論電子卷宗在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的應(yīng)用

王　斐

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南鄭州　451191）

論電子卷宗在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的應(yīng)用

王斐

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南鄭州451191）

傳統(tǒng)的紙質(zhì)卷宗在制作、查閱、保存等方面已無法適應(yīng)信息時代的快速度傳遞信息、高效率共享信息、大容量存儲信息的特點。本文介紹了河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)自行開發(fā)案件電子卷宗管理系統(tǒng)，在辦案過程中自動化生成電子卷宗，在提升執(zhí)法效率、增加卷宗保密性、利于分析統(tǒng)計、方便司法銜接、及時進(jìn)行評析等方面發(fā)揮了重大作用，構(gòu)建起高效精準(zhǔn)節(jié)約的案卷管理應(yīng)用新模式。

動物衛(wèi)生；執(zhí)法；電子卷宗；信息化

隨著計算機與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，電子卷宗應(yīng)運而生。在各地司法機關(guān)積極探索電子卷宗管理模式的基礎(chǔ)上，2015年12月16日最高人民檢察院通過了《人民檢察院制作使用電子卷宗工作規(guī)定》（試行），檢察機關(guān)全面上線運行電子卷宗系統(tǒng)，充分發(fā)揮電子卷宗優(yōu)勢。

為了做好與司法機關(guān)的銜接，河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所積極探索動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件辦理新模式，研發(fā)應(yīng)用動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了從立案、審批、調(diào)查、結(jié)案等過程中的各種執(zhí)法文書電子卷宗規(guī)范制作。自2014年上線運行至2016年7月底，全省已經(jīng)案件管理系統(tǒng)辦理各類案件3 642件。電子卷宗的應(yīng)用，加大了對動物衛(wèi)生監(jiān)督行政案件辦理的督導(dǎo)、監(jiān)察和公開，提升了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案效率和執(zhí)法水平。

1　電子卷宗的概念

卷宗又稱案卷，是一組經(jīng)過分門別類、系統(tǒng)整理而具有內(nèi)部聯(lián)系的文件材料。古代官署文書案牘分類保存，每一類謂之一宗。成卷存放，一案一卷，故稱卷宗［1］?，F(xiàn)在則是指在辦案中形成的具有查考利用價值，并按照有關(guān)規(guī)定立卷歸檔、集中保管的法律文書、視聽資料及其他各種材料。它便于檔案的保管，使用和統(tǒng)計?？梢詮陌妇砹私庖豁椆ぷ鳌⒁粋€問題、一個案件的處理過程。

行政執(zhí)法案卷是行政執(zhí)法程序的全面展示，在記載和反映行政處罰行為是否合法、適當(dāng)?shù)奈淖钟涗洠?］，是執(zhí)法機關(guān)依法辦理案件工作的原始記錄和關(guān)鍵性資料，反映了執(zhí)法機關(guān)辦理案件的全部過程。電子卷宗，是指在案件受理前或者案件受理過程中，將裝訂成卷的紙質(zhì)案卷材料，依托數(shù)字影像技術(shù)、文字識別技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等媒介技術(shù)制作而成的具有特定格式的電子文檔和相關(guān)電子數(shù)據(jù)［3］。最高檢之所以這樣規(guī)定是因為檢察院辦理的基本上都是刑事案件，其案卷會在多個環(huán)節(jié)被律師、法官等查閱，電子卷宗必須絕對忠實于紙質(zhì)案卷。而動物衛(wèi)生監(jiān)督案件屬于行政案件，環(huán)節(jié)較少，制作電子卷宗的目的是為了方便工作和規(guī)范執(zhí)法。因此，筆者認(rèn)為在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域，以掃描版電子卷宗為基礎(chǔ)，增加動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)軟件在文書制作過程中自動生成的電子卷宗。

2　電子卷宗在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的優(yōu)勢

2.1 提升執(zhí)法辦案效率

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件涉及面廣，經(jīng)常會深入養(yǎng)豬場、動物診療場所、獸藥和飼料生產(chǎn)企業(yè)等監(jiān)管場所，有時會異地辦案，流動性大。案件如果使用傳統(tǒng)的紙質(zhì)執(zhí)法文書，辦案人員在辦理案件審批事項時，經(jīng)常需要找多個分管領(lǐng)導(dǎo)和法制審核人員審批，需要把紙質(zhì)案卷送到不同的辦公室進(jìn)行簽批，很是麻煩。采用案件管理系統(tǒng)后，針對不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)和法制審核人員，分配不同的用戶和權(quán)限，可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時關(guān)注案件辦理進(jìn)度，查看網(wǎng)上的電子卷宗，圖片和音視頻證據(jù)，提高了文書流轉(zhuǎn)效率；辦案人員可以直接通過電子卷宗，對案卷相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行復(fù)制、粘貼并生成法律文書，有效減輕證據(jù)錄入負(fù)擔(dān)，避免了大量的重復(fù)性文字錄入工作，辦案人員能夠?qū)⒏鄷r間和精力用于案件事實和證據(jù)的審查、研究，提高辦案質(zhì)量和效率。

2.2 促進(jìn)卷宗制作的規(guī)范性

由于電子卷宗是將紙質(zhì)案卷材料制作成具有特定格式的電子文檔和相關(guān)電子數(shù)據(jù)，因此與傳統(tǒng)卷宗相比，電子卷宗更加程式化、規(guī)范化。需要查閱案卷材料必須提前和案件承辦人預(yù)約時間，閱卷過程還需案件承辦人全程陪同監(jiān)督，復(fù)制案卷也只能直接復(fù)印紙質(zhì)證據(jù)。應(yīng)用案件管理系統(tǒng)后，無需拆卷復(fù)印，只要向案管部門提出閱卷申請，經(jīng)授權(quán)后，即可通過電腦直接查詢相關(guān)案件材料，并可以進(jìn)行下載和復(fù)制。

2.3 增加卷宗材料的保密性

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件管理系統(tǒng)，實行嚴(yán)格的權(quán)限管理，案件在辦理過程中，只有案件辦理人員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核人員憑用戶名和密碼才能進(jìn)入系統(tǒng)，增加了卷宗材料的保密性。結(jié)案后，形成PDF格式電子卷宗上傳和下載保存。只能預(yù)覽和打印，無法修改、刪除，從根本上杜絕了紙質(zhì)卷宗被涂改、撕頁或損毀現(xiàn)象的發(fā)生，確保了案卷信息的安全。

2.4 有利于案件的統(tǒng)計分析

案件管理系統(tǒng)，對每個案件的基本情況、主要字段進(jìn)行自動提取，方便對各類案件的統(tǒng)計分析和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。應(yīng)用兩年來，系統(tǒng)上傳案卷3 642件，根據(jù)案件分類統(tǒng)計，其中：動物衛(wèi)生監(jiān)督2 150件、獸藥941件、飼料445件、診療43件、種畜禽4件、奶業(yè)4件；根據(jù)案件來源分類統(tǒng)計，檢查發(fā)現(xiàn)2 691件、群眾舉報443件、上級交辦359件、監(jiān)督抽檢114件、部門移送30件、群眾投訴2件、違反人交代1件。另外該系統(tǒng)還可以按照時間段、地域、辦理狀態(tài)進(jìn)行統(tǒng)計，評價各地案件辦理情況，分析案件發(fā)生的地域、時間和類型規(guī)律，預(yù)警和防范案件的發(fā)生，指導(dǎo)基層案件辦理。

2.5 方便與司法機關(guān)的銜接

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以“兩辦”8號文件形式轉(zhuǎn)發(fā)了八部委《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，進(jìn)一步完善了“兩法銜接”機制。各地區(qū)、各有關(guān)部門為建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，都要求建立銜接工作信息共享平臺。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)，將移送案件、辦理移送案件的相關(guān)信息錄入信息共享平臺。積極推進(jìn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督，提高銜接工作效率［4］。最高檢察院《人民檢察院制作使用電子卷宗工作規(guī)定（試行》的頒布，推動了電子卷宗工作機制的不斷深入。電子卷宗系統(tǒng)的建立，使得動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)能更加方便快捷地與兩法銜接工作信息共享平臺進(jìn)行交流和案卷的傳送。隨時從服務(wù)器上下載相關(guān)案件的電子卷宗，即可用在法庭上進(jìn)行多媒體示證，也可以隨時移送其他執(zhí)法機關(guān)。將電子卷宗作為多媒體示證運用，它的出庭效果、示證方式都有進(jìn)一步提高。

2.6 及時方便對案件進(jìn)行評析

傳統(tǒng)的案件評查依托紙質(zhì)卷宗，卷宗交接程序繁瑣、評查周期長、耗時費力。將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件管理系統(tǒng)運用于案件流程監(jiān)控，對每個卷宗可以在線或下載瀏覽，實現(xiàn)多人同時查閱和打印，有利于檢查辦案質(zhì)量、加快辦案流程、交流辦案經(jīng)驗、提高辦案水平。還可以通過案件評析模塊設(shè)計，進(jìn)行案件質(zhì)量同步異地交叉評查。同級和上級案卷評查人員，可以隨時在網(wǎng)上對案卷進(jìn)行評查分析，寫出評析意見，對各地案件辦理情況進(jìn)行業(yè)務(wù)考核。案件辦理人員，通過網(wǎng)絡(luò)可以瀏覽對案卷評析意見，發(fā)現(xiàn)案卷中存在的問題，及時得以糾正，快速提高辦案水平和卷宗制作質(zhì)量，切實提高評查效率。

3　動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法電子卷宗的制作

電子卷宗雖然在執(zhí)法辦案中存在諸多優(yōu)勢，但是，在制作中還存在較多問題。一是制作卷宗不完整，如出現(xiàn)錯頁、漏頁、跳頁；二是制作質(zhì)量不高，頁面不整潔、不規(guī)整，掃描文書灰度大、照片反差小、模糊等。因此，制作高質(zhì)量的電子卷宗，對防止執(zhí)法人員遺漏某個程序某個文書，防止因為紙質(zhì)手寫案卷的不規(guī)范、字跡潦草而引起歧義而造成司法過程中執(zhí)法人員的敗訴，確保案卷的完整和清晰，提高辦案效率和案卷質(zhì)量水平，顯得頗為重要。

3.1 電子卷宗制作的原則［3］

3.1.1 客觀真實。制作、提供使用的電子卷宗，應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)卷宗的內(nèi)容、形式、順序等保持一致。

3.1.2 規(guī)范高效。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定及時制作、規(guī)范使用電子卷宗，確保各環(huán)節(jié)順暢銜接、高效運行。

3.1.3 安全保密。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守保密規(guī)定，做好電子卷宗的安全保密工作，嚴(yán)防失密、泄密事件發(fā)生。

3.2 制作電子卷宗的方法

3.2.1 軟件系統(tǒng)自動生成。系統(tǒng)對案件辦理過程中生成的各種法律文書，按照《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》第四十五條的規(guī)定，將案件文書材料按照順序整理歸檔，包括照片等證據(jù)材料，生成帶有目錄的PDF文檔格式的電子卷宗，供上傳系統(tǒng)或下載瀏覽。

3.2.2 掃描制作。案件結(jié)案后，將所有案件法律文書，利用平板掃描儀或者連續(xù)掃描設(shè)備，如打復(fù)印一體機連續(xù)掃描功能，按照案卷頁碼逐頁掃描，或者用照相機逐頁拍照。然后將掃描或拍照的圖片插入Word或者WPS文檔，通過樣式編排和引用插入目錄。另存為PDF格式文檔。對沒有自動保存為PDF格式版本的文字處理系統(tǒng)，可以下載轉(zhuǎn)化PDF格式文件的轉(zhuǎn)換器。

3.3 制作電子卷宗的注意事項

3.3.1 系統(tǒng)自動生成電子卷宗。要注意每個執(zhí)法文書的輸入填寫是否完整，需要當(dāng)事人捺指印和簽名的文書，要把紙質(zhì)原件掃描上傳到系統(tǒng)。

3.3.2 掃描制作電子卷宗。掃描前要檢查案件的紙張是否規(guī)范，規(guī)范編寫頁碼、目錄等，并對卷宗的完整性進(jìn)行檢查，對缺頁、跳頁、特殊頁等進(jìn)行標(biāo)注后，方能拆卷掃描。掃描前，要拆除訂書釘，使每頁文書平整。完成電子卷宗制卷后，制卷人員采取核對頁數(shù)、抽查頁碼等方式對電子卷宗進(jìn)行檢查，杜絕錯、漏、缺情況的發(fā)生。

3.3.3 拍照制作電子卷宗。要注意照片的曝光量和反差。一般自動測光拍攝的文書曝光不足，反差較小，要增加二擋曝光量。或者通過圖片處理軟件調(diào)整曝光量和增加發(fā)差，達(dá)到底色干凈，文字清晰，圖片反差適中。

4　電子卷宗在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的問題與建議

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件管理系統(tǒng)和電子卷宗應(yīng)用，是一種新的實踐和嘗試，盡管有著方便、快捷和規(guī)范的優(yōu)點，但仍然存在一些問題。一是部分領(lǐng)導(dǎo)對信息化建設(shè)認(rèn)識不足，仍愿讓執(zhí)法人員面對面審批簽發(fā)文書，耳聽了解案件情況；二是部分執(zhí)法人員嫌上傳麻煩，同時擔(dān)心案卷有瑕疵，不愿意掃描制作電子卷宗；三是部分案卷評查人員不習(xí)慣閱覽電子卷宗；四是沒有建立一個全國的案件管理系統(tǒng)平臺，仍然采用報表的方式上報案件查處情況，不能對案件大數(shù)據(jù)分析和利用。

解決上述問題，可以借鑒檢察系統(tǒng)的做法，建立全國動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件管理系統(tǒng)平臺，探索研發(fā)集辦案、管理、監(jiān)督、參謀為一體的電子卷宗辦案系統(tǒng)，實現(xiàn)由程序管理到實體管理、由靜態(tài)管理到動態(tài)管理、由粗放管理到精細(xì)管理轉(zhuǎn)變一體化平臺。采用電子卷宗上傳案卷，加強上下溝通，提高案件大數(shù)據(jù)的挖掘、分析和利用。建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)案件評價機制，開展網(wǎng)絡(luò)案卷評查，加強對基層案件辦理的指導(dǎo)。強化執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高信息化操作水平，提升電子卷宗制作效率，提升辦案能力。加強與檢察院、法院、公安機關(guān)和法制辦等系統(tǒng)平臺的銜接，實現(xiàn)案卷傳遞順暢，信息交換快捷，不斷深化運用，有效促進(jìn) “兩法銜接”，建立健全協(xié)作稽查聯(lián)合機制，形成齊抓共管的良性監(jiān)管局面。

［1］ 辭海編輯委員會.辭海［M］.上海：上海辭書出版社，1979：1025.

［2］ 程文軍，常鵬，劉新宇.吉林省巡回評查動物衛(wèi)生行政執(zhí)法案卷的做法與體會［J］.中國動物檢疫，2015，32（7）：20-23.

［3］最高人民檢察院. 人民檢察院制作使用電子卷宗工作規(guī)定（試行） ［Z］.北京：最高人民檢察院，2015-12-16.

［4］ 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳. 轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知中辦發(fā) ［2011］ 8號［Z］.北京：中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳， 2011-2-9.

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Discussion on the Application of Electronic Archives in the Animal Health Supervision and Law Enforcement

Wang Fei
（Shengda Trade Economics & Management College of Zhengzhou，Zhengzhou，Henan 451191）

With continuous development of computer science and network technology，in terms of fabrication，accessibility and preservation，the traditional paper fi les have already been unable to catch up with the information age，which has the characteristics of quick information transferring，high effi ciency of information sharing and large capacity of information storing. In this article，the management system of electronic case archives developed by Henan animal health supervision system were introduced，in which the electronic archives could be generated automatically. The management system of electronic archives plays an important role in raising law-enforcement effi ciency，increasing confi dentiality of case fi les，facilitating analysis and statistics，being convenient for the mechanism of linking judicial enforcement with administrative enforcement，and timely conducting the evaluation. Meanwhile，the system builds a new pattern of case management，due to its effi ciency，accuracy and economy.

animal hygiene；law enforcement；the electronic archives；informatization

S851.33

C

1005-944X（2016）11-0037-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.11.011