淺談檔案管理工作中的“依法治檔”

丁紅雨

（100029　首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京安貞醫(yī)院　北京）

淺談檔案管理工作中的“依法治檔”

丁紅雨

（100029首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京安貞醫(yī)院北京）

依法治檔中的“治檔”就是管理檔案事務(wù)的活動。各級黨委和政府，檔案行政管理部門和相關(guān)部門，檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)及其工作人員和公民是“治檔”的主體。三者各自承擔(dān)著相應(yīng)的管理責(zé)任（義務(wù)）和享受著相應(yīng)的權(quán)力（權(quán)利）。實施檔案行政執(zhí)法和建立相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督和權(quán)力制衡機制，建設(shè)一支過硬的檔案行政執(zhí)法隊伍，加強檔案法治教育已是當務(wù)之急。當前，檔案行政管理職能正在由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主向依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，依法治檔時代已經(jīng)來臨。

依法治檔；檔案依法行政；檔案行政執(zhí)法；檔案行政管理職能；檔案事務(wù)管理

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略。［1］中共歷次四中全會多聚焦于黨風(fēng)建設(shè)，而此次召開的十八屆四中全會主題則落腳于依法治國，以此作為全會主題，在中國共產(chǎn)黨黨史上尚屬首次。有分析指出，選擇這一主題反映出執(zhí)政黨在全面深化改革關(guān)鍵時期的重大政策考量。中國政法大學(xué)副校長、法治政府研究院院長馬懷德教授認為，這是三中全會做出全面深化改革部署的一個必然要求，是保證全面深化改革順利進行的重要條件。［2］

檔案界一般論及“依法治檔”概念時，對“治檔”中的“治”字通常用“治理”、“規(guī)范”、“管理”等詞匯來表述。對“檔”字，通常用“檔案事業(yè)”、“檔案工作”等詞匯來表述。治理常與對雜亂事物的處理相聯(lián)系；規(guī)范往往與提高事物的條理性相關(guān)聯(lián)；“管理”則多與程序、方式、方法發(fā)生關(guān)系。因此，用“管理”一詞來注解“治”字相對更恰當一些。檔案事業(yè)雖然涵蓋面很寬，但像檔案高等教育和非國有組織與個人的檔案及其管理則不屬于自身的范疇。狹義的“檔案工作”是指管理檔案和提供檔案信息為本單位和社會服務(wù)的工作，包括檔案室工作和檔案館工作，它排除了檔案行政管理工作等內(nèi)容。廣義的“檔案工作”與“檔案事業(yè)”概念往往通用，二者都缺乏嚴格的專指性。檔案事務(wù)是指與檔案相關(guān)的事務(wù)，與檔案社會關(guān)系聯(lián)系緊密，相對來說比較適中。因此，筆者將“治檔”界定為“管理檔案事務(wù)的活動”。

一、依法治檔的本質(zhì)和內(nèi)涵

依法治檔的本質(zhì)是用法律的手段規(guī)范、約束檔案行政權(quán)力的行使，既要保證檔案工作正常有效開展，又要保障公民、法人和其他組織在檔案事務(wù)中的合法權(quán)利不受侵犯。依法治檔的基本內(nèi)涵是：推動檔案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，建立科學(xué)、民主的決策機制，理順檔案行政執(zhí)法體制，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，完善檔案行政監(jiān)督制度和機制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預(yù)防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制。［3］

二、依法治檔的主體

有學(xué)者認為，“依法治檔”，是指國家各級檔案行政管理機關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定的程序，對國家各項檔案事務(wù)依法進行有效管理；同時對自身行政行為的后果，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。［4］顯然，這里明確管理的主體是國家各級檔案行政管理機關(guān)及其工作人員。近年來，伴隨著各級檔案局相繼設(shè)立政策法規(guī)科（處）或執(zhí)法監(jiān)督科（處），在檔案界似乎潛伏著一種“依法治檔是檔案局的事，與各級檔案館、檔案室無關(guān)”的觀念。同時，提起依法治檔，業(yè)界內(nèi)往往還暗存著“那是各級檔案部門的事，與各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及各級領(lǐng)導(dǎo)無關(guān)”的觀念。恰恰相反，依法治檔需要各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及各級領(lǐng)導(dǎo)的支持、配合和協(xié)助，否則，單靠檔案部門，依法治檔很難順利推進。管先海研究員按照《檔案法》第七條和第八條的規(guī)定，明確了檔案館和檔案室各自的法定職責(zé)。確定依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，同時強調(diào)了相關(guān)機關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)要給予支持、配合和協(xié)助。［5］

檔案界同行多數(shù)持上述觀點。如，舒國雄認為，依法治檔的內(nèi)涵之一，是在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，檔案行政管理部門行使檔案行政執(zhí)法權(quán)，檔案館、室等部門依法對檔案進行管理和提供利用。內(nèi)涵之二，是依靠各級人大和有關(guān)部門以及廣大人民群眾，建立起檔案法律監(jiān)督體系，促進檔案法律、法規(guī)的正確實施。內(nèi)涵之三，是依靠檔案法律、法規(guī)，不斷完善各項管理制度，在全社會建立起檔案法律意識和秩序，形成法律環(huán)境，以保障和促進檔案事業(yè)不斷發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)提供有效服務(wù)。［6］

早在1988年，《檔案工作》雜志以“評論員文章”的形式，以《建立依法治檔的新秩序》為題，對《檔案法》頒布一年來在全國的實施情況進行了總結(jié)。指出，檔案部門應(yīng)“依法辦事”，更強調(diào)“依法治檔”是全社會的事?！耙婪ㄖ螜n是檔案部門的事，還是全社會的事？”這既是一個認識問題，更是一個實踐問題。舒國雄認為，依法治國，即廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事務(wù)、管理社會事務(wù)，促進國家各項工作都依法進行。社會主義檔案事業(yè)管理方式必須在檔案事業(yè)的宏觀和微觀管理中，面向社會，立足社會和人民，充分體現(xiàn)人民在檔案事業(yè)管理中當家做主的權(quán)利。［7］舒國雄提出了檔案事業(yè)的宏觀管理和微觀管理問題。其實，檔案事業(yè)存在宏觀、中觀和微觀三個層面的管理問題。各級黨委和政府對檔案事務(wù)的管理屬宏觀層面，檔案行政管理部門和相關(guān)部門對檔案事務(wù)的管理屬中觀層面，檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)（如文件中心，未建立檔案機構(gòu)的辦公室、業(yè)務(wù)處室等）及其工作人員和公民對檔案事務(wù)的管理屬于微觀層面。與之相適應(yīng)，管理檔案事務(wù)的主體也應(yīng)分為三個層次：宏觀層次是各級黨委和政府，中觀層次是各級檔案行政管理部門和相關(guān)部門，微觀層次是檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)及其工作人員和公民。

各級黨委和政府管理檔案事務(wù)的方式是為檔案事務(wù)的存在和發(fā)展提供條件和提出要求。依據(jù)《檔案法》和《檔案法實施辦法》，各級黨委和政府要把檔案事務(wù)的相關(guān)內(nèi)容列入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，確立檔案事業(yè)的發(fā)展方向和具體路線，為檔案事業(yè)的發(fā)展提供人力財力物力，包括適宜的檔案庫房等基礎(chǔ)條件。并對不同時期和各個階段檔案事業(yè)的發(fā)展目標及其成效提出要求，確保檔案部門定位合理，管理有力，服務(wù)有效。各級檔案行政管理部門是中觀層面管理檔案事務(wù)的核心主體，作為各級人民政府管理檔案事業(yè)的職能機構(gòu)，有權(quán)依法開展監(jiān)督檢查活動，查處檔案違法案件。有關(guān)部門，包括各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及各級領(lǐng)導(dǎo)是中觀層面管理檔案事務(wù)的輔助主體，要通過檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查、審判檔案違法案件、審理檔案行政爭議、加強檔案普法教育、帶頭開展檔案執(zhí)法、將檔案工作列入日常議事日程、加強對檔案執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)等方式實施對檔案事務(wù)的有效管理和監(jiān)督。檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)及其工作人員和公民管理檔案事務(wù)的方式是建章立制，收集、保管、用活檔案，向檔案館移交檔案；對本單位和下級單位的檔案工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)；保護對國家和社會有價值的檔案、合理地利用檔案；對各級組織的檔案行政行為，特別是檔案執(zhí)法行為和公民履行檔案法律義務(wù)的行為實施監(jiān)督。

三、依法治檔在檔案管理工作中的問題

從各級黨委和政府層面，“十一五”期間，普遍將檔案事務(wù)納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，科學(xué)地指明了檔案事業(yè)的發(fā)展方向，提供了相應(yīng)的保障措施。各級檔案部門對黨委和政府提出的管理有力、服務(wù)有效的目標，落實程度不盡相同，都還有一定的差距。

1.檔案行政管理部門

檔案行政執(zhí)法應(yīng)該是檔案行政管理部門大量的和經(jīng)常性的管理活動，是依法治國的一項重要內(nèi)容，也是推進依法行政，建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。我國檔案行政執(zhí)法活動開展得并不活躍，全國可查到的檔案執(zhí)法案例屈指可數(shù)。檔案行政管理部門普遍不愿執(zhí)法，不會執(zhí)法。檔案行政管理部門與相關(guān)部門在協(xié)作的過程中，常常將聯(lián)合“監(jiān)督檢查”與“聯(lián)合執(zhí)法”混為一談。甚至在本部門內(nèi)部，也將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查和具體的行政執(zhí)法行為合為一體，不分界限和主次，依然固執(zhí)地堅持計劃經(jīng)濟時代的以行政手段為主的管理方式和方法。因為不愿執(zhí)法，不會執(zhí)法，所以向司法機關(guān)提交檔案民事和刑事訴訟的案件就極為罕見。由于與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)溝通和協(xié)調(diào)不夠，很難將檔案法律、法規(guī)和規(guī)章納入各個“五年”普法計劃之中。也就難以取得各級領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，制約檔案事業(yè)的各種“瓶頸”問題就長期得不到解決。

2.檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)及其工作人員和公民

檔案館（室）、相關(guān)機構(gòu)及其工作人員和公民在管理檔案事務(wù)中的任務(wù)各不相同。檔案館在履行職責(zé)過程中，存在以下主要問題：一是在接收檔案過程中有“極端化”傾向。要么到期應(yīng)進館的檔案長期不予接收，要么提前接收。二是應(yīng)開放的大量檔案不予開放，又不向社會各界說明理由。三是對《政府信息公開條例》中賦予檔案館的職責(zé)履行不力。已公開現(xiàn)行文件中心提供的公開文件既不齊全，也不完整；既不能提供網(wǎng)絡(luò)鏈接，更不能提供網(wǎng)絡(luò)全文檢索。四是傳統(tǒng)檔案利用手續(xù)依然繁瑣，“門難進，臉難看，事難辦”的局面沒有得到根本改變。

國家機關(guān)和事業(yè)單位檔案室工作中也存在一定問題：檔案歸檔率和完整率多數(shù)達不到滿意的結(jié)果；檔案管理人員素質(zhì)參差狀況未有多大改觀，其中特別是兼職檔案管理人員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，對檔案管理知識的掌握幾乎處于空白狀態(tài)；檔案利用手段普遍單一落后；有檔案違法事件忽視或隱瞞不報等。未建立檔案機構(gòu)的國家機關(guān)和事業(yè)單位，檔案長期分散保存的狀況依然存在，檔案丟失、損壞、泄密的問題時有發(fā)生。

公民的檔案意識普遍薄弱，檔案法治觀念更是淡薄。權(quán)利和義務(wù)思想缺失，亟待啟蒙和加強。非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案的界定模糊不清，這項工作應(yīng)是省級檔案行政管理部門的職責(zé)，可是目前全國只有個別省份劃定了范圍，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市遲遲沒有行動，依法監(jiān)管這部分檔案也就無從談起。

四、依法治檔在檔案管理工作中的實現(xiàn)

市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，社會各項事業(yè)的全面進步，政府執(zhí)政理念和職能的轉(zhuǎn)變要求實現(xiàn)檔案管理工作方式的變革。這種變革體現(xiàn)在：一是，由以前主要從直接的、具體的管理轉(zhuǎn)為間接的、宏觀的、原則的管理；二是，由以前主要依靠行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠墒侄?。?］

為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，首先，要加強檔案行政執(zhí)法，確保與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章能夠得到有效的實施。主要依靠法律手段并非排除行政手段，而是將法律手段置于首要的位置。它與行政手段、經(jīng)濟手段等相互配合，相輔相成，形成一個統(tǒng)一的、和諧的管理機制。為了有效地依法治檔，應(yīng)做到：第一，各級檔案部門及其工作人員在履行法律賦予的職責(zé)和權(quán)限時，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力；工作不懈怠，更不能不作為。堅持按照法律程序辦事，樹立“程序即法”的理念。第二，建立健全檔案行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)，實施有效的監(jiān)督，規(guī)范檔案執(zhí)法行為。第三，實行檔案行政執(zhí)法考核制度和檔案執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。第四，加強檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)。第五，以各級檔案行政管理部門的政策法規(guī)機構(gòu)為牽頭部門，重點學(xué)習(xí)和研究檔案法律、法規(guī)和規(guī)章，就轉(zhuǎn)變檔案行政管理方式達成共識。第六，勇于嘗試，積極執(zhí)法。國家檔案局可選擇部分省、自治區(qū)、直轄市和專業(yè)系統(tǒng)作為試點單位，省、自治區(qū)、直轄市可選擇一些市縣和專業(yè)系統(tǒng)作為試點單位，讓其從檔案執(zhí)法實踐中總結(jié)經(jīng)驗和規(guī)律，探索適合本地、本系統(tǒng)的檔案執(zhí)法方式和方法并推廣開來。相信經(jīng)過若干年的努力，在各級權(quán)力部門、司法部門和檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)、支持和幫助下，逐步形成檔案行政工作新局面，使檔案執(zhí)法跟上國家依法治國的快速發(fā)展步伐。

其次，實現(xiàn)權(quán)力制衡，建立監(jiān)督和制約機制。沒有監(jiān)督的權(quán)力都會產(chǎn)生腐敗。在推行依法治檔，特別是具體實施檔案行政執(zhí)法的過程中，加強監(jiān)督和實現(xiàn)權(quán)力制衡是必不可少的一個環(huán)節(jié)。第一，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力制衡。建立并有效地實施檔案行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究、檔案行政執(zhí)法責(zé)任、檔案行政復(fù)議等制度。第二，確立外部監(jiān)督和權(quán)力制衡。包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督。真正實現(xiàn)“陽光下的檔案依法行政”和“陽光下的檔案行政執(zhí)法”。第三，轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高檔案管理效能。政府執(zhí)政理念和行政職能的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地要求檔案行政管理部門也要轉(zhuǎn)變檔案行政理念和檔案管理職能。首先，加快由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的步伐，切實做好由以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主向依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的各項工作。這需要上下達成共識，更需要實際行動，探索前行和不斷總結(jié)。上文中論述的依法治檔在檔案管理工作中出現(xiàn)的問題中所列舉的各種問題，不是一朝一夕能解決的，應(yīng)當從中尋找若干問題作為突破口，采取實際行動，循序漸進，積累經(jīng)驗。將其他問題也排好順序?qū)碇鹨唤鉀Q。其次，執(zhí)行新的檔案行政審批制度，不介入檔案行政機關(guān)不應(yīng)介入的領(lǐng)域。再次，實現(xiàn)具體檔案管理職能的轉(zhuǎn)變。將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來。通過體制和機制創(chuàng)新，加快檔案開放的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，利用一切可利用的方式為檔案利用者提供方便。同時做好政府信息公開的相關(guān)工作；切實做到服務(wù)場所便利，服務(wù)設(shè)施齊全；同級黨政群團工青婦各部門的公開信息應(yīng)收盡收，應(yīng)用盡用。第四，加強檔案宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。依法治檔是一項長期性、艱巨性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，也是現(xiàn)在要盡快破解的一道難題。檔案宣傳教育工作尤為重要。當務(wù)之急是進行內(nèi)部宣傳，可采用的方式有：第一種，讓主要領(lǐng)導(dǎo)率先接受依法治檔教育，思想先行一步。第二種，舉辦檔案行政執(zhí)法座談會，解決各級檔案行政管理部門分管領(lǐng)導(dǎo)和政策與法規(guī)部門領(lǐng)導(dǎo)的認識問題。第三種，舉辦檔案行政執(zhí)法培訓(xùn)班，向?qū)Ｋ緳n案政策與法規(guī)的工作人員普及依法治檔的理論、法律知識和進行檔案執(zhí)法案例分析。第四種，通過檔案人員繼續(xù)教育的途徑，向全體檔案工作者開展全面的檔案法治教育。并通過檔案期刊和其他媒介，向與檔案工作有關(guān)的組織和人員傳播與檔案相關(guān)的信息和知識。［9］

在依法治國的基本治國方略指導(dǎo)下，依法治檔時代真正來臨。順應(yīng)時代的發(fā)展，跟上社會進步的步伐，檔案工作者義不容辭，依法治檔工作任重而道遠。

［1］楊維漢，肖春飛.四中全會明起召開，依法治國將出升級版.新華網(wǎng)

［2］郭金超.四中全會前瞻：法治成為治國理政基本方式.中國新聞網(wǎng)

［3］［4］鄧濤.依法治檔的內(nèi)涵與重點［J］.中國檔案，2010（3）

［5］管先海.對依法治檔的理性思考［J］.北京檔案，2005（4）

［6］［7］［8］舒國雄.關(guān)于依法治檔的幾個認識問題［J］.特區(qū)理論與實踐，1998，（8）

［9］陳忠海.依法治檔中“治檔”應(yīng)作何理解？——誰來治、治什么、如何治［J］.檔案管理，2011（4）