問題

2.1.1 批準(zhǔn)機構(gòu)冗雜，偏私行為防范不力

根據(jù)《轉(zhuǎn)讓辦法》25、26條的規(guī)定：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定所出資企業(yè)的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)致使國家不再擁有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報本級政府批準(zhǔn)；所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。首先，值得肯定的是《轉(zhuǎn)讓辦法》明確了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體，這讓批準(zhǔn)主體的確定有法可依，但是問題在與，如果這其中的多個主體根據(jù)規(guī)定都有批準(zhǔn)權(quán)，此時，誰可以做出最后的決定？或者說哪個機構(gòu)的決定是終局的？此其一。其二，批準(zhǔn)機構(gòu)如此冗雜，那么在批準(zhǔn)的過程中，如何確保相關(guān)機構(gòu)的負責(zé)人不會投機取巧，相互串通，鋌而走險，侵吞國有資產(chǎn)？

2.1.2 對職工利益保護難以切實落實

改革開放以來，國有企業(yè)改革作為整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，一直受到社會各界的普遍關(guān)注，無論是政府、企業(yè)還是職工，在經(jīng)受改革考驗的同時，也經(jīng)歷了改革的酸甜苦辣。對于國企改革，一個不爭的事實是：國企的改革和發(fā)展取得了重大的成功、但是現(xiàn)在，隨著國企改革步伐的進一步加快，一個令人深思的問題現(xiàn)實地擺到了我們面前，即：國企改革中職工利益的保障。

《轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及職工合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)聽取轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)職工代表大會的意見，對職工安置事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會討論通過。在一般的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，這些并不需如此規(guī)定?！掇D(zhuǎn)讓辦法》的這些規(guī)定體現(xiàn)了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性，是恰當(dāng)?shù)?。但這些規(guī)定不夠細致，有些流于形式，很難得以落實。此外，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的資產(chǎn)評估不真實、經(jīng)濟補償不規(guī)范以及社會保障不到位等問題，對于職工利益的保護無疑是一個嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，而單憑職工代表大會的意見和討論是不能解決問題的。

2.2 實施程序及相應(yīng)法律問題

2.2.1 場外交易現(xiàn)象嚴(yán)重

在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐中，存在大量的場外交易，缺乏有效監(jiān)督，產(chǎn)生了很多不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象：一是場外交易信息不公開、不透明，在轉(zhuǎn)讓過程中暗箱操作、違規(guī)操作，造成國有資產(chǎn)流失、逃避銀行債務(wù)、侵犯職工權(quán)益等問題；二是場外交易在轉(zhuǎn)讓過程中協(xié)議定價，沒有市場發(fā)現(xiàn)價格的機制，缺乏判斷轉(zhuǎn)讓價格合理性的客觀依據(jù)；三是大量的場外交易產(chǎn)生地域行業(yè)等認(rèn)為分割，阻礙了國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

2.2.2 信息披露程序的不足

中國證監(jiān)會2001年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》進一步要求上市公司應(yīng)向其銀行及其他債權(quán)人提供所需信息，令這些公司利益相關(guān)者可了解公司運作及財務(wù)狀況。對于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，信息披露是必須的。但現(xiàn)在出現(xiàn)在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的問題是：①公司信息披露決策仍然保守被動。盡管許多公司遵從所有法規(guī)的披露要求，但極少提供額外信息，有一部分公司遵從法規(guī)的披露要求，但是只提供公司認(rèn)為對分析員與投資者有用的信息；只有很少的公司愿意積極主動的公布相關(guān)信息；即使是在公司內(nèi)部，某些信息也只限于被指定的某些高層行政人員。②國有企業(yè)受保護仍欠披露規(guī)范。國有企業(yè)地位的特殊性，使其受到的保護明顯的優(yōu)越于其他類型的企業(yè)，所以要求披露企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的信息更是難上加難。

2.3 監(jiān)督檢查及相應(yīng)法律問題

《轉(zhuǎn)讓辦法》在“法律責(zé)任”一章中還規(guī)定了監(jiān)督檢查這一程序，重點是第32條的規(guī)定，該條詳細的規(guī)定了轉(zhuǎn)讓行為無效的八種情況，人們稱之為企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中不可觸碰的8條政策“高壓線”。這幾條規(guī)定詳盡完善，可謂考慮周全，涉及到了所有可能引起國有資產(chǎn)流失的種種情況，但是，更應(yīng)該引起我們注意的是，實際上在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中還存在著這樣的問題：①自買自賣，低價收購國有企業(yè)，部分領(lǐng)導(dǎo)人在轉(zhuǎn)讓過程中竟然毫無顧忌的以身試法，利用職務(wù)上的優(yōu)勢和便利，鉆政策和法律上的空子，隱匿國有資產(chǎn)或者虛列債務(wù)，低價收購國有資產(chǎn)。②在轉(zhuǎn)讓之前，私分國有資產(chǎn)，導(dǎo)致在真正的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓開始時，賬面資金所剩無幾。

3 結(jié)論

國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓承載著來自各方的利益要求，這些是相互沖突的利益要求，給國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來了巨大的障礙。除此之外，國有產(chǎn)權(quán)主體缺位構(gòu)成了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的另一障礙。第一個問題如果解決得不好，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓將無法順利進行；第二個問題解決得不好，將會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓最重要的規(guī)范性文件，《轉(zhuǎn)讓辦法》必須解決這兩個問題，為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓奠定法制基礎(chǔ)。

從立法取向上來看，《轉(zhuǎn)讓辦法》特別注重國有資產(chǎn)的保護。為了防止國有資產(chǎn)流失，《轉(zhuǎn)讓辦法》過多地考慮了國家的利益而忽視了其他主體的利益，并注重國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)及其他批準(zhǔn)機構(gòu)監(jiān)管者身份的塑造，而忽視了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)及其他批準(zhǔn)機構(gòu)市場交易主體身份的塑造。