房地產(chǎn)市場中政府規(guī)制信息不對稱問題破解

婁文龍+劉薩娜

房地產(chǎn)市場中的政府規(guī)制是指政府通過直接干預房地產(chǎn)市場配置機制或間接改變購房者和房地產(chǎn)商需求與供給數(shù)量而起作用，包括經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制。房地產(chǎn)市場的信息不對稱是政府規(guī)制的一個重要理由，政府規(guī)制是克服市場失靈的一種代替競爭政策的治理機制。但是政府規(guī)制能彌補市場失靈是建立在以下假設(shè)前提之上的：第一，規(guī)制者是追求社會福利最大化的，是大公無私的、仁慈的；第二，規(guī)制者是無所不知的，擁有完全信息。已有的研究成果更多地是從以上假設(shè)出發(fā)，而這種假設(shè)也存在根本性的缺陷。如何來減少或避免政府規(guī)制過程中的信息不對稱，發(fā)揮政府規(guī)制的最大效用，這是本研究的出發(fā)點以及努力解決的問題。

一、政府房地產(chǎn)市場規(guī)制信息不對稱的表現(xiàn)形式

房地產(chǎn)市場是一個典型的信息不對稱市場，政府部門、房地產(chǎn)企業(yè)、購房者處在不同的立場地位上，掌握的信息和權(quán)力也各不相同，沒有任何一方能擁有房地產(chǎn)市場的完全信息。因此，房地產(chǎn)規(guī)制部門也面臨著信息不對稱的約束，主要有如下幾種表現(xiàn)形式：

（一）規(guī)制部門與房地產(chǎn)企業(yè)間的信息不對稱

一般說來，政府規(guī)制的效率取決于信息的數(shù)量和質(zhì)量，這與被規(guī)制企業(yè)提供資料的數(shù)量和質(zhì)量有直接關(guān)系。由于房地產(chǎn)產(chǎn)品的特殊性和房地產(chǎn)市場經(jīng)營者的主體地位，房地產(chǎn)企業(yè)比其他主體擁有更為充分的市場信息。而作為監(jiān)管者的規(guī)制部門不存在指導資源配置的價格，也沒有傳遞市場信息的渠道，不可能觀察和搜集到房地產(chǎn)市場中所有的信息，必然受到信息不對稱的困擾。信息不對稱可以為房地產(chǎn)企業(yè)提供策略性行動并增加收益的機會，從而獲取信息租金。因此，房地產(chǎn)企業(yè)為了謀求更多的經(jīng)濟利益，不會把它所知道的真實信息告知政府，更有可能會瞞報或者提供虛假信息，這就決定了房地產(chǎn)規(guī)制部門并非達到理想狀態(tài)中的政府規(guī)制，而是處于信息劣勢地位。

（二）規(guī)制部門間的信息不對稱

房地產(chǎn)市場規(guī)制通常涉及多頭管理，不僅有中央政府和各級地方政府，還包括有關(guān)職能部門，如房管部門、土管部門、規(guī)劃部門、工商部門、稅務(wù)部門、物價部門等。這些部門分別從各自的職能對房地產(chǎn)市場的相關(guān)環(huán)節(jié)進行規(guī)制。實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的有效規(guī)制需要規(guī)制部門之間的協(xié)同合作，特別是信息的共享，才能形成規(guī)制的合力。但是在分割管理模式下，規(guī)制部門的組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的金字塔式層級結(jié)構(gòu)，職能部門間相互隔離、獨成一體，信息無法在各規(guī)制部門間有效流動，難以共享各自的信息，甚至為了各自的利益還發(fā)布相互矛盾的信息。由于信息在規(guī)制部門之間并不流通和共享，反而使得后置部門在看到前置部門的證件齊全而通過審批，或者是前置部門因后面還有多道手續(xù)而放松警惕，這就形成了“多龍治水”困境。

（三）規(guī)制部門與購房者間的信息不對稱

政府對房地產(chǎn)市場規(guī)制的目的是為了公共利益，保障購房者的合法利益，因而政府應(yīng)該向購房者公開所掌握的信息。這也有利于購房者能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場做出理性的判斷，同時也可以監(jiān)督規(guī)制部門。規(guī)制部門向購房者提供什么信息，提供多少，提供到何種程度，都由規(guī)制部門決定，《政府信息公開條例》對其約束性并不高。在房地產(chǎn)市場中，規(guī)制部門并沒有完全公開土地交易信息、房屋成本和空置率等信息，公眾也就無法準確、及時地了解到房地產(chǎn)市場的相關(guān)交易信息。

二、導致政府房地產(chǎn)市場規(guī)制中信息不對稱的原因

政府規(guī)制本身應(yīng)該是克服信息不對稱的工具，但是房地產(chǎn)規(guī)制本身也需要充分的信息作為其前提。事實上，由于多種原因，作為公共部門的規(guī)制機構(gòu)無法擁有完全信息，在房地產(chǎn)市場規(guī)制過程中也會受到信息不對稱的影響。

（一）有限理性

西蒙的有限理性推翻了以往完全理性的假設(shè)，認為決策者的能力是有限的，并且處理信息的能力也是有限的。這種假設(shè)也更符合現(xiàn)實。房地產(chǎn)規(guī)制部門的職能是由具體的公務(wù)員來負責，而這些公務(wù)員又會受到專業(yè)背景、個人素質(zhì)、技能等方面的限制，導致不同個體信息獲取能力的差異以及信息需求的不同。他們在從事各自的工作并做出決策時都會受到有限理性的約束，因此這些“行政人”在獲取、識別和利用信息時都只是追求解決問題的“滿意度”，并不會去完全掌握與分析房地產(chǎn)市場中的所有信息，直接導致了規(guī)制部門信息擁有的不對稱。

（二）科層制的管理體系

房地產(chǎn)規(guī)制部門的結(jié)構(gòu)也正是按照科層制設(shè)置的。在科層制中，集權(quán)導致房地產(chǎn)規(guī)制部門上下級之間的信息更多地只是上傳下達，難以有效溝通；規(guī)章制度強調(diào)房地產(chǎn)規(guī)制部門照章辦事，組織成員對外部的房地產(chǎn)市場信息變化變得漠不關(guān)心；專業(yè)分工更是造成了不同規(guī)制部門、不同職位間的工作人員協(xié)作匱乏，即使是同一機構(gòu)內(nèi)部也難以共享信息?？茖又频墓芾眢w系導致了信息在房地產(chǎn)規(guī)制部門內(nèi)部和外部之間難以有效流動，這也是規(guī)制部門信息不對稱的一個重要原因。

（三）信息傳遞渠道的阻塞

規(guī)制部門搜集房地產(chǎn)市場的相關(guān)信息需要穩(wěn)定和暢通的渠道。西方國家的利益集團、大眾傳媒、民意代表是政府與公眾溝通的主要渠道。由于我國的政治體制和國外的不同，這些渠道在我國很難發(fā)揮其作用。這就使得我國公民和政府溝通的正式渠道少而且效率低下，規(guī)制部門不得不依賴房地產(chǎn)企業(yè)所披露的經(jīng)營信息。在沒有嚴格的制度約束下，房地產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避政府規(guī)制，只會千方百計地隱瞞自己的信息或者提供錯誤的信息，如虛報經(jīng)營成本、利潤以及做假帳等。渠道不暢使得房地產(chǎn)規(guī)制部門所需的信息在搜集過程中容易失真或者產(chǎn)生大量噪音，增加了搜集信息的難度，加劇了政府規(guī)制的信息不對稱程度。

（四）政府的自利性

公共選擇理論認為，政府及其官員都是尋求自身利益的“理性經(jīng)濟人”，在行使政府規(guī)制職能時并非完全是為了公共利益，同時也在追求自身的利益最大化。因此在對房地產(chǎn)市場進行規(guī)制時，規(guī)制部門并非完全是為了公共利益，特別是當部門利益或個人利益與公共利益相矛盾時，他們會發(fā)布有利于自己的信息，而對自己不利的信息則故意隱瞞，這就使得不同的規(guī)制部門之間所掌握的信息不能共享，甚至出現(xiàn)“數(shù)據(jù)打架”的情況，從而導致規(guī)制部門間以及規(guī)制部門和公眾間的信息不對稱。特別是在價格高企的房地產(chǎn)市場中，規(guī)制部門更具有隱瞞信息的利益傾向，規(guī)制部門可以利用信息優(yōu)勢和權(quán)力，在房地產(chǎn)市場設(shè)置各種進入壁壘時進行創(chuàng)租和尋租。而媒體頻頻曝光的房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象跟政府信息不公開密切相關(guān)。

（五）信息交易的成本約束

信息資源的經(jīng)濟屬性使規(guī)制部門搜集、整理和傳遞房地產(chǎn)市場信息的各種活動需要付出物質(zhì)成本和時間成本。一方面，政府規(guī)制部門受到經(jīng)費、人員和時間的限制，不可能在搜集到所有信息后再做決策。同時，房地產(chǎn)市場中還摻雜著大量的虛假信息和信息噪音，規(guī)制部門不可能一一對眾多信息進行鑒別，這就加劇了規(guī)制部門和房地產(chǎn)企業(yè)之間的信息不對稱。另一方面，購房者無力承擔搜集信息的物質(zhì)成本和時間成本，這也導致了規(guī)制部門與購房者之間的信息不對稱。

三、信息不對稱對政府房地產(chǎn)市場規(guī)制的負面影響

（一）信息不對稱導致房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策不夠完善

房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策很大程度上受到房地產(chǎn)市場環(huán)境的影響，房地產(chǎn)市場環(huán)境的變化又使得房地產(chǎn)規(guī)制政策難以形成一致性。如在經(jīng)濟不景氣時中央政府要求放松房地產(chǎn)市場規(guī)制以拉動經(jīng)濟增長，而大多時候要求規(guī)制部門加強對房地產(chǎn)市場的規(guī)制以控制房價上漲。房地產(chǎn)市場的規(guī)制政策本應(yīng)建立在對問題正確診斷的基礎(chǔ)之上，但是由于信息不對稱使規(guī)制部門缺乏充分的市場信息與必要的科學分析，就極有可能導致房地產(chǎn)規(guī)制機構(gòu)做出錯誤診斷，規(guī)制政策難以準確制定。同時，由于規(guī)制部門之間的信息不對稱并且溝通不暢，不同規(guī)制部門的偏好不同，其規(guī)制政策很可能會相互矛盾，從而導致房地產(chǎn)市場的規(guī)制失敗。

（二）信息不對稱導致房地產(chǎn)企業(yè)的“逆向選擇”和“道德風險”

信息不對稱會在市場交易發(fā)生的前后分別可能引發(fā)“逆向選擇”和“道德風險”問題。例如，為了打擊房地產(chǎn)商“捂盤惜售”的行為，房管部門要求房地產(chǎn)企業(yè)必須在網(wǎng)上公布房產(chǎn)的預售信息，否則推遲其上市銷售。但是當房價處于快速上漲期，房地產(chǎn)企業(yè)可以選擇不提供相關(guān)信息而故意讓房管部門對其懲罰，這反而讓房地產(chǎn)企業(yè)達到了“坐抬房價”的目的。同樣，房地產(chǎn)商在簽訂房屋銷售合同之后利用各種消費者不知情的條款來推卸責任，又或者在通過審批后房地產(chǎn)商利用規(guī)制部門的監(jiān)管漏洞違反審批文件，這是開發(fā)商最常見的道德風險。

（三）信息不對稱導致房地產(chǎn)規(guī)制部門的“俘獲”

當公眾、房地產(chǎn)企業(yè)與規(guī)制部門的信息不對稱時，房地產(chǎn)市場的政府規(guī)制過程并不公開透明，并且公眾無法對規(guī)制部門進行監(jiān)督時，規(guī)制部門就可能被房地產(chǎn)企業(yè)“俘獲”，出現(xiàn)職能偏離或異化的情況。規(guī)制部門總是會找到更多的借口，建立起更多的規(guī)則，利用政府賦予的合法權(quán)和信息優(yōu)勢來創(chuàng)造更多的規(guī)制來反復創(chuàng)租。事實上我國房地產(chǎn)市場的規(guī)制現(xiàn)狀也說明了規(guī)制部門往往也會為了部門利益或個人利益，從而變成房地產(chǎn)規(guī)制的既得利益者。

四、治理房地產(chǎn)市場規(guī)制中信息不對稱的路徑

針對上述政府規(guī)制失敗的主要方面，應(yīng)至少考慮以下方面的措施手段，使信息盡可能在規(guī)制部門、房地產(chǎn)商和購房者間對稱，以治理信息不對稱對房地產(chǎn)規(guī)制可能產(chǎn)生的不良后果。

（一）構(gòu)建扁平式的行政組織結(jié)構(gòu)，加大部門間的合作力度

“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)可以減少信息的傳遞環(huán)節(jié)，使信息在公共行政組織間傳遞更加順暢。房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)該改革組織結(jié)構(gòu)和管理制度，簡化信息傳遞層級和程序，加快信息傳遞速度，避免信息接收過程中出現(xiàn)的信息失真，從而保證規(guī)制部門之間的信息溝通順暢。同時，房地產(chǎn)規(guī)制部門必須培養(yǎng)信息公開的觀念，建立政府部門的信息共享和交流意識，認識到消除信息不對稱對于改進房地產(chǎn)治理績效有著重要作用。

（二）發(fā)展電子政務(wù)，建立面向全社會的信息發(fā)布和數(shù)據(jù)庫共享平臺

房地產(chǎn)規(guī)制部門可以利用電子政務(wù)系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息，可以降低信息的公開成本。同時，電子政務(wù)能夠使規(guī)制部門的房地產(chǎn)規(guī)制過程透明化，有利于公眾對規(guī)制部門的監(jiān)管。對于購房者而言，也可以以較低的交易成本獲取所需的信息，增強他們與房地產(chǎn)商的博弈能力。

在發(fā)展電子政務(wù)的過程中，為了防止“信息孤島”的出現(xiàn)，我們可以借鑒個人征信系統(tǒng)的做法，把源自于發(fā)改委、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會、稅務(wù)總局等部門涉及到房地產(chǎn)市場的相關(guān)信息進行匯總，并建立中央和各省、市建立多級住房信息數(shù)據(jù)庫和信息交換平臺，實現(xiàn)部門、地區(qū)和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，促進信息資源的流動和共享。

（三）拓寬規(guī)制部門的信息溝通渠道，加強與公眾之間的聯(lián)系

房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)當積極拓寬獲取規(guī)制信息的渠道，強化與其他主體特別是規(guī)制目標群體之間的雙向交流，建立多通道的信息溝通渠道需要規(guī)制部門與公眾建立多種聯(lián)系方式。規(guī)制部門應(yīng)加強宣傳、協(xié)商對話、民意測驗、大眾傳媒、公眾輿論等多種溝通方式的作用，增加規(guī)制部門在房地產(chǎn)市場信息的搜集渠道，使信息溝通渠道多元化。

同時，房地產(chǎn)規(guī)制部門應(yīng)該加強與公眾的雙向溝通，使房地產(chǎn)市場信息在規(guī)制部門和公眾雙方之間流動，從而盡量減少雙方的信息不對稱，政府能根據(jù)公眾的反饋更好地對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控和制定規(guī)制政策。規(guī)制部門還可建立新聞發(fā)言人制度、定期召開新聞發(fā)布會、設(shè)立服務(wù)熱線等吸引公眾積極參與信息公開。

（四）運用激勵性規(guī)制方式，加大對隱瞞信息的懲罰力度

我們可以借助于激勵性規(guī)制理論，根據(jù)不同的市場環(huán)境設(shè)計出最優(yōu)房地產(chǎn)市場的激勵性規(guī)制方式，讓房地產(chǎn)企業(yè)主動披露經(jīng)營成本和利潤，這樣就可以達到規(guī)制房價的目的，而不必糾纏于將房價漲幅控制在多大的范圍以內(nèi)。

對于只要不涉及到房地產(chǎn)企業(yè)商業(yè)機密的相關(guān)信息，規(guī)制部門都要求房地產(chǎn)企業(yè)強制披露，并且將其規(guī)范化、標準化。凡是對于那些隱瞞和封鎖信息的房地產(chǎn)企業(yè)，規(guī)制部門要加大阻止信息公平交易的懲罰力度。懲罰力度的加大將有助于提高規(guī)制部門的監(jiān)管效率，減少房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營違規(guī)行為。

基金項目：2015年度河北省社會科學基金項目（HB15GL017）；秦皇島市科學技術(shù)研究與發(fā)展計劃項目（201402B060）；2015年度燕山大學青年教師自主研究計劃課題（14SKA005）。

作 者：婁文龍，燕山大學公共管理學院副教授、博士

劉薩娜，中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：宋英俊