行政過程性信息的認(rèn)定規(guī)則研究

孫 明

（300380 天津市西青區(qū)人民法院 天津）

行政過程性信息的認(rèn)定規(guī)則研究

孫 明

（300380 天津市西青區(qū)人民法院 天津）

信息公開制度實施以來，對于不予公開的范圍一直存在認(rèn)定爭議，特別是過程性信息的認(rèn)定在審判中存在爭議。過程性信息是指處于討論、研究或者審查中的政府信息。過程性信息在我國立法實踐中僅有地方政府規(guī)章以及國務(wù)院的規(guī)章確認(rèn)，缺乏高位階法律的規(guī)定。過程性信息不予公開是符合依法行政基本原則的，行政機關(guān)的職權(quán)由法律規(guī)定，并按照法律行使，不得越權(quán)。過程性信息不予公開也不能忽視與行政效率的權(quán)衡。公眾的知情權(quán)與過程性信息不予公開是天生的矛盾體，但在不予公開中，知情權(quán)也應(yīng)當(dāng)受到限制。因此，過程性信息應(yīng)該采用完全保護的原則，并嚴(yán)格的適用。

過程性信息；完全保護；適用基準(zhǔn)

一、兩個相反案例的造成的混亂

（一）簡要案情

案例一：2014年7月2日，原告范某向被告北京市石景山區(qū)審計局提出申請，要求被告公開石景山區(qū)第二水泥管廠綜合改造項目的征收補償費用管理和使用情況的審計報告。被告答復(fù)稱，該審計項目尚未完成，原告所需要的信息正在形成過程中，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）審查中的過程性信息，一般不屬于應(yīng)公開的政府性信息。法院審理認(rèn)為被告根據(jù)《意見》第二部分的規(guī)定，將原告申請公開的信息答復(fù)為不屬于《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）所指應(yīng)公開的信息，沒有法律依據(jù)。法院判決撤銷被告北京市石景山區(qū)審計局于2014年7月21日作出的《政府信息依申請公開答復(fù)告知書》。

案例二：2013年11月14日，原告許某通過政府網(wǎng)站向被告市住建委申請公開《河西原農(nóng)研所地塊危舊房改造暨環(huán)境整治項目》征收范圍和征收補償方案的論證報告的政府信息，被告辯稱原告公開的信息屬于過程性信息，應(yīng)不予公開，法院認(rèn)可了被告的答辯意見，判決駁回原告許某的訴訟請求。

（二）案件的分析

案例一中，法院經(jīng)過審理后，認(rèn)為《意見》所規(guī)定的第二部分，不屬于《條例》所指應(yīng)公開的信息，沒有法律依據(jù)，最終判決撤銷了被告的答復(fù)。案例二中，法院的審判實踐則與案例一完全相反。法院審判中，認(rèn)可了過程性信息，并且論述了論證報告是過程性信息，并以此駁回了原告的訴訟請求。兩個案件在表面的反差在于是否認(rèn)可過程性信息，實則是對《意見》是否可直接適用。

過程性信息不予公開，不是我國的先例。在日本，行政機關(guān)內(nèi)部及行政機關(guān)相互之間，以各種各樣的形式而進行審議、探討、協(xié)議，關(guān)于這些的審議、探討信息，當(dāng)公開具有危害公益的“危險”時，便成為不公開信息。在美國，行政機關(guān)在作決定前，在準(zhǔn)備過程中的文件不予公開，如備忘錄。在英國，有過政府的決策過程的信息是屬于其他不值得一提的不能公開的信息。由此可見，在國外，雖然沒有過程性信息的概念，但類似的信息都是屬于不公開的范圍的。筆者認(rèn)為，過程性信息是指行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的處于討論、研究或者審查中，為行政行為的實施服務(wù)而產(chǎn)生的政府信息。過程性信息是對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，在行政職權(quán)運行中，行政機關(guān)順利行使職權(quán)，出于現(xiàn)代行政控權(quán)理論以及相對人利益的保護，在審判實踐中應(yīng)統(tǒng)一過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)，并予以適用。

二、過程性信息不予公開的基礎(chǔ)

（一）法律法規(guī)的規(guī)定

2008年實施的《條例》第1條的立法目的規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，這有助于厘清已隨時代發(fā)展變遷的“合法權(quán)益”的內(nèi)涵。但《條例》并未涉及過程性信息，也未將過程性免予公開進行規(guī)定。最早對過程性信息作出規(guī)定的是2002年頒布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，其中第十四條規(guī)定下列政府信息不予公開：……（四）除第十九條規(guī)定以外的在審議、討論過程中的政府信息；（五）法律、法規(guī)禁止公開的其他政府信息。

2010年，國務(wù)院辦公廳頒布的《意見》第二條指出“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。因此，行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！痹谌珖秶鷥?nèi)才確定了過程性信息這一概念。

截止到目前，全國共有60余部涉及信息公開的法規(guī)，其中包括部門的信息公開規(guī)定也包括地方的信息公開規(guī)定，與《意見》、《條例》相配合，形成整體的政府信息公開立法。

（二）行政合法性的要求

法治國家是指公民之間、國家與公民之間以及國家內(nèi)部領(lǐng)域的關(guān)系都受法律調(diào)整的國家。實質(zhì)意義的法治國家不僅要求國家受法律的約束，而且要求法律本身具有社會的正當(dāng)性。我國憲法第5條第1款規(guī)定了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。故應(yīng)以法律規(guī)范國家與人民之法律關(guān)系，法律不僅規(guī)制行政活動，并應(yīng)使人民得以預(yù)見及估計行政活動的效果。

行政行為在運行中所產(chǎn)生的信息，根據(jù)《意見》只能是在這一過程中符合一定條件的信息才能免予公開?！靶姓C關(guān)是法律的產(chǎn)兒”。法律是行政機關(guān)賴以生存的基礎(chǔ)，行政機關(guān)的產(chǎn)生是由代議機關(guān)通過相關(guān)法律而創(chuàng)設(shè)的。行政職權(quán)的行使應(yīng)有明確的法定依據(jù)，受到法的全面、全程和實際的制約。法因此合乎憲法的法律只是對一些特別重要的國家事務(wù)而言是必要的基礎(chǔ)。在其他所有方面對執(zhí)行權(quán)則無此限制，行政以自由的力量作用，而不是依據(jù)法律。我們把這個在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除稱之為法律保留?！备鶕?jù)保留原則，行政機關(guān)只有在取得授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為。在法律出現(xiàn)缺位時，保留原則排除任何行政活動。筆者認(rèn)為，《意見》作為政府規(guī)章，是一種規(guī)范性文件，其頒布機構(gòu)為國務(wù)院，具有全國統(tǒng)一的前提基礎(chǔ)，在目前階段，《意見》已經(jīng)具有了法律文件的性質(zhì)，則不能排除適用。

（三）行政效率的考慮

行政機關(guān)在行政行為過程中，對相關(guān)的部分信息進行披露公開，是行政行為民主化、科學(xué)化的必然要求。行政機關(guān)管理日常事務(wù)的多樣化和專業(yè)化，導(dǎo)致行政機關(guān)依靠自身的能力不能順利的完成行政行為。這也迫使行政機關(guān)必須借助社會第三方的專家或者團體的專業(yè)知識和技術(shù)。專家或者團體的意見，若在行政行為過程中及以后進行公開，則會引起專家或者團體的擔(dān)憂，從而阻卻其意見的充分表達(dá)。行政機關(guān)要獲得相關(guān)的信息則耗費更多的資源和時間，延緩了行政行為的效率。過程性信息的不予公開，可讓各方充分表達(dá)意見，縮減了行政行為實施的時間，提高了行政行為的效率。

過程性信息在司法實踐中的適用，一方面鼓勵了行政機關(guān)在作出決定前盡量交換意見，聽取各種觀點。另一方面，避免過早的公開討論中的觀點，可能引起公眾的某種期望。

三、過程性信息的基準(zhǔn)

（一）非正式

正式不是對信息內(nèi)容的要求，而是對信息的程序或形式的要求，故而可從兩個方面判斷。如果法律規(guī)定了特定信息形成的程序以及信息的表現(xiàn)形式，則只有完成了該程序并且以法律規(guī)定的形式表現(xiàn)出來的信息才是正式的信息。因此非正式的則是制作程序以及信息的表現(xiàn)形式未經(jīng)過法定的程序，且不能作為一種在日常生活中使用的信息。非正式，也就意味著，該信息不具有對外表現(xiàn)的形式特征，故而其也不能作為政府信息進行公開。

（二）不準(zhǔn)確

不準(zhǔn)確，是指在政府制作的信息中，存在不確定的因素，導(dǎo)致政府制定的信息不準(zhǔn)確。準(zhǔn)確的政府信息作為已經(jīng)可以定性，內(nèi)容無誤，可以確定，在具備一定的其他條件以及經(jīng)過法定程序后應(yīng)該對當(dāng)事人進行公開?？傮w來講，不能一味的要求信息公開而致政府行政的信賴于不顧，應(yīng)綜合考慮，將不準(zhǔn)確性作為一個基點進行考察并無不可。

（三）未完成

未完成，指的是行政信息還處于制作過程中，并未完成。作為未完成的行政信息當(dāng)然的不能作為對外公布的信息。即使對外公布也不具有價值，不會對相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響。

四、過程性信息的特別考慮

（一）階段性考察

行政行為做出前的過程性信息才應(yīng)是不予公開的政府信息。這是為了保護行政機關(guān)內(nèi)部的決定形成過程，使行政機關(guān)在做出決策前的考量階段，不用擔(dān)心今后可能會被公開而束縛手腳。但此種觀點對過程性信息的保護有失偏頗。因公開可能對坦誠的意見交換。意思決定的中立性造成不當(dāng)損失，可能產(chǎn)生國民間的混亂，出于此對于行政行為作出前產(chǎn)生的過程性信息應(yīng)該是全面予以保護的。行政行為作出前的過程性信息也應(yīng)該予以限制，不能使行政裁量濫用，但這里的濫用裁量，指的是將數(shù)據(jù)以及事務(wù)記錄性質(zhì)的信息擴大解釋為不予公開的過程性信息。

行政機關(guān)在推行業(yè)務(wù)或者事務(wù)之際，在事項的性質(zhì)上，有時公開可能給該事項等的公正推行帶來障礙。此處所講的障礙，也就是損害。在英國如果被請求的信息的披露可能損害相關(guān)的利益，則可有保留地披露，也就是賦予行政機關(guān)一定的行政裁量權(quán)。無保留的例外包括安全部門的信息、國家安全部門信息、關(guān)于政府政策的發(fā)展與形成的信息。損害存在的可能性是確定商討信息唯一時間標(biāo)準(zhǔn)。不過免于公開的期限并不限于商討進行中，也包括商討結(jié)束乃至整個行政程序中介之后，即所謂持續(xù)性公開。筆者認(rèn)為，過程性信息，無論是產(chǎn)生于準(zhǔn)備階段還是行政行為過程中，其帶有的過程性信息的色彩是濃重的，在行政行為作出后，即使其不對公益產(chǎn)生損害或者影響，也不應(yīng)公開，這是對行政行為過程中各方意見的充分保護。

（二）文件形式考察

過程性信息的表現(xiàn)形式多種多樣，有請示、討論報告、會議紀(jì)要等名稱。因此，在審判實踐中，法官對過程性信息的判斷、認(rèn)定，應(yīng)有充分的說明。

請示，是指上下級行政機關(guān)之間，下級行政機關(guān)向上級行政機關(guān)請示，并請求答復(fù)意見的一種形式。請示一般屬于行政機關(guān)之間，在行政行為形成過程中，或者行政行為形成過程前，對于相關(guān)的事項向上級請示。

論證報告，一般是經(jīng)過一定程序、形式在相關(guān)論據(jù)的基礎(chǔ)上形成的綜合性報告。案例二中原告申請要求公開的征收范圍和征收補償方案的論證一般也是有關(guān)部門對征收決定的前期論證，與最終的房屋征收決定的范圍和補償方案也可能存在差異，其皆屬于過程性信息。

會議紀(jì)要集中、綜合地反映會議的主要議定事項，起具體指導(dǎo)和規(guī)范的作用。會議紀(jì)要是在行政過程中產(chǎn)生的，它所記錄的內(nèi)容，會對行政行為產(chǎn)生影響，但其不是完整的信息，對行政相對人來講，還不具有可使用性，故會議紀(jì)要的內(nèi)容應(yīng)不予公開。

五、小結(jié)

在我國《條例》沒有規(guī)定過程性信息，地方規(guī)章以及《意見》認(rèn)可了過程性信息。雖然規(guī)定過程性信息的文件效力等級不高，僅為規(guī)章，但是在我國規(guī)章也可以作為參照，參照其本質(zhì)也是可以適用的。因此在以后的立法或者修改相關(guān)的法律中應(yīng)該考慮將過程性信息予以確認(rèn)，以立法的方式提升過程性信息的法律位階。在實踐中，應(yīng)嚴(yán)格把握過程性信息的基準(zhǔn)，即非正式性、不準(zhǔn)確性、未完成性。過程性信息不僅在行政行為實施前不予公開，在行政行為實施后也應(yīng)不予公開。過程性信息的認(rèn)定必須嚴(yán)格，防止行政機關(guān)裁量權(quán)的濫用，防止擴大解釋過程性信息。

［1］【日】鹽野宏著，楊建順譯.《行政法總論》，北京大學(xué)出版社2008年版.

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孫明（1987～），男，南開大學(xué)法學(xué)學(xué)士，南開大學(xué)憲法與行政法專業(yè)碩士，天津市西青區(qū)人民法院書記員。