關(guān)于動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度改革的探討

侯佩興，夏永高，黃優(yōu)強(qiáng)，陳　炎，張　杰（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上?！?00335）

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關(guān)于動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度改革的探討

侯佩興，夏永高，黃優(yōu)強(qiáng)，陳炎，張杰
（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海200335）

摘要：本文對(duì)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、范圍不明確、現(xiàn)場(chǎng)臨床健康檢查方法有待改進(jìn)、養(yǎng)殖企業(yè)責(zé)任主體意識(shí)缺乏等問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了基于動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定統(tǒng)一的動(dòng)物檢疫范圍、制訂完善的動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)臨床健康檢查方法、加強(qiáng)日常動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、改變檢疫合格證明形式等改革建議。關(guān)鍵詞：動(dòng)物產(chǎn)地檢疫；制度；風(fēng)險(xiǎn)分析

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)赴現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施檢查、定性、作出是否準(zhǔn)予離開(kāi)飼養(yǎng)地的行政許可決定的行為。按照現(xiàn)行法律，動(dòng)物檢疫屬于行政許可行為，經(jīng)檢疫合格，取得《動(dòng)物檢疫合格證明》的，方可離開(kāi)飼養(yǎng)地進(jìn)入流通。目前動(dòng)物檢疫的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《動(dòng)物檢疫管理辦法》和各類動(dòng)物的檢疫規(guī)程，以及《畜禽產(chǎn)地檢疫規(guī)范》和豬瘟、新城疫等動(dòng)物疫病檢疫技術(shù)規(guī)范等國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。本文對(duì)現(xiàn)行國(guó)家動(dòng)物檢疫制度進(jìn)行了梳理，提出有關(guān)改革的建議。

1　現(xiàn)行動(dòng)物產(chǎn)地檢疫的要求

1.1實(shí)施主體

1.2標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2010年農(nóng)業(yè)部頒布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》，規(guī)定動(dòng)物檢疫的范圍、對(duì)象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布。隨后農(nóng)業(yè)部陸續(xù)組織制訂了10個(gè)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫規(guī)程。《動(dòng)物檢疫管理辦法》和10個(gè)產(chǎn)地檢疫規(guī)程是目前動(dòng)物檢疫的主要工作標(biāo)準(zhǔn)。1996年制定的《畜禽產(chǎn)地檢疫規(guī)范》（GB16549-1996）《種畜禽調(diào)運(yùn)檢疫技術(shù)規(guī)范》（GB16567-1996）《豬瘟檢疫技術(shù)規(guī)范》（GB16551-1996）《新城疫檢疫技術(shù)規(guī)范》（GB16550-1996）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)仍然有效。

1.3程序要求

按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》，動(dòng)物檢疫實(shí)行檢疫申報(bào)制度，動(dòng)物離開(kāi)飼養(yǎng)地前，貨主應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理檢疫申報(bào)后，應(yīng)當(dāng)派出官方獸醫(yī)到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施檢疫?，F(xiàn)場(chǎng)檢疫應(yīng)當(dāng)了解當(dāng)?shù)匾咔榍闆r、受檢畜禽免疫情況，查驗(yàn)畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案，實(shí)施臨床健康檢查和必要的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等，檢疫合格的簽發(fā)動(dòng)物檢疫合格證明。取得檢疫合格證明后，貨主方可裝載動(dòng)物離開(kāi)飼養(yǎng)地。

2　現(xiàn)行動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度存在的不足

2.1標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一

2010年，按照修改后的《動(dòng)物防疫法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)部重新制訂并頒布了《動(dòng)物檢疫管理辦法》，隨后陸續(xù)制訂并發(fā)布了《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》等10個(gè)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫規(guī)程，而《畜禽產(chǎn)地檢疫規(guī)范》《種畜禽調(diào)運(yùn)檢疫技術(shù)規(guī)范》以及豬瘟、新城疫等動(dòng)物疫病檢疫技術(shù)規(guī)范等國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)未被修改、替代。由于制訂的年代不同，檢疫標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

2.2范圍不明確

胡家莊碳酸巖型稀土礦石中可進(jìn)行冷熱臺(tái)測(cè)溫的石英中包裹體相對(duì)較少，該次實(shí)驗(yàn)共磨制了52片包裹體切片，雙面拋光，厚度約300μm，僅有15片切片中存在可測(cè)試的包裹體，且測(cè)溫片中所測(cè)包裹體長(zhǎng)徑均小于10μm。測(cè)溫片鏡下可見(jiàn)次生包裹體成線型分布[6]，原生包裹體多數(shù)呈獨(dú)立散點(diǎn)分布(照片1)，有時(shí)可見(jiàn)與碳酸鹽礦物生長(zhǎng)邊界協(xié)調(diào)。所列數(shù)據(jù)均為原生包裹體。包裹體類型均為氣液兩相包裹體[7]。

《動(dòng)物檢疫管理辦法》明確規(guī)定，動(dòng)物檢疫的范圍、對(duì)象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布。事實(shí)上農(nóng)業(yè)部沒(méi)有明文規(guī)定過(guò)動(dòng)物檢疫的范圍，有些特殊動(dòng)物，如犬貓以外的寵物、實(shí)驗(yàn)用動(dòng)物等，是否受理檢疫，存在爭(zhēng)議。尤其是實(shí)驗(yàn)用鼠，科研需求量大，農(nóng)業(yè)部沒(méi)有明確是否屬于動(dòng)物檢疫范圍，也沒(méi)有相應(yīng)的檢疫規(guī)程。而《動(dòng)物防疫法》第四十四條明確規(guī)定，“經(jīng)鐵路、公路、水路、航空運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的，托運(yùn)人托運(yùn)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供檢疫證明；沒(méi)有檢疫證明的，承運(yùn)人不得承運(yùn)。”在檢疫實(shí)踐工作中，如果不受理此類動(dòng)物報(bào)檢，缺乏依據(jù)，如果受理，沒(méi)有檢疫標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法實(shí)施檢疫。此外，檢疫和監(jiān)管要求也無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，特別是在跨省調(diào)運(yùn)時(shí)。由于各省市做法不一，有些動(dòng)物在產(chǎn)地不作為檢疫對(duì)象，不受理檢疫，而在輸入地卻要查驗(yàn)檢疫證明，沒(méi)有就會(huì)受到相應(yīng)處罰，給跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物的單位和個(gè)人帶來(lái)困惑，甚至引發(fā)糾紛。

2.3現(xiàn)場(chǎng)臨床健康檢查方法有待改進(jìn)

3　動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度改革的建議

現(xiàn)行檢疫規(guī)程除了要求查驗(yàn)相應(yīng)檔案資料外，還要求官方獸醫(yī)到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施臨床健康檢查。檔案資料可以異地檢查，但臨床健康檢查必須在飼養(yǎng)現(xiàn)場(chǎng)。臨床檢查是判定出欄動(dòng)物是否健康、是否符合檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)的重要措施之一，是動(dòng)物產(chǎn)地檢疫必不可少的重要環(huán)節(jié)。但是不分情況，一律要求官方獸醫(yī)到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施健康檢查的做法，消耗了大量的人力資源，忽略了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的作用。特別是在人稀地廣的地區(qū)，官方獸醫(yī)實(shí)施一次產(chǎn)地檢疫，要花費(fèi)一天甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，工作效率受到影響。在此情況下，不免會(huì)出現(xiàn)不經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢疫就出具檢疫證明的情況。由于實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢疫的地點(diǎn)不確定，在沒(méi)有配備移動(dòng)辦公設(shè)備的情況下，難以實(shí)施檢疫證明的電子出證。

實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)臨床健康檢查也會(huì)為控制動(dòng)物疫病的傳播帶來(lái)不利影響。官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫，每天要連續(xù)出入多個(gè)動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，因此必然會(huì)接觸不同飼養(yǎng)場(chǎng)、不同種類的動(dòng)物。如果飼養(yǎng)場(chǎng)消毒隔離措施不完善，現(xiàn)場(chǎng)臨床檢查就很容易造成動(dòng)物疫病的傳播。因而飼養(yǎng)場(chǎng)大多對(duì)官方獸醫(yī)進(jìn)入養(yǎng)殖區(qū)域持反對(duì)態(tài)度。

2.4養(yǎng)殖企業(yè)責(zé)任主體意識(shí)缺乏

事實(shí)上，對(duì)于動(dòng)物健康狀況的判定，除了需要檢查出欄時(shí)的健康狀況外，也需要對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)當(dāng)前的狀況、出欄動(dòng)物飼養(yǎng)期間的健康狀況進(jìn)行綜合分析。養(yǎng)殖場(chǎng)的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)是對(duì)動(dòng)物健康狀況最了解的人，但是在現(xiàn)行動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度的模式下，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不需要出具意見(jiàn)，也無(wú)須承擔(dān)責(zé)任，有時(shí)為了取得檢疫合格證明，獲取行政許可，甚至故意隱瞞以往病史以及當(dāng)前的動(dòng)物疫病癥狀。

由于動(dòng)物是憑動(dòng)物產(chǎn)地檢疫合格證明銷售、運(yùn)輸?shù)?，飼養(yǎng)者均認(rèn)為出場(chǎng)的動(dòng)物都是合格的，由此動(dòng)物檢疫合格證明成了質(zhì)量保證書(shū)。只要憑檢疫合格證明出場(chǎng)，養(yǎng)殖企業(yè)就一概不承擔(dān)出場(chǎng)后的責(zé)任，轉(zhuǎn)由出具動(dòng)物檢疫合格證明的官方獸醫(yī)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

3.1開(kāi)展動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定統(tǒng)一的動(dòng)物檢疫范圍

動(dòng)物的種類繁多，不同種類的動(dòng)物對(duì)動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物產(chǎn)品安全的風(fēng)險(xiǎn)影響不同，將所有動(dòng)物種類全部列入動(dòng)物檢疫范圍是沒(méi)有必要的，也不利于動(dòng)物檢疫工作的規(guī)范開(kāi)展。農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》的要求，根據(jù)不同種類動(dòng)物對(duì)動(dòng)物疫病防控的風(fēng)險(xiǎn)程度，確定全國(guó)統(tǒng)一的動(dòng)物檢疫范圍，并根據(jù)國(guó)內(nèi)外動(dòng)物疫病的發(fā)生情況以及動(dòng)物疫病控制規(guī)劃，定期評(píng)估列入動(dòng)物檢疫范圍的動(dòng)物種類對(duì)動(dòng)物疫病控制的風(fēng)險(xiǎn)程度，調(diào)整動(dòng)物檢疫范圍。

3.2清理動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制訂完善的動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)

目前依據(jù)的動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)主要是農(nóng)業(yè)部頒布的10個(gè)動(dòng)物檢疫規(guī)程，適用于家畜、家禽及部分寵物，未覆蓋所有動(dòng)物種類。此外還有早年制訂的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。不同類型的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在要求上存在差異，對(duì)動(dòng)物檢疫工作的規(guī)范開(kāi)展造成困惑。還有一些20年前制訂的標(biāo)準(zhǔn)，已不適應(yīng)現(xiàn)在的要求。建議對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行清理，制訂完整的動(dòng)物產(chǎn)地檢疫標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋現(xiàn)階段全部應(yīng)檢疫動(dòng)物種類。

3.3改進(jìn)臨床健康檢查方法，充分發(fā)揮執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的作用

動(dòng)物臨床檢查健康是動(dòng)物檢疫合格的條件之一，是動(dòng)物檢疫行政許可必須查驗(yàn)的內(nèi)容。但是動(dòng)物的臨床健康檢查屬于專業(yè)性較強(qiáng)的獸醫(yī)技術(shù)工作，因此建議將專業(yè)技術(shù)工作和行政執(zhí)法工作分開(kāi)。臨床健康檢查不作為行政執(zhí)法工作，將其作為行政執(zhí)法的輔助，由符合條件的專業(yè)人員按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)施。對(duì)于配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的規(guī)?；曫B(yǎng)場(chǎng)，可以由具有資質(zhì)的駐場(chǎng)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)完成臨床健康檢查，未配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的養(yǎng)殖場(chǎng)和散養(yǎng)戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站或者第三方的專業(yè)獸醫(yī)事務(wù)工作站的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)實(shí)施。官方獸醫(yī)以執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的臨床檢查結(jié)果，作為作出檢疫結(jié)論的依據(jù)之一。

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第5條第2款規(guī)定，“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要，指定獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫”。由于沒(méi)有相應(yīng)的管理辦法，擔(dān)心聘用的獸醫(yī)專業(yè)人員被認(rèn)為不符合《動(dòng)物防疫法》和《行政許可法》中規(guī)定的官方獸醫(yī)檢疫執(zhí)法人員實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的要求，實(shí)踐過(guò)程中很少采用該條款。建議根據(jù)該條款制訂相應(yīng)的管理辦法，規(guī)范協(xié)助檢疫的獸醫(yī)專業(yè)人員的職責(zé)范圍和工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)業(yè)獸醫(yī)在產(chǎn)地檢疫工作中實(shí)施的動(dòng)物臨床健康檢查，出具的健康狀況報(bào)告，可作為官方獸醫(yī)判定動(dòng)物檢疫結(jié)論的依據(jù)之一。

3.4加強(qiáng)日常動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)，發(fā)揮技術(shù)支持部門的作用

動(dòng)物檢疫的根本目的是阻止染病動(dòng)物的流動(dòng)，控制動(dòng)物疫病的傳播、擴(kuò)散。臨床健康檢查是發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫病的方法之一。要想準(zhǔn)確掌握動(dòng)物的疫病情況，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常的疫病監(jiān)測(cè)，了解飼養(yǎng)過(guò)程中動(dòng)物的免疫狀況、抗體水平、疫病發(fā)生情況等。將技術(shù)支持部門所記錄的日常動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，作為區(qū)域動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)，也可作為動(dòng)物健康狀況評(píng)價(jià)的依據(jù)，這樣就可以更準(zhǔn)確地反映受檢疫動(dòng)物的健康狀況。

3.5改變檢疫合格證明形式，體現(xiàn)行政許可的真實(shí)含義

動(dòng)物檢疫作為《動(dòng)物防疫法》設(shè)定的行政許可，檢疫合格后出具的文書(shū)應(yīng)當(dāng)作為行政許可的法律文書(shū)?，F(xiàn)行動(dòng)物檢疫合格證明雖然已作為行政許可文書(shū)使用，但其名稱和內(nèi)容均反映了檢疫合格這一技術(shù)行為，容易引起檢疫合格外延的無(wú)限放大。建議將動(dòng)物檢疫合格證明改為動(dòng)物產(chǎn)地準(zhǔn)出許可證。按照《行政許可法》的要求，動(dòng)物出欄前，企業(yè)應(yīng)依法向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并提交有關(guān)資料，包括養(yǎng)殖、防疫、免疫記錄，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的臨床檢查結(jié)果，企業(yè)對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖狀況、健康狀況和投入品使用狀況的承諾等。官方獸醫(yī)根據(jù)當(dāng)?shù)貏?dòng)物疫情情況，核查企業(yè)以及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)提供的材料，綜合判定風(fēng)險(xiǎn)狀況，符合要求的，出具動(dòng)物產(chǎn)地準(zhǔn)出許可證。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Discussion about Reformation of Animal Origin Quarantine System

Hou Peixing，Xia Yonggao，Huang Youqiang，Chen Yan，Zhang Jie
（Shanghai Animal Health Supervision Institution，Shanghai 200335）

Abstract：Problems of disunifying standard specification，undefined scope，underdeveloped clinical examination method，and responsibility deficiencies of breeding enterprise in the current animal origin guarantine system，were analyzed. Suggestions of unifying the animal quarantine scope ，setting an impeccable standard for animal quarantine，improving the method of clinical examination method，strengthening the daily animal disease monitoring，and changing the quarantine inspection certificate form based on risk analysis，were put forward.

Key words：animal origin quarantine；mechnism；risk analysis動(dòng)物檢疫是《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）設(shè)定的行政許可。動(dòng)物產(chǎn)地檢疫是動(dòng)物檢疫的重要組成部分，是指動(dòng)物離開(kāi)飼養(yǎng)地、進(jìn)入流通、屠宰環(huán)節(jié)前，由貨主提出申請(qǐng)，

中圖分類號(hào)：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）07-0030-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.07.008