動(dòng)物檢疫申報(bào)前置條件調(diào)研

任曉玲，王小軍，關(guān)婕葳，雷江紅（.陜西省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西西安　7006；. 北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京　00044；3.中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，北京　005）

動(dòng)物檢疫申報(bào)前置條件調(diào)研

任曉玲1，王小軍2，關(guān)婕葳2，雷江紅1
（1.陜西省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西西安710016；2. 北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京100044；3.中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，北京100125）

本文以重慶、湖南、山東等?。ㄊ校╅_(kāi)展的檢疫申報(bào)前置條件的專題調(diào)研內(nèi)容為基礎(chǔ)，結(jié)合北京市和陜西省當(dāng)前檢疫工作的實(shí)際情況，闡述了動(dòng)物檢疫申報(bào)前置條件的內(nèi)涵，介紹了檢疫申報(bào)前置條件是否能夠阻止動(dòng)物疫病傳播、是否具有可操作性和合理性、是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否合理合法等8個(gè)擬定專題的調(diào)研情況和現(xiàn)狀，同時(shí)依據(jù)調(diào)研情況提出了相應(yīng)的意見(jiàn)及建議，以期對(duì)《動(dòng)物檢疫管理辦法》的修訂提供參考。

動(dòng)物檢疫；申報(bào)前置條件；調(diào)研；《動(dòng)物檢疫管理辦法》

按照中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心《關(guān)于開(kāi)展〈動(dòng)物檢疫管理辦法〉修訂專題調(diào)研工作的通知》（疫控（督）〔2015〕189號(hào)）要求，專家組在重慶市、湖南省、山東省對(duì)檢疫申報(bào)前置條件擬定的8個(gè)專題進(jìn)行調(diào)研，并結(jié)合北京市和陜西省檢疫工作實(shí)際情況，對(duì)檢疫申報(bào)前置條件提出一些觀點(diǎn)，以期對(duì)《動(dòng)物檢疫管理辦法》的修訂提供參考。本次調(diào)研將動(dòng)物檢疫申報(bào)條件進(jìn)行了引申，將檢疫合格的條件也作為檢疫申報(bào)前置條件一并進(jìn)行了討論。

動(dòng)物檢疫申報(bào)前置條件，應(yīng)該是對(duì)提出動(dòng)物檢疫申報(bào)設(shè)置的條件，或貨主提出檢疫申報(bào)時(shí)應(yīng)達(dá)到的條件。按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》第八條、第九條、第十條的規(guī)定，僅有申報(bào)檢疫提前3天、15天、6小時(shí)，起運(yùn)3天前，捕獲后3天內(nèi)的時(shí)限規(guī)定；第十一條對(duì)檢疫申報(bào)單和檢疫申報(bào)方式進(jìn)行了規(guī)定，應(yīng)填寫(xiě)檢疫申報(bào)單，提交《跨省引進(jìn)乳用種用動(dòng)物檢疫審批表》，檢疫申報(bào)的方式有申報(bào)點(diǎn)填報(bào)、傳真、電話等。

1　目前的檢疫申報(bào)前置條件是否起到了阻止動(dòng)物疫病傳播的作用

1.1 調(diào)研情況

大部分人認(rèn)為目前的檢疫申報(bào)前置條件在一定程度上發(fā)揮了阻止動(dòng)物疫病傳播的作用。部分人認(rèn)為發(fā)揮阻止動(dòng)物疫病傳播的作用有限。原因如下：一是產(chǎn)地檢疫中，貨主在動(dòng)物健康的情況下才會(huì)進(jìn)行檢疫申報(bào)；二是實(shí)際產(chǎn)地檢疫中，檢出疫病的動(dòng)物數(shù)量很少；三是根據(jù)疫病發(fā)生情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)地檢疫合格的動(dòng)物經(jīng)長(zhǎng)途調(diào)運(yùn)機(jī)體抵抗力下降后，仍有較高的發(fā)病機(jī)率。

1.2 調(diào)研建議

調(diào)整檢疫制度，取消縣境內(nèi)產(chǎn)地檢疫制度，嚴(yán)把屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)督查驗(yàn)和宰前檢疫，嚴(yán)控跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物的檢疫條件。

2　目前檢疫申報(bào)前置條件的可操作性和合理性

2.1 調(diào)研情況

反映問(wèn)題主要集中在供屠宰動(dòng)物申報(bào)檢疫的時(shí)限上。按照現(xiàn)行《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定，“出售、運(yùn)輸供屠宰的動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)提前3天申報(bào)檢疫”。但在實(shí)際工作中，基層檢疫人員往往按照“隨報(bào)隨檢”的模式進(jìn)行操作，沒(méi)有完全貫徹執(zhí)行2010年頒布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》，仍然按照2002年的農(nóng)業(yè)部第14號(hào)令中“因生產(chǎn)生活特殊需要出售、調(diào)運(yùn)和攜帶動(dòng)物或者動(dòng)物產(chǎn)品的，隨報(bào)隨檢”這個(gè)規(guī)定來(lái)執(zhí)行。甚至部分上級(jí)部門(mén)以“加強(qiáng)執(zhí)法服務(wù)理念”的要求，強(qiáng)調(diào)盡量滿足養(yǎng)殖者、屠宰者的“隨報(bào)隨檢”申報(bào)要求。

2.1.1 關(guān)于申報(bào)時(shí)限。大部分人認(rèn)為提前3天、15天和6小時(shí)比較合理，但操作起來(lái)存在一定的難度。一是有隨報(bào)隨檢的設(shè)定；二是目前隨報(bào)隨檢現(xiàn)象比較普遍，如果嚴(yán)格按照提前申報(bào)時(shí)限檢疫，相對(duì)人有抵觸情緒；三是屠宰環(huán)節(jié)提前6小時(shí)申報(bào)，有些屠宰場(chǎng)難以做到。

2.1.2 關(guān)于申報(bào)方式?，F(xiàn)場(chǎng)申報(bào)、傳真申報(bào)的方式較為合理，電話申報(bào)的方式不合理。

2.1.3 關(guān)于檢疫合格條件。以下這5點(diǎn)在具體操作中存在一定的難度：（1）來(lái)自非封鎖區(qū)或者未發(fā)生相關(guān)動(dòng)物疫情的飼養(yǎng)場(chǎng)（戶）；（2）臨床檢查健康，操作性較強(qiáng)；（3）按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行了強(qiáng)制免疫，并在有效保護(hù)期內(nèi)；（4）農(nóng)業(yè)部規(guī)定要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，檢測(cè)結(jié)果符合要求；（5）養(yǎng)殖檔案相關(guān)記錄和畜禽標(biāo)識(shí)符合農(nóng)業(yè)部規(guī)定。免疫有效保護(hù)期如何確定？農(nóng)業(yè)部規(guī)定的需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，什么情況下需要檢測(cè)？誰(shuí)來(lái)檢測(cè)？檢測(cè)什么？檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)？多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的檢測(cè)有效？養(yǎng)殖檔案和畜禽標(biāo)識(shí)由《畜牧法》來(lái)調(diào)整，養(yǎng)殖檔案中任何一項(xiàng)內(nèi)容不符合規(guī)定是否不能出證？畜禽標(biāo)識(shí)未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)佩戴是否不能出證？不能出證是否意味著檢疫不合格？以上問(wèn)題均未有明確規(guī)定。同時(shí)，不符合規(guī)定，處罰機(jī)關(guān)也不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.2 調(diào)研建議

2.2.1 調(diào)整申報(bào)時(shí)限。屠宰環(huán)節(jié)檢疫申報(bào)應(yīng)提前12小時(shí)，因?yàn)榇嘴o養(yǎng)要求12小時(shí)以上。

2.2.2 調(diào)整申報(bào)方式。僅保留現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)方式，增加網(wǎng)絡(luò)申報(bào)方式。檢疫申報(bào)單，應(yīng)列出申報(bào)者應(yīng)提供的證明符合檢疫合格條件的所有資料。

2.2.3 明確技術(shù)支撐體系職責(zé)。動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心在動(dòng)物檢疫中的監(jiān)測(cè)和檢測(cè)職責(zé)，一是共享區(qū)域內(nèi)疫病監(jiān)測(cè)結(jié)果；二是對(duì)要求檢測(cè)的疫病應(yīng)進(jìn)行檢測(cè)，不能以任何理由拒絕。

2.2.4 關(guān)于免疫有效保護(hù)期。對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)或者跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物，對(duì)強(qiáng)制免疫病種，提出以一定時(shí)間內(nèi)免疫監(jiān)測(cè)抗體來(lái)證明。對(duì)散養(yǎng)戶，應(yīng)以村域內(nèi)防疫的免疫抗體結(jié)果或疫病監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)證明。

2.2.5 關(guān)于實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)。明確檢測(cè)什么疫病、誰(shuí)采樣、誰(shuí)檢測(cè)、檢測(cè)方法或檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)即可。

2.2.6 關(guān)于養(yǎng)殖檔案和畜禽標(biāo)識(shí)。取消養(yǎng)殖檔案的查看，畜禽標(biāo)識(shí)僅要求可以追溯到場(chǎng)戶即可。

3　目前檢疫申報(bào)前置條件與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)情況

部分人反映，實(shí)際工作中都是養(yǎng)殖者隨出隨報(bào)，官方獸醫(yī)隨報(bào)隨檢，很少能做到按時(shí)限、條件進(jìn)行檢疫申報(bào)。只有保證動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品快速流通，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

大多數(shù)人認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況（檢疫費(fèi)的取消、人員、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)高、追責(zé)等問(wèn)題）下，應(yīng)淘汰一些不規(guī)范經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)殖場(chǎng)戶，提高養(yǎng)殖門(mén)檻，嚴(yán)格按時(shí)限、條件進(jìn)行申報(bào)檢疫。這對(duì)于動(dòng)物疫病防控、維護(hù)動(dòng)物源性食品安全流通可以起到積極作用，因此目前檢疫申報(bào)前置條件能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

4　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該以滿足市場(chǎng)主體要求（比如隨報(bào)隨檢）為主，還是嚴(yán)格按照申報(bào)時(shí)限來(lái)受理檢疫申報(bào)

4.1 調(diào)研情況

有省市建議，根據(jù)基層實(shí)際工作情況，在檢疫收費(fèi)未取消前，可以聘用獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助檢疫，以隨報(bào)隨檢為主；取消檢疫收費(fèi)后，根據(jù)基層工作人員數(shù)量、工作量以及工作條件的配備情況，應(yīng)以申報(bào)時(shí)限來(lái)受理檢疫申報(bào)工作。

4.2 調(diào)研建議

在目前基層人員編制少（甚至無(wú)人）、經(jīng)費(fèi)缺、硬件差、待遇低的實(shí)際情況下，應(yīng)嚴(yán)格按照檢疫申報(bào)時(shí)限來(lái)受理檢疫申報(bào)，降低基層官方獸醫(yī)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

5　檢疫申報(bào)主體是否需要明確，是否需要提供與該批申報(bào)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的關(guān)系證明

5.1 調(diào)研情況

大家認(rèn)為，應(yīng)該明確檢疫申報(bào)主體。對(duì)產(chǎn)地檢疫申報(bào)主體，傾向于兩種意見(jiàn)，一是申報(bào)主體僅為養(yǎng)殖者，但這對(duì)于散養(yǎng)比例較高的省市，操作起來(lái)有很大困難；二是養(yǎng)殖者和經(jīng)紀(jì)人均可。如果經(jīng)紀(jì)人可為申報(bào)主體，應(yīng)制定經(jīng)紀(jì)人管理辦法，經(jīng)紀(jì)人應(yīng)提供檢疫申報(bào)動(dòng)物符合檢疫合格條件的相應(yīng)資料?？梢钥紤]由養(yǎng)殖者委托或者授權(quán)經(jīng)紀(jì)人來(lái)申報(bào)的做法，在相關(guān)文書(shū)制作上，要明確有關(guān)人員的責(zé)任和義務(wù)，保證追溯工作的開(kāi)展。屠宰環(huán)節(jié)的檢疫申報(bào)主體，應(yīng)明確為屠宰場(chǎng)，代宰者不應(yīng)為申報(bào)主體。

有省市認(rèn)為，關(guān)系證明的增設(shè)，會(huì)增加相對(duì)人的義務(wù)，與國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)”的大思路不符，也會(huì)增加追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)工作中，相對(duì)人無(wú)法提供關(guān)系證明的情形比較普遍，因而檢疫人員的檢疫出證，會(huì)增加行政問(wèn)責(zé)的幾率。

5.2 調(diào)研建議

檢疫申報(bào)主體不需要提供與該批申報(bào)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的關(guān)系證明，只需提供該批動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品符合檢疫合格條件的證明資料。

6　關(guān)于“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應(yīng)受理檢疫申報(bào)，無(wú)規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報(bào)”的合理性和合法性

6.1 調(diào)研情況

“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應(yīng)受理檢疫申報(bào)，無(wú)規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報(bào)”，合理不合法。大部分人員認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應(yīng)受理檢疫申報(bào)，無(wú)規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報(bào)”的規(guī)定，操作性強(qiáng)。但是，作為動(dòng)物檢疫防控動(dòng)物疫病的目的就會(huì)弱化，降低阻止動(dòng)物疫病的傳播的作用。

6.2 調(diào)研建議

在《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確，檢疫范圍目錄由農(nóng)業(yè)部公布，未進(jìn)入目錄的動(dòng)物可以不受理檢疫申報(bào)；授權(quán)省級(jí)畜牧獸醫(yī)部門(mén)根據(jù)工作實(shí)際需要，組織制定個(gè)別動(dòng)物的檢疫規(guī)程。

7 滿足檢疫合格所需條件中，需要由市場(chǎng)主體和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供的內(nèi)容

7.1 調(diào)研情況

有省市提出，《動(dòng)物檢疫管理辦法》設(shè)定的檢疫合格條件，基本上就是形同虛設(shè)，起不到控制疫病的目的；某些條款還為紀(jì)檢機(jī)構(gòu)追究基層工作人員責(zé)任提供了依據(jù)。比如畜禽標(biāo)識(shí)是否佩戴問(wèn)題，實(shí)際操作中，基本上都是出欄前佩戴畜禽標(biāo)識(shí)，這種做法雖能在某種程度上保證追溯的效果，但與現(xiàn)行法律法規(guī)不相符。

有省市建議，市場(chǎng)主體應(yīng)提供的內(nèi)容有：養(yǎng)殖檔案、免疫檔案、畜禽耳標(biāo)佩戴情況、身份信息、檢測(cè)報(bào)告、屠宰動(dòng)物來(lái)源證明等；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)提供的內(nèi)容有：監(jiān)管檔案、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫合格證明。

7.2 調(diào)研建議

從行政許可的角度看，符合檢疫合格條件的資料證明均應(yīng)由市場(chǎng)主體提供，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅查驗(yàn)動(dòng)物是否來(lái)自非封鎖區(qū)，進(jìn)行資料審核和臨床健康檢查，符合條件的出具動(dòng)物檢疫合格證明。

8　檢疫申報(bào)前置條件與其他部門(mén)法律法規(guī)的銜接問(wèn)題

8.1 調(diào)研情況

有人認(rèn)為，檢疫申報(bào)前置條件與其他部門(mén)法律法規(guī)不存在銜接與否的問(wèn)題。因?yàn)槊總€(gè)法律都有執(zhí)法主體，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅是《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法主體，負(fù)責(zé)動(dòng)物疫病的預(yù)防與控制。

8.2 調(diào)研建議

應(yīng)與其他法律法規(guī)進(jìn)行銜接，在《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確，對(duì)于野生動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物等有其他法律法規(guī)來(lái)規(guī)定調(diào)整的，應(yīng)從其規(guī)定，動(dòng)物檢疫中不再調(diào)整。

9　其他問(wèn)題和建議

9.1 機(jī)構(gòu)和人員的問(wèn)題

獸醫(yī)體制改革沒(méi)有落實(shí)到位，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的來(lái)臨，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人員的歸屬面臨較大的問(wèn)題。建議調(diào)整動(dòng)物檢疫制度，將省內(nèi)的動(dòng)物產(chǎn)地檢疫取消，加強(qiáng)跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的監(jiān)管。

9.2 工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

動(dòng)物檢疫費(fèi)免征和暫停后，在中央的財(cái)政預(yù)算科目列支中沒(méi)有動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)具體科目，工作經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算存在一定問(wèn)題。建議中央財(cái)政列出動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)科目。

9.3 盡快修訂《辦法》

面對(duì)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、人員數(shù)量不能完成法律法規(guī)規(guī)定職責(zé)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)非常高等情況，應(yīng)抓緊對(duì)《動(dòng)物檢疫管理辦法》中的檢疫制度和檢疫規(guī)程進(jìn)行調(diào)整和修改，使制度能與機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)狀況相匹配。建議將檢疫制度調(diào)整為行政許可的完整模式，即明確檢疫的申請(qǐng)與受理、審查與決定，明確檢疫受理和不受理的情形。將目前的申報(bào)時(shí)限，按照行政許可法的要求，拆分到受理時(shí)限和審查時(shí)限。進(jìn)一步明確報(bào)檢人員、受理人員、審查人員（檢疫人員）的具體責(zé)任和義務(wù)?？梢哉J(rèn)為，檢疫證明只是起到證明當(dāng)時(shí)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)檢疫且檢疫合格而已。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Research on Pre-condition of Quarantine Declaration

Ren Xiaoling1，Wang Xiaojun2，Guan Jiewei2，Lei Jianghong1
（1.Shannxi Animal Health Supervision Instituion，Xi'an，Shannxi 710016；2.Beijing Animal Health Superivision Instituion，Beijing 100044；3.China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 100125）

Based on the special research on pre-condition of quarantine declaration in Chongqing，Hunan，Shandong and other provinces and cities，combined with the actual situation of quarantine work in Shannxi Province and Beijing，the connotation of pre-condition of animal quarantine declaration was stated. The research situation and the status quo of eight proposed research topics，for example，whether pre-condition of quarantine declaration can prevent the spread of animal disease，whether it is operable，reasonable and legal，and whether it is suitable to the market economy development，were introduced，in order to provide reference for the revision of Animal Quarantine Management Measures.

animal quarantine；pre-condition of declaration；investigation；Animal Quarantine Management Measures

S851.33

C

1005-944X（2016）08-0039-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.08.010