BOT投資模式法律探討

胡軍擁

（454000 河南蒼穹律師事務(wù)所 河南 焦作）

BOT投資模式法律探討

胡軍擁

（454000 河南蒼穹律師事務(wù)所 河南 焦作）

BOT投資模式作為一種新型的項(xiàng)目融資方式得到政府與企業(yè)的廣泛關(guān)注，BOT投資模式廣泛的運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，特別是一些需要大量資金的公用事業(yè)項(xiàng)目，如橋梁、公路、地鐵等，采用BOT投資模式能夠在短時(shí)間內(nèi)為基礎(chǔ)項(xiàng)目獲得大量的融資，有效的緩解東道國(guó)政府資金短缺的困境，而且還能夠引入資本投資，有效的提升東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)與科技水平。通過(guò)對(duì)BOT投資模式的基本法律關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，剖析BOT投資模式的法律關(guān)系的性質(zhì)，分析BOT投資項(xiàng)目發(fā)生爭(zhēng)議的法律適用問(wèn)題，從而提出我國(guó)BOT投資的立法對(duì)策，為我國(guó)BOT的健康發(fā)展提供借鑒。

BOT投資模式；法律性質(zhì)；法律適用

一、何為BOT投資模式

BOT投資模式即建設(shè)（Build）—經(jīng)營(yíng)（Operate）—轉(zhuǎn)讓（Transfer），是項(xiàng)目所在國(guó)政府通過(guò)授權(quán)的方式，允許民營(yíng)機(jī)構(gòu)在特定的期限內(nèi)獲得其融資建設(shè)項(xiàng)目的專營(yíng)權(quán)，準(zhǔn)許民營(yíng)機(jī)構(gòu)向用戶收取一定的費(fèi)用以回收投資并賺取利潤(rùn)，等到特許的期限屆滿時(shí)，承辦項(xiàng)目的民營(yíng)機(jī)構(gòu)必須要將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)移給政府的項(xiàng)目融資模式。

在BOT投資模式中主要涉及的主體有東道國(guó)政府，政府是BOT項(xiàng)目的控制主體，采取BOT投資模式的項(xiàng)目多數(shù)為公益性的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，如地鐵、橋梁等。BOT的經(jīng)營(yíng)主體是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司是由項(xiàng)目發(fā)起人組建的，主要是一些私營(yíng)公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)與管理，項(xiàng)目公司通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)運(yùn)營(yíng)而回收資金以償還銀行的貸款。在BOT投資模式下，項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)由政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。我國(guó)自1994年開始第一個(gè)BOT項(xiàng)目以來(lái)，BOT投資模式已經(jīng)在我國(guó)運(yùn)行了二十幾年，我國(guó)的廣深珠高速公路、重慶地鐵、北海油田開發(fā)等項(xiàng)目都是BOT項(xiàng)目，BOT投資模式為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

二、BOT投資模式法律關(guān)系分析

（一）BOT投資模式涉及的法律關(guān)系

BOT投資模式是建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓的模式，在BOT模式下涉及的主體比較多，作為一種新型的融資模式，BOT投資模式涉及的主體有投資建設(shè)方、承建方、政府、銀行、保險(xiǎn)，不同的主體的利益不同，導(dǎo)致BOT投資模式下BOT項(xiàng)目的協(xié)調(diào)難度加大。BOT投資模式主要涉及兩大法律關(guān)系，一是BOT項(xiàng)目東道國(guó)政府與項(xiàng)目發(fā)起人之間的帶有行政管理性質(zhì)的法律關(guān)系。項(xiàng)目的東道國(guó)政府將BOT項(xiàng)目采取招投標(biāo)的方式選擇項(xiàng)目發(fā)起人，從BOT項(xiàng)目的招投標(biāo)、確定投資方、項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目的移交都離不開東道國(guó)政府的監(jiān)督，政府實(shí)際上是BOT項(xiàng)目的主導(dǎo)者，在BOT項(xiàng)目轉(zhuǎn)移前政府雖然沒(méi)有項(xiàng)目的所有權(quán)，但是享有項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)，能夠?qū)?xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行否決。二是BOT項(xiàng)目的發(fā)起人或者是項(xiàng)目公司與項(xiàng)目其他主體產(chǎn)生的民商事法律關(guān)系。項(xiàng)目發(fā)起人在招投標(biāo)中獲得政府的委托后，需要組建項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，而且需要項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，因此涉及的法律關(guān)系有項(xiàng)目公司與銀行的借貸關(guān)系。

（二）影響B(tài)OT投資模式法律關(guān)系的因素

目前在我國(guó)比較常見的需要采取BOT投資模式的主要是一些公用事業(yè)項(xiàng)目，如高速公路、地鐵等，BOT投資模式涉及的法律關(guān)系主體比較多，影響法律關(guān)系的主要因素有以下幾個(gè)：

第一，特許協(xié)議。作為BOT投資模式的基礎(chǔ)，特許協(xié)議是指關(guān)于政府授權(quán)許可投資者在特定的期限內(nèi)建設(shè)并且經(jīng)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的協(xié)議文件，特許協(xié)議的簽訂主體是東道國(guó)政府或者是能夠代表政府的機(jī)構(gòu)與私人投資者。對(duì)于特許協(xié)議是屬于國(guó)際協(xié)定還是國(guó)內(nèi)的合同問(wèn)題，不同的學(xué)者存在不同的觀點(diǎn)，但是從實(shí)踐的角度上看，我國(guó)的政府為了避免因合同性質(zhì)問(wèn)題導(dǎo)致的麻煩，往往要求如果是國(guó)外的投資者需要在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立項(xiàng)目公司，政府與項(xiàng)目公司簽訂特許協(xié)議，通過(guò)這種做法將特許協(xié)議規(guī)定為國(guó)內(nèi)合同的范疇。

第二，經(jīng)營(yíng)權(quán)。中國(guó)目前采取BOT投資模式進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目比較少，當(dāng)前我國(guó)的法律對(duì)于BOT項(xiàng)目的規(guī)定不健全，對(duì)于BOT項(xiàng)目的項(xiàng)目投資者所擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定不完善，BOT項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要是運(yùn)營(yíng)的管理以及合理的收費(fèi)，并未涉及到社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)力，但是在實(shí)踐中有的BOT項(xiàng)目的項(xiàng)目公司卻行使著社會(huì)管理職權(quán)，存在私權(quán)代替公權(quán)的現(xiàn)象。

三、我國(guó)BOT投資模式存在的問(wèn)題及法律完善對(duì)策

（一）BOT投資模式存在的問(wèn)題

目前我國(guó)關(guān)于BOT投資模式的立法不完善，導(dǎo)致我國(guó)的BOT投資模式在實(shí)踐運(yùn)行中存在諸多的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.BOT風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問(wèn)題

風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直是BOT項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，BOT投資模式主要是用于公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投資的數(shù)額十分巨大，而且建設(shè)與回收成本的周期十分長(zhǎng)，這種高額投資、建設(shè)與回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目容易產(chǎn)生高風(fēng)險(xiǎn)。東道國(guó)政府采取BOT投資模式的主要目的是減少財(cái)政的負(fù)擔(dān)，分散投資的風(fēng)險(xiǎn)，然而在BOT投資模式中容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)主要有政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，不同的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)對(duì)BOT項(xiàng)目造成一定的影響。

2.違約救濟(jì)與法律適用問(wèn)題

BOT項(xiàng)目中許多的項(xiàng)目發(fā)起人屬于外國(guó)公司，也有很多BOT項(xiàng)目運(yùn)用的是外國(guó)的資本進(jìn)行投資建設(shè)，如果存在違約與權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，適用哪個(gè)國(guó)家的法律，成為實(shí)踐的焦點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于BOT投資模式的特許協(xié)議的性質(zhì)存在一定的爭(zhēng)議，由此產(chǎn)生的法律適用問(wèn)題，不同的學(xué)者存在不同的觀點(diǎn)，對(duì)于特許協(xié)議的法律適用問(wèn)題，涉及的是政府與外國(guó)公司，如我國(guó)政府為了避免爭(zhēng)議，采取回避的處理方式。BOT投資模式中還存在其他的合同，如銀行借貸合同、擔(dān)保合同，這些合同的法律適用上，存在一定的爭(zhēng)議性，是直接適用中國(guó)的法律，還是運(yùn)用國(guó)際法的準(zhǔn)據(jù)法原則去確定，存在較大的爭(zhēng)議。

（二）BOT投資模式的法律完善對(duì)策

1.加強(qiáng)BOT投資模式的專項(xiàng)立法

當(dāng)前我國(guó)的BOT投資模式發(fā)展的過(guò)程中缺乏專項(xiàng)的立法，對(duì)于BOT項(xiàng)目的管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，特別是政府缺乏專項(xiàng)的政策進(jìn)行規(guī)范。BOT投資模式需要涉及的主體比較多，而且一個(gè)BOT項(xiàng)目涉及到國(guó)家產(chǎn)業(yè)、外匯、投資等多個(gè)領(lǐng)域，BOT項(xiàng)目的運(yùn)作如何才能提高透明度與運(yùn)作的效率等，都需要進(jìn)行專項(xiàng)的立法規(guī)范。BOT投資模式通過(guò)專項(xiàng)立法的方式，國(guó)際上對(duì)BOT的投資模式的立法有兩種模式，一是以澳大利亞為代表的國(guó)內(nèi)專門法規(guī)規(guī)范的模式，二是以我國(guó)香港為代表的單項(xiàng)立法的模式。我國(guó)的BOT項(xiàng)目目前運(yùn)用比PPP項(xiàng)目、BT項(xiàng)目少，筆者建議學(xué)習(xí)我國(guó)香港地區(qū)采取單項(xiàng)立法的模式，針對(duì)每一個(gè)BOT項(xiàng)目的具體情況，由當(dāng)?shù)氐恼M(jìn)行政策立法規(guī)范。

2.建立完善的監(jiān)督機(jī)制

BOT項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域多，而且主體眾多，由于投資的周期長(zhǎng)，成本回收慢，特別是BOT項(xiàng)目的管理與移交的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)諸多的法律問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)的污水處理廠中采取BOT項(xiàng)目投資建設(shè)的尚未有一個(gè)廠能夠順利移交，很大部分在于完善的法律監(jiān)督機(jī)制，因此應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，采取獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督的方式，不僅監(jiān)督其他主體的行為，還需要對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止違約現(xiàn)象的發(fā)生。

［1］ 樊星. BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的法律分析與研究［D］. 云南大學(xué)，2015.

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［3］ 宋文華.自建BOT模式下的小城鎮(zhèn)污水項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.經(jīng)營(yíng)管理者，2015（11）.

［4］ 王子君.淺析我國(guó)BOT法律問(wèn)題［J］. 學(xué)理論，2013（02）.

胡軍擁（1975.7～），男，河南焦作人，本科，法律；單位：河南蒼穹律師事務(wù)所。