淺議主任檢察官辦案責(zé)任制改革的困境與出路——以福建省永安市檢察院的試點(diǎn)實(shí)踐為標(biāo)本

鄧清華

（366000 福建省永安市人民檢察院 福建 永安）

淺議主任檢察官辦案責(zé)任制改革的困境與出路——以福建省永安市檢察院的試點(diǎn)實(shí)踐為標(biāo)本

鄧清華

（366000 福建省永安市人民檢察院 福建 永安）

本文以福建省永安市檢察院的試點(diǎn)實(shí)踐為樣本，研究方法上盡量注意將理論與實(shí)踐相結(jié)合，先從試點(diǎn)運(yùn)行的基本情況出發(fā)，對(duì)試點(diǎn)中遇到的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行審視分析，并嘗試回歸“還權(quán)”理論與檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)理的原點(diǎn)進(jìn)行審思，以求在檢察工作一體化與主任檢察官獨(dú)立的沖突之中尋求合適的平衡點(diǎn)，為當(dāng)下相關(guān)現(xiàn)實(shí)困境的破解提供正當(dāng)進(jìn)路。

主任檢察官辦案責(zé)任制；還權(quán)；主體地位

一、引言

主任檢察官辦案責(zé)任制，是指主任檢察官在檢察長及檢察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨(dú)立行使決定權(quán)，并承擔(dān)辦案責(zé)任的制度。根據(jù)高檢院的司法改革部署，主任檢察官辦案責(zé)任制在部分地區(qū)進(jìn)入了試點(diǎn)實(shí)施階段。2015年3月，福建省永安市檢察院采取了在自偵、審查、民行辦案部門先行先試的主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)工作。漸入深水區(qū)的檢察改革涉及多方的利益博弈，試點(diǎn)工作在在原有的體制框架內(nèi)進(jìn)行也面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境，本文在對(duì)永安市檢察院試點(diǎn)情況、存在問題進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，試圖為破解試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行一些有益的思考。

二、永安市檢察院關(guān)于主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)改革的基本情況

（一）總體運(yùn)行模式

1.整合機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理

將原有的反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、生態(tài)、監(jiān)所、未檢、民行等8個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合形成職務(wù)犯罪偵查局、刑事檢察局和民事行政檢察局，分別由副檢察長兼任局長，下設(shè)11個(gè)主任檢察官辦案組，主任檢察官由上述8個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正、副職并具有檢察員資格的人員擔(dān)任。主任檢察官辦案組分別由1名主任檢察官和不少于2名的檢察員、助理檢察員或書記員組成。刑事檢察局辦案組實(shí)行捕、訴職能合一，監(jiān)所檢察和未檢工作設(shè)專門組別。

2.劃分職權(quán)，明確業(yè)務(wù)管理權(quán)限

制作業(yè)務(wù)“權(quán)力清單”，將61項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)分業(yè)務(wù)條線對(duì)檢察官“放權(quán)”，由主任檢察官?zèng)Q定并負(fù)責(zé)處理。一是下放程序性如延長辦案期限、提前介入等非終局性程序處理決定，以及批準(zhǔn)逮捕的審批權(quán)限，改由主任檢察官?zèng)Q定并負(fù)責(zé)處理；二是保留重大案件以及職務(wù)犯罪偵查的重大決定權(quán)限，明確對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)、重要的終結(jié)性決定如不批準(zhǔn)逮捕、不起訴以及職務(wù)犯罪偵查過程中初查、立案、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕、偵查終結(jié)等決定權(quán)仍由檢察長或檢委會(huì)決定，并由主任檢察官負(fù)責(zé)執(zhí)行。

3.區(qū)分責(zé)任，明確辦案責(zé)任主體

遵循權(quán)責(zé)一致原則，即誰作出決定，誰承擔(dān)責(zé)任。主任檢察官對(duì)其作出的案件處理決定獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任；檢察長、檢察委員會(huì)對(duì)其作出的案件處理決定的責(zé)任承擔(dān)區(qū)分事實(shí)問題與法律問題，屬于檢察長或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)，主任檢察官對(duì)事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長或分管副檢察長對(duì)主任檢察官的決定改變或部分改變的，主任檢察官對(duì)改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。

（二）主任檢察官與檢察機(jī)關(guān)其他人員的關(guān)系

1.主任檢察官與檢察長的關(guān)系

主任檢察官的權(quán)力范圍由檢察長授權(quán)；主任檢察官受檢察長和分管副檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)檢察長、分管副檢察長的指揮、決定和命令，主任檢察官必須服從。檢察長、分管副檢察長監(jiān)督檢查辦案組工作，在發(fā)現(xiàn)主任檢察官處理決定不正確，應(yīng)當(dāng)糾正而不糾正等特定情況下，檢察長可以更換辦案主任檢察官。

2.主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系

部門負(fù)責(zé)人對(duì)原部門人員的主要職能主要體現(xiàn)在行政管理上。對(duì)于行政管理事務(wù)，部門負(fù)責(zé)人所在部門的原所有人員都有服從的義務(wù)；對(duì)于檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)，每個(gè)辦案組的主任檢察官獨(dú)立負(fù)責(zé)，部門負(fù)責(zé)人沒有改變主任檢察官?zèng)Q定的權(quán)力。

3.主任檢察官與辦案組成員之間的關(guān)系

主任檢察官是辦案組的負(fù)責(zé)人，既要親自辦案，也要指導(dǎo)辦案組其他成員辦案，并對(duì)整個(gè)辦案組處理的案件負(fù)責(zé)；辦案組其他成員協(xié)助主任檢察官辦案，接受主任檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指派，處理具體事項(xiàng)。對(duì)主任檢察官的指揮、決定和命令，辦案組織成員必須服從。對(duì)不服從安排或由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致工作出現(xiàn)重大失誤等，主任檢察官有權(quán)申請(qǐng)更換辦案組成員。

三、試點(diǎn)中面臨的困境審思

（一）未解決主任檢察官權(quán)力來源正當(dāng)性問題

實(shí)踐中為了突出改革成效，將批準(zhǔn)逮捕決定權(quán)下放給主任檢察官，而《刑事訴訟法》第八十七條明確規(guī)定：“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定”。當(dāng)改革的制度設(shè)計(jì)與法律規(guī)定相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何取舍？如果不對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行適度性突破，又如何體現(xiàn)改革的內(nèi)容和成效？這是我們不得不深思的問題，而這關(guān)系到主任檢察官權(quán)力來源正當(dāng)性問題，更關(guān)系到該項(xiàng)制度改革的方向和力度，需要慎重考慮。

（二）尚未實(shí)現(xiàn)去行政化的初衷

從試點(diǎn)情況看，在改革過程中雖然將業(yè)務(wù)科室整合，實(shí)行扁平化管理，但囿于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度以及上級(jí)院對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)處室考評(píng)的需求，還保留原有科室，因此實(shí)質(zhì)上主任檢察官系“一人雙職”（既擔(dān)任主任檢察官、又是部門正職/副職），這就導(dǎo)致了行政管理的思維一定程度上會(huì)向司法辦案滲透。主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)模糊，兩者關(guān)系問題就沒辦法完全理順，容易使行政化管理模式和一種異化了的三級(jí)審批制重新回歸。

（三）相關(guān)待遇難以配套

在政法財(cái)政還未單列的前提下進(jìn)行改革，試點(diǎn)所需配套的經(jīng)費(fèi)仍要依賴于地方財(cái)政。在試點(diǎn)改革開始后，永安市檢察院多次拿出改革方案報(bào)到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門，但均以該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出沒有依據(jù)為由而未通過。試點(diǎn)工作實(shí)施一年多以來，主任檢察官僅有責(zé)任，而未給予相應(yīng)匹配的待遇，一定程度上挫傷了主任檢察官的工作積極性。

四、在問題之中破題：回歸原點(diǎn)后的進(jìn)路探尋

檢察官辦案責(zé)任制首要解決的問題就是從檢察規(guī)律出發(fā)實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)行使主體的價(jià)值回歸，并以此為中心構(gòu)建配套的權(quán)責(zé)利制度體系?；貧w“還權(quán)”理論與檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)理的原點(diǎn)審思，可大致梳理歸納為在檢察工作一體化與主任檢察官獨(dú)立的沖突之中尋求合適平衡點(diǎn)的原則遵循，并為當(dāng)下相關(guān)現(xiàn)實(shí)困境的破解提供正當(dāng)進(jìn)路。

（一）明確主任檢察官的辦案主體地位

主任檢察官辦案責(zé)任制的完善，其前置基礎(chǔ)是主任檢察官法律地位的確立，只有在法律中明確了主任檢察官的主體地位，才能進(jìn)而解決主任檢察官權(quán)力來源的正當(dāng)性問題。在破除改革的合法性危機(jī)方面，應(yīng)當(dāng)盡快的出臺(tái)相關(guān)立法解釋或者以修正案的方式對(duì)原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進(jìn)行修正補(bǔ)充，明確確立主任檢察官在檢察實(shí)踐中的法律地位。把權(quán)、責(zé)、利以法律的形式固定下來。

（二）實(shí)行檢察人員分類管理

改革過程中，主任檢察官由原本的部門負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任具有現(xiàn)實(shí)和理性，但部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官分屬兩個(gè)序列，在工作內(nèi)容上不應(yīng)有交叉。完善主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)以突出“檢察官相對(duì)獨(dú)立性”為核心實(shí)現(xiàn)“去行政化”的改革要義，實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)崗位和行政崗位相分離的分類管理制度。一方面，將辦案檢察官從大量事務(wù)性、行政性事務(wù)中抽離，集中精力用于辦理案件，保證案件質(zhì)量，破除與責(zé)任承擔(dān)之間的矛盾；另一方面，要進(jìn)一步厘清主任檢察官和檢察權(quán)其他行使主體的關(guān)系，健全基本辦案組織，對(duì)主任檢察官、檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員實(shí)行分類管理，明確并強(qiáng)化各類主體的職能，適應(yīng)突出“檢察官”辦案主體地位這一改革大趨勢(shì)。

（三）打造專業(yè)化、精英化檢察人才隊(duì)伍

堅(jiān)持專業(yè)化、精英化改革方向，保障優(yōu)質(zhì)的人才資源流入辦案一線。在推進(jìn)“員額制”的改革進(jìn)程中，多地檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了探索試點(diǎn)，對(duì)于入額的標(biāo)準(zhǔn)條件，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)直面各地探索實(shí)踐反饋的問題和阻礙因素，在各方利益博弈中選擇一個(gè)平衡點(diǎn)，制定更加完備合理的選任制度，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力大小進(jìn)行選任，而不應(yīng)根據(jù)資歷、官職等進(jìn)行選拔，以保證進(jìn)入員額的人員的都是司法精英人員，進(jìn)一步保障隊(duì)伍穩(wěn)定。

五、結(jié)語

當(dāng)下主任檢察官辦案責(zé)任制在改革之際面臨著檢察工作一體化與檢察官獨(dú)立的沖突、權(quán)力來源正當(dāng)性等諸多困惑，需要回歸原點(diǎn)找尋制度進(jìn)路，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)行使主體的價(jià)值回歸。實(shí)踐永無止境，改革也不可能一蹴而就。主任檢察官辦案責(zé)任制的改革并非是孤立的，還需要立法完善、檢察人員分類管理、打造精英化檢察人才隊(duì)伍、履職保障等一系列配套措施和制度設(shè)計(jì)的完善。只有在各方條件成熟的情況下，改革的效果才能達(dá)到其應(yīng)有之義。

［1］王戩.《刑事程序改革續(xù)留問題研究》.上海人民出版社，2013版.

［2］郭曉宏，周媛.《主任檢察官制度改革中的“去行政化”之路》.《中國司法》，2015年第9期.

［3］李維維.《主任檢察官辦案責(zé)任制改革研究》.《中國檢察官》，2015年第3期.

［4］王一超.《檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對(duì)主任檢察官制度的反思》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第3期.

鄧清華（1986～），女，福建省永安市人，現(xiàn)為福建省永安市人民檢察院公訴科副科長。