國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行問題研究

康依媚

（100872　中國人民大學(xué)　北京）

國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行問題研究

康依媚

（100872中國人民大學(xué)北京）

關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)存在諸多不合理及矛盾之處。這也導(dǎo)致了各地法院的實(shí)踐情況錯綜復(fù)雜。本文根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋，說明了經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)在特定條件下可強(qiáng)制執(zhí)行，同時梳理出法院執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)的執(zhí)行前置程序、執(zhí)行協(xié)調(diào)程序和執(zhí)行后續(xù)程序。

國有劃撥土地使用權(quán)；強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行標(biāo)的；執(zhí)行程序

各人民法院與土地管理部門對國有劃撥土地能否成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的、現(xiàn)行規(guī)則下國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的程序如何尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。現(xiàn)有法律及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定也尚未統(tǒng)一且存在不合理之處。

一、國有劃撥土地使用權(quán)概述

（一）法律定位

國有劃撥土地使用權(quán)是指土地所有權(quán)人通過行政劃撥，賦予土地使用者，“在繳納補(bǔ)貼安置等費(fèi)用后取得的或無償取得的”①土地使用權(quán)，劃撥應(yīng)出于公益目的。［1］目前我國法律對國有劃撥土地使用權(quán)定義的界定②，并沒有指出其公益目的性。

（二）實(shí)際現(xiàn)狀

我國國有劃撥土地使用權(quán)的實(shí)際現(xiàn)狀錯綜復(fù)雜，與其法律上應(yīng)有的定位相去甚遠(yuǎn)。［2］改革開放前，我國實(shí)行土地?zé)o償使用制度，出讓土地與劃撥土地并存的局面在改革開放后才出現(xiàn)。同時，由于現(xiàn)行法律沒有強(qiáng)調(diào)劃撥土地使用權(quán)的公益目的且采概括性定義，新的劃撥土地中充斥著大量經(jīng)營性土地。［3］因此，現(xiàn)存劃撥土地使用權(quán)包含了經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)和公益性劃撥土地使用權(quán)。

二、國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐情況

“強(qiáng)制執(zhí)行是指國家機(jī)關(guān)依債權(quán)人的申請，以生效法律文書為依據(jù)，強(qiáng)制債務(wù)人履行義務(wù)的活動”。［4］縱觀我國當(dāng)前的執(zhí)行實(shí)踐，我國法院對國有劃撥土地使用權(quán)的執(zhí)行情況，大致有以下四種：

第一種是有些法院認(rèn)為國有劃撥土地使用權(quán)不屬于當(dāng)事人責(zé)任財產(chǎn)或?qū)儆趫?zhí)行豁免的范圍，對國有劃撥土地使用權(quán)不予執(zhí)行或土地管理部門以此為由拒絕協(xié)助執(zhí)行。

第二種是法院對劃撥土地使用權(quán)既未被設(shè)定抵押，也不是因?yàn)閳?zhí)行地上建筑物、附著物而涉及執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)的，在經(jīng)人民政府批準(zhǔn)或土地管理部門同意后，依法對其強(qiáng)制執(zhí)行?；蛑恋毓芾聿块T以未經(jīng)其同意或未經(jīng)人民政府審批為由拒絕協(xié)助執(zhí)行。

第三種是國有劃撥土地使用權(quán)已被抵押的，或其地上房屋已被抵押的，且抵押權(quán)人申請執(zhí)行的，法院直接強(qiáng)制執(zhí)行，土地管理部門予以協(xié)助執(zhí)行。

第四種是法院經(jīng)人民政府批準(zhǔn)或土地管理部門同意，執(zhí)行地上建筑物、附屬物占用土地上的劃撥土地使用權(quán)。

執(zhí)行情況不同是因法院、人民政府、土地管理部門之間在兩個基本問題的看法上存在爭議：一個是國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行范圍如何劃定；另一個是現(xiàn)有規(guī)則下如何執(zhí)行國有劃撥土地使用權(quán)。下文筆者將重點(diǎn)圍繞這兩個爭議焦點(diǎn)問題展開探討。

三、國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的范圍劃定

（一）劃撥土地使用權(quán)屬于當(dāng)事人責(zé)任財產(chǎn)

執(zhí)行實(shí)踐中，有些土地管理部門常根據(jù)《國家土地管理局關(guān)于法院裁定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)問題對最高法院［1997］18號函的復(fù)函》第四條（簡稱國土復(fù)函）以及《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復(fù)》第一條（簡稱破產(chǎn)批復(fù)）為由拒絕協(xié)助執(zhí)行。

筆者認(rèn)為，《國土復(fù)函》認(rèn)定對劃撥土地使用權(quán)的定性不正確。一方面，復(fù)函認(rèn)為其“不屬于當(dāng)事人的自有財產(chǎn)”，不符合我國的物權(quán)理論。劃撥土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)都是用益物權(quán)［5］，僅是取得方式不同，我們不能因?yàn)閯潛芡恋厥褂脵?quán)取得的非完全對價性，就認(rèn)為其不是當(dāng)事人的責(zé)任財產(chǎn)。這在理論邏輯上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ａ硪环矫?，其與《土地管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對土地使用權(quán)的法律保護(hù)相沖突。法院強(qiáng)制執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)的，當(dāng)事人須“補(bǔ)交”“土地出讓金”，表明《土地管理法》與《暫行條例》對劃撥土地使用權(quán)認(rèn)定為使用權(quán)人財產(chǎn)的態(tài)度。根據(jù)法律效力位階，《土地管理法》與《暫行條例》的效力遠(yuǎn)高于《國土復(fù)函》的效力，應(yīng)采上位法。另外，還需說明的是，不同的司法程序有不同的適用規(guī)則，未經(jīng)合理論證，是不能直接運(yùn)用其他司法程序中的規(guī)則的?！镀飘a(chǎn)批復(fù)》雖然指出了劃撥土地使用權(quán)是破產(chǎn)財產(chǎn)，但這是破產(chǎn)程序中適用的規(guī)則，批復(fù)在未經(jīng)合理解釋的情況下，不能強(qiáng)行將其擴(kuò)大適用到強(qiáng)制執(zhí)行程序中。因此，把劃撥土地所有權(quán)全部排除在強(qiáng)制執(zhí)行范圍外，也是不合法、不合理的。

（二）經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的

“執(zhí)行標(biāo)的是指執(zhí)行行為所指向的、用以實(shí)現(xiàn)債權(quán)人實(shí)體請求權(quán)及法院收取相關(guān)費(fèi)用的物、權(quán)益或行為”。［6］責(zé)任財產(chǎn)屬于執(zhí)行標(biāo)的一種。［7］債務(wù)人所有的財產(chǎn)，除依法律規(guī)定不得對其執(zhí)行或在性質(zhì)上不適于強(qiáng)制執(zhí)行的以外。通常情況下，公有物、公用物、禁止物、專屬性權(quán)利等財產(chǎn)不能強(qiáng)制執(zhí)行。［8］劃撥土地使用權(quán)是當(dāng)事人責(zé)任財產(chǎn)，但其公益性部分依其性質(zhì)不適于強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)樵摬糠謱儆谖覈梢?guī)定的限制流轉(zhuǎn)物，所以說只有經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)可強(qiáng)制執(zhí)行。

經(jīng)營性的判斷，依筆者看來，根據(jù)是否以營利為目的，是否具有資本積累效果來把握。［9］我國現(xiàn)行《劃撥土地目錄》并未完全限定劃撥土地使用權(quán)的公益性目的，不能作為完全的參照標(biāo)準(zhǔn)。

四、現(xiàn)有規(guī)則下國有劃撥土地使用權(quán)的執(zhí)行程序

（一）執(zhí)行前置程序

1.財產(chǎn)審查工作

法院強(qiáng)制執(zhí)行劃撥土地適用權(quán)需要做好執(zhí)行前的財產(chǎn)審查工作，審查其是否屬于經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)，審查土地使用用權(quán)和房屋的相關(guān)財產(chǎn)狀況，以明晰其進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的前置條件：

（1）經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)已被有效抵押的，或其對應(yīng)土地上的房屋已被有效抵押的，法院可依據(jù)抵押權(quán)人的申請直接強(qiáng)制執(zhí)行。一方面，最高法院和國土資源部在此問題上已經(jīng)達(dá)成共識。最高法《關(guān)于能否將國有土地使用權(quán)折價抵償給抵押權(quán)人問題的批復(fù)》規(guī)定辦理了抵押登記的國有土地劃撥使用權(quán)的，法院可直接強(qiáng)制執(zhí)行。國土資源部下發(fā)的《關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》對此持贊同態(tài)度。另一方面，根據(jù)《擔(dān)保法》和《暫行條例》的規(guī)定，“已依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押”。

（2）經(jīng)營性劃撥土地上的建筑物、附著物已納入法院強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的范圍的，人民法院經(jīng)土地管理部門同意后，可強(qiáng)制執(zhí)行該劃撥土地使用權(quán)。其主要法律依據(jù)有二：其一是《國土復(fù)函》第四條的規(guī)定；其二是最高法院對安徽省高級人民法院的復(fù)函（［2005］執(zhí)他字第15號）可知，最高法認(rèn)為，法院強(qiáng)制執(zhí)行地上建筑物的，經(jīng)土地管理部門同意后，可強(qiáng)制執(zhí)行相應(yīng)的劃撥土地使用權(quán)。③

（3）對于經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)未設(shè)立抵押的，也不是因?yàn)榈厣辖ㄖ锔街锏牡盅骸⑻幏謱?dǎo)致法院執(zhí)行國有劃撥土地使用權(quán)的，須經(jīng)土地管理部門同意。

曾有部分學(xué)者和法院的執(zhí)行人員提出，法院對經(jīng)營性國有劃撥土地使用權(quán)可直接強(qiáng)制執(zhí)行，無須經(jīng)土地管理部門同意或人民政府批準(zhǔn)。［10］這種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)，在現(xiàn)行法律框架下來看，太過于激進(jìn)，不夠?qū)徤?，且有擴(kuò)大法院職權(quán)的嫌疑。因?yàn)槲覈煞ㄒ?guī)賦予了土地管理部門對土地的利用類型進(jìn)行規(guī)劃的職權(quán)，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中不可突破土地利用規(guī)劃。另外，劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)依據(jù)我國法律受到限制，并非自由流通，法院在執(zhí)行時更應(yīng)該小心審慎。若法院可不經(jīng)土地管理部門同意直接強(qiáng)制執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)，將會導(dǎo)致土地利用規(guī)劃的絮亂。另外，由最高法［2005］執(zhí)他字第十五號和《國土復(fù)函》等相關(guān)法律文件也可以推知，一般情況下，人民法院須與國土管理部門協(xié)商一致后，才可強(qiáng)制執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)。

（4）執(zhí)行人與被執(zhí)行人達(dá)成以經(jīng)營性國有劃撥土地使用權(quán)抵債的合意時，其性質(zhì)是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。因此，法院執(zhí)行前應(yīng)審查其是否經(jīng)過土地管理部門同意或人民政府批準(zhǔn)，不能僅僅因?yàn)殡p方當(dāng)事人已達(dá)成合意就予以執(zhí)行。

2.溝通工作

法院要做好與土地管理部門執(zhí)行前的溝通工作。一方面，就特定執(zhí)行案件所涉及的特定土地使用權(quán)能否強(qiáng)制執(zhí)行的問題需要進(jìn)行協(xié)商；另一方面，就土地利用規(guī)劃的相關(guān)問題需要進(jìn)行配合，即因法院強(qiáng)制執(zhí)行而處分劃撥土地所有權(quán)的，法院應(yīng)要求受讓人遵守土地利用規(guī)劃。

（二）執(zhí)行協(xié)調(diào)程序

特定劃撥土地使用權(quán)被法院強(qiáng)制執(zhí)行后，在性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)。這就要求法院做好與人民政府或土地管理部門的協(xié)調(diào)工作。另外，對于必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓的土地使用權(quán)的，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)《土地管理法條例》處理其使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。［11］筆者認(rèn)為，法院可與土地管理部門協(xié)商相互分工負(fù)責(zé)，由土地管理部門組織拍賣，法院則負(fù)責(zé)對拍賣款的強(qiáng)制執(zhí)行。土地管理部門可自行承辦，也可授權(quán)下屬單位承辦或委托中介機(jī)構(gòu)承辦。

（三）執(zhí)行后續(xù)程序

人民法院強(qiáng)制執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)保障土地收益或土地出讓金的補(bǔ)交，也就是對受讓人附加《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條的限制性規(guī)定。

五、結(jié)語

關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)存在諸多不合理及矛盾之處。這也導(dǎo)致了各地法院的實(shí)踐情況錯綜復(fù)雜。為破解該執(zhí)行難題，人民法院首先需要明確經(jīng)營性國有劃撥土地的執(zhí)行條件；其次需要做好執(zhí)行前財產(chǎn)審查工作及與人民政府、土地管理部門的溝通工作；再次需要在執(zhí)行中做好與人民政府、土地管理部門的分工協(xié)調(diào)工作，最后還需保障執(zhí)行后的案款先用于補(bǔ)交土地收益或土地出讓金。

注釋：

①《城市房地產(chǎn)管理法》第22條作了相關(guān)規(guī)定。

②《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)?！?/p>

③參見武鋒：《關(guān)于劃撥土地使用權(quán)評估的幾點(diǎn)思考》，載《房地產(chǎn)評估》，2004年第2期。

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［11］王志.對劃撥土地使用權(quán)執(zhí)行問題的探討［J］.才智，2011，19:11.

康依媚（1992～），女，漢族，福建廈門人，法學(xué)碩士，中國人民大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)，研究方向：民事訴訟法。