論選擇性執(zhí)法的法律規(guī)范

趙江超

（300450 天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院 天津）

論選擇性執(zhí)法的法律規(guī)范

趙江超

（300450 天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院 天津）

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政執(zhí)法活動日益成為公眾關(guān)心的行政行為。其中，行政執(zhí)法中存在的選擇性執(zhí)法是在時間、空間、客體上有選擇的執(zhí)法，是因?yàn)閷`法時間、空間和個體始終具有高度的不確定性，要確保這些法律有效實(shí)施，需要龐大的執(zhí)法資源，這就導(dǎo)致執(zhí)法主體對不同的管轄客體，刻意采取區(qū)別對待，有違執(zhí)法公正，如何規(guī)范這種行為，就成為了目前需要解決的問題。

選擇性執(zhí)法；行政自由裁量權(quán)；法治原則

一、選擇性執(zhí)法的涵義和具體表現(xiàn)

選擇性執(zhí)法是指執(zhí)法機(jī)關(guān)基于一定因素的考量，對某一特定區(qū)域內(nèi)的違法行為在時間、空間、客體上有選擇的執(zhí)法，同樣的事情以不同的方式執(zhí)行，是執(zhí)法者針對具體事項做出的選擇性處理。

選擇性執(zhí)法的具體表現(xiàn)：①執(zhí)法機(jī)關(guān)對不同的執(zhí)法領(lǐng)域投入不同的執(zhí)法資源；②執(zhí)法機(jī)關(guān)對一些違法行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法、對另外一些行為不執(zhí)法；③執(zhí)法機(jī)關(guān)有時嚴(yán)格執(zhí)行法律某部法律；④執(zhí)法機(jī)關(guān)采用何種執(zhí)法手段及何種執(zhí)法強(qiáng)度；⑤執(zhí)法者對同一違法行為采取不同的執(zhí)法措施。［1］

二、選擇性執(zhí)法存在的原因

（1）執(zhí)法資源的有限性?，F(xiàn)代社會的高速發(fā)展導(dǎo)致公共事務(wù)急劇增多，這就要求必須有充分的資源供行政主體支配，任何一項執(zhí)法活動的進(jìn)行都需要一定的成本支出，而行政主體的執(zhí)法成本是有限的，執(zhí)法資源的有限性和社會執(zhí)法需求的無限性之間的矛盾非常突出。

（2）法律的局限性。作為成文法的法律本身有不周延性、模糊性和滯后性，使法律條文本身存在不確定性，不同的執(zhí)法者有不同的理解，同一執(zhí)法人員也可能對法律作出多種理解，法律規(guī)范的模糊導(dǎo)致了選擇性執(zhí)法。［2］

（3）基于社會關(guān)注信息而做出的執(zhí)法調(diào)整。為了維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，執(zhí)法者必須隨時關(guān)注社會對執(zhí)法活動的信息反饋，并根據(jù)社會關(guān)注信息不斷調(diào)整執(zhí)法重點(diǎn)及執(zhí)法方式，所以，社會反應(yīng)強(qiáng)烈的違法行為，可能會得到優(yōu)先執(zhí)法。［3］

（4）執(zhí)法者自身的素質(zhì)。因?yàn)閳?zhí)法者對法律的理解、執(zhí)法時機(jī)的把握以及對臨場處理問題的能力等方面所表現(xiàn)出來的業(yè)務(wù)素質(zhì)不同而導(dǎo)致的選擇性執(zhí)法。

（5）行政自由裁量權(quán)導(dǎo)致的選擇性執(zhí)法。我國法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法者在行政執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法者根據(jù)自身情況和意愿出現(xiàn)選擇性執(zhí)法。［4］

（6）人情輸送或利益輸送關(guān)系導(dǎo)致的選擇性執(zhí)法。人情輸送或利益輸送關(guān)系即行政執(zhí)法人員利用行政權(quán)力為親友牟利或向特定關(guān)系人輸送利益并從中謀取私利。

三、學(xué)界關(guān)于選擇性執(zhí)法能不能存在的兩種觀點(diǎn)

1.選擇性執(zhí)法沒有合理性

有的學(xué)者認(rèn)為選擇性執(zhí)法就是執(zhí)法主體對不同的管轄客體，刻意采取區(qū)別對待，任意執(zhí)法，濫用職權(quán)，不履行義務(wù)或拖延履行義務(wù)，是對法律規(guī)定的背離。［5］行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，相同的，應(yīng)該同樣對待；不同的，應(yīng)該區(qū)別對待是行政執(zhí)法中最基本的要求之一，否則有違執(zhí)法公正，而且選擇性執(zhí)法會導(dǎo)致執(zhí)法者偏離自由裁量的正確目的，根據(jù)自己利害關(guān)系在法律給定的自由尺度內(nèi)從重或者從輕，給權(quán)力尋租提供有效的操作空間和責(zé)任規(guī)避空間，同時選擇性執(zhí)法也破壞了社會對執(zhí)法的預(yù)期，犧牲了法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，從而損害法律在人們心中的公信力，并進(jìn)而破壞法律的權(quán)威。

再者，法律要求對于任何人的保護(hù)或者懲罰，都應(yīng)當(dāng)一視同仁，不應(yīng)因人而異，應(yīng)當(dāng)遵循同種情況同等處理的原則，選擇性執(zhí)法破壞了平等原則，而且助長了行政執(zhí)法中的機(jī)會主義，并導(dǎo)致守法上的投機(jī)心理和行為，與法治目標(biāo)背道而馳，有違依法行政原則和平等原則，不利于法治。此外，選擇性執(zhí)法的存在也可能導(dǎo)致不公正執(zhí)法，一旦對其糾錯還會降低執(zhí)法效率，增加糾錯成本，從而加大資源消耗?？傊?，選擇性執(zhí)法違反了平等原則、公正原則、公平原則、信賴保護(hù)原則等一系列原則。［6］

2.選擇性執(zhí)法具有合理性

有的學(xué)者認(rèn)為選擇性執(zhí)法是指執(zhí)法主體根據(jù)情勢變化，而試圖獲得靈活性和實(shí)效性，為了擺脫成文法的僵化而在執(zhí)法上做出的調(diào)整，以保證實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)及社會目標(biāo)的結(jié)果，是行政主體應(yīng)對復(fù)雜的社會情勢和違法行為高度不均衡分布的一種手段。這樣有利于節(jié)約執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效益，有利于使行政主體獲得高度的靈活性和行政效率，從而有效完成行政執(zhí)法任務(wù)。

選擇性執(zhí)法以其執(zhí)法的靈活性來保障個案公正，彌補(bǔ)法律僵化的不足。而且，選擇性執(zhí)法屬于行政自由裁量權(quán)的范疇，因?yàn)檫`法時間、空間和個體始終具有高度不確定性，要確保法律法規(guī)的有效實(shí)施，法律必須賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法者一定的行政自由裁量權(quán)，而選擇性執(zhí)法如同行政自由裁量權(quán)一樣，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量通過靈活的個別執(zhí)法，以點(diǎn)帶面，產(chǎn)生廣泛的威懾效應(yīng)和示范效應(yīng)，激發(fā)自省意識和違法風(fēng)險意識，使法制秩序得到一定程度的維護(hù)，從而有利于節(jié)約執(zhí)法資源和執(zhí)法成本，而選擇性執(zhí)法以較小的執(zhí)法資源推動法律實(shí)施，是必須存在的一種執(zhí)法策略。［7］

從理論上說，選擇性執(zhí)法違反了法治原則，但是在法治實(shí)踐中確有其存在的合理性，即一部分選擇性執(zhí)法是應(yīng)當(dāng)存在的，但大部分選擇性執(zhí)法應(yīng)當(dāng)完善或摒棄。例如，在執(zhí)法資源十分有限的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以將有限的執(zhí)法資源用在重要或緊迫的行政執(zhí)法上；當(dāng)應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)范模糊且需立即作出行政行為的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在不違反法律基本精神的前提下，自由裁量適用法律規(guī)范；但是，執(zhí)法者不得為了謀取個人利益而有選擇的執(zhí)法，執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)盡量減少執(zhí)法風(fēng)暴和運(yùn)動執(zhí)法，做到常態(tài)執(zhí)法。［8］

四、選擇性執(zhí)法問題的解決措施

1.匹配執(zhí)法資源，減少選擇性執(zhí)法現(xiàn)象

只有執(zhí)法資源匹配，法律才能得到更嚴(yán)格的執(zhí)行，有法不依、違法不究現(xiàn)象才能減少，權(quán)力尋租的機(jī)會才會降低。要推進(jìn)依法治國，在立法時必須統(tǒng)籌考慮執(zhí)法問題特別是執(zhí)法資源匹配問題。但在我國，執(zhí)法資源的匹配一般由各級人事編制部門掌控而不是由立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，客觀上容易讓執(zhí)法資源始終處在不足或者不適的境地，影響法律的執(zhí)行效果。［9］隨著依法治國進(jìn)程的推進(jìn)，這個責(zé)任更多的應(yīng)由享有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的各級人大承擔(dān)，只有這樣立法和執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)良好對接，才能減少選擇性執(zhí)法現(xiàn)象。

2.減少自由裁量、規(guī)范自由裁量，縮小權(quán)力尋租空間

立法機(jī)關(guān)在立法時要盡可能細(xì)化處置規(guī)定，減少自由裁量的范圍。人大應(yīng)該收回讓渡給政府和部門的部分立法權(quán)力，盡可能在人大體系內(nèi)讓法律得到完善，克服立法部門化、權(quán)利化、自由裁量化傾向。對于因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡而必須差異對待的，可以賦予省、市人大一定權(quán)限，按照本地區(qū)的實(shí)情進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。［10］

3.加強(qiáng)對執(zhí)法工作的監(jiān)督，防止執(zhí)法過程中的權(quán)力尋租

應(yīng)逐步分離執(zhí)法機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)和執(zhí)法權(quán)，建立高效透明的執(zhí)法指揮中心，提高執(zhí)法的隨機(jī)性和均衡性，削弱執(zhí)法權(quán)力尋租的能力。應(yīng)增強(qiáng)人大查處執(zhí)法違法的能力，主張人大對執(zhí)法個案進(jìn)行事后剖析，增強(qiáng)人大監(jiān)督的威懾效應(yīng)，遏制權(quán)力尋租的沖動。應(yīng)主張人大對整體執(zhí)法情況進(jìn)行效能評估，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)勤于執(zhí)法，在時間和空間上增加執(zhí)法密度。

［1］戴治勇.選擇性執(zhí)法.《法學(xué)研究》，2008年第4期.

［2］徐文星.警察選擇性執(zhí)法之規(guī)范.《法律科學(xué)：西北政法學(xué)院學(xué)報》，2008年 第3期.

［3］汪燕.選擇性執(zhí)法的法律屬性探析.《政治與法律》，2013年第5期.

［4］葉小蘭.選擇性執(zhí)法的內(nèi)在悖論與消解機(jī)制.《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2011年第5期.

［5］呂美娜.選擇性執(zhí)法的困境及克服路徑.《法制博覽（中旬刊）》，2013年第6期.

［6］王成.選擇性執(zhí)法研究.《北京大學(xué)研究生學(xué)志》，2007年03期.

［7］羅靜靜.平等權(quán)與“選擇性執(zhí)法”.《法制與社會》，2010年第23期.

［8］胡智強(qiáng).論選擇性執(zhí)法的法律規(guī)制——兼及“釣魚式執(zhí)法”的法律約束.《學(xué)?！?，2011年 第2期.

［9］劉璇.選擇性執(zhí)法問題研究.《中國科技信息》，2008年 第20期.

［10］李福清.選擇性執(zhí)法之困境與出路.《法制與社會：中旬刊》，2013年 第32期.

［9］劉璇.選擇性執(zhí)法問題研究.《中國科技信息》，2008年第20期.

［10］李福清.選擇性執(zhí)法之困境與出路.《法制與社會：中旬刊》，2013年第32期.