論城市軌道交通PPP項目特許投資商風險及成本管理

張玥

（中交佛山城市軌道交通2號線一期工程EPC項目總經(jīng)理部 廣東佛山 528000）

論城市軌道交通PPP項目特許投資商風險及成本管理

張玥

（中交佛山城市軌道交通2號線一期工程EPC項目總經(jīng)理部 廣東佛山 528000）

隨著城市軌道交通項目工程規(guī)模的不斷擴大，一種全新的項目建設模式被運用到項目建設中。PPP作為一種新的項目合作模式，有效的解決了政府部門在城市軌道交通方面資金不足的局面。但是，因為城市軌道交通建設項目復雜，牽涉到的因素比較多，因而具有較大的潛在危險。本文主要闡述了城市軌道交通PPP項目特許投資商風險及成本管理。

軌道交通；PPP；風險；成本；管理

引言

PPP模式運用在城市軌道交通中，能夠有效的解決目前軌道交通建設部門面對的一些問題。PPP模式具有提供新的資金來源、增加政府部門收入以及提高公共服務供給的數(shù)量和效率的特點，因而目前較多的運用在城市軌道交通建設中。但是因為政府部門與合作私人部門的目的不同，并且軌道交通建設項目的特殊性，使得項目建設中產(chǎn)生了很多的風險以及成本管理方面的問題，因而進行風險管理和成本管理是十分必要的。

1 PPP模式特點

PPP（Public-Private-Partnership，以下簡稱“PPP”）是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關(guān)系。其中政府資本一般指財政類資金，社會資本指財政類資金外其他社會資本。通常模式是政府和社會資本共同組成SPV（特殊目的機構(gòu)），針對基礎設施及公共服務簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。其主要特點包括：

1.1 PPP采用一種典型的項目融資形式

投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

1.2 PPP采用一套風險分擔方案

PPP按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則合理分配項目風險，社會資本原則上承擔項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險，政府承擔政策、法律和最低需求等風險。

1.3 PPP采用一種基于項目績效的付費機制

PPP項目前期階段，除項目評估論證外，將借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作的項目進行篩選。項目采用PPP標準文本和操作流程，財政部門根據(jù)項目績效評價結(jié)果，采用動態(tài)補貼機制，根據(jù)合同約定對價格和補貼進行調(diào)整。

1.4 PPP形成一種社會管理模式

PPP將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合。PPP堅持平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，通過減少政府對微觀事務的過度參與，簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

PPP可通過設計合理的利益分配、風險分擔和動態(tài)項目績效評價機制，有效減少在BT、BOT模式中常出現(xiàn)的投資高估冒算、政府被迫兜底、社會資本方暴利或虧損、運營和服務效率低下、項目糾紛高發(fā)等情況。

2 城市軌道交通PPP項目特許投資商風險分析

財政部及發(fā)改委正制定PPP的政策框架，在城市交通軌道項目中，各地政府優(yōu)選項目合作伙伴，采用標準化的操作流程和合同文本，長期合同關(guān)系比較清晰、未來補貼納入預算，可預測現(xiàn)金流較為穩(wěn)定，政府主管機構(gòu)對項目適時進行績效評價，相對BT、BOT項目融資風險較小。但PPP項目特點也決定了該類項目存在一定的風險。①PPP項目建設周期較長，涉及領域廣、復雜程度高、不同行業(yè)的技術(shù)標準和管理要求差異大，專業(yè)性較強。②PPP項目還款來源主要基于項目現(xiàn)金流。推進PPP項目，應統(tǒng)籌考慮區(qū)域性整體規(guī)劃，項目配套設施及區(qū)域內(nèi)同類型項目情況，以及對項目現(xiàn)金流的影響。③PPP項目主要為公益性項目，其環(huán)保、價格等審批較易受輿論影響，可能會對施工進度、業(yè)務經(jīng)營等產(chǎn)生不利影響。城市軌道交通PPP項目特許投資商主要面臨著政治風險、金融風險、信用風險、經(jīng)營風險以及建設風險。因此，在城市軌道交通PPP項目中，應建立完善的風險管理機制。

3 城市軌道交通工程PPP融資項目風險管理

3.1 政治風險的管理

投資商應該加強投資項目之前的市場調(diào)查，對可能存在的政治風險進行全面的了解和掌握。同時，應該與政府簽訂相關(guān)協(xié)議，保證投資者能夠得到一些法律上的報賬。同時，還可以申請政治風險保險，對風險進行轉(zhuǎn)移；在城市軌道交通項目建設中，投資者需要對自身無法進行控制的風險采取有效的措施進行轉(zhuǎn)移，盡量的對產(chǎn)生的損失進行降低。因為政治風險是以最小的代價獲得最大的利益，所以通常政治風險是由公共部門來承擔的。

3.2 金融風險的管理

金融風險通常產(chǎn)生在項目建設以及運營階段，該風險通常是由政府進行擔保，投資商進行承擔。比如北京的地鐵10號線一期PPP項目，在選擇貸款銀行的過程中是通過公開招標的方式進行選擇的，最終選擇了中國一行。中國銀行提供了比較優(yōu)惠的利率條件，并且設計出的貸款方案能夠提供本外幣多種投資組合，所以最終被選擇。不僅使得項目建設中避免了出現(xiàn)升息的風險，還能夠保證降息帶來的收益，使得投資商實現(xiàn)了低成本貸款融資。

3.3 信用風險管理

在城市軌道交通項目建設中，只有參建各方具有可靠性和一定的信用，才能夠保證項目建設的成功。在項目建設過程中，只要存在一方出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，那么項目建設最終都會以失敗告終。所以，必須要選擇信用高和可靠的合作伙伴。在選擇合作伙伴的過程中，投資商應該通過各種方式獲得合作企業(yè)的相關(guān)信用信息，選擇優(yōu)秀的合作伙伴。同時提供擔保合同、銀行保函或其他的現(xiàn)金差額補償協(xié)議；委任獨立會計師審計合作企業(yè)。此種風險既可能來自公共部門也可能來自私人部門，因此應遵從誰引起的有誰負責的原則管理風險。

3.4 經(jīng)營風險管理

在一些軌道交通PPP形式中，政府可能會被要求以財務擔保的方式承擔一部分項目風險，如稅收優(yōu)惠、債務負擔、收益保證、競爭限制等。如北京的地鐵四號線PPP項目，是國內(nèi)首條采用PPP模式運作的城市軌道交通項目。在運營期內(nèi)，為了避免出現(xiàn)運營風險，政府投資方將與社會投資者分擔客流風險。當實際客流低于預測客流一定程度時，政府投資方將減免PPP公司應支付的租金，分擔部分客流風險；當實際客流高于預測客流一定程度時，政府投資方將調(diào)高租金，分享PPP公司超額票款收入。

4 城市軌道交通PPP項目特許投資商成本管理對策

4.1 完善管理辦法和政策法規(guī)

規(guī)范城市基礎設施和公共服務項目的投融資、建設、運營等法規(guī)，明確PPP運作相關(guān)操作流程，建立政府對企業(yè)在安全、服務、運營、價格等方面進行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機制，降低社會投資者進入城市基礎設施和公共服務項目建設的成本，完善政府部門的科學、合理的決策和管理。

4.2 加快前期準備工作，做好項目宣傳

從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。在項目投資主體多元化的PPP模式中，必須要對項目本身進行商業(yè)化的策劃包裝，在調(diào)查研究的基礎上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構(gòu)向廣大潛在投資者進行路演，最終確定科學、合理的融資結(jié)構(gòu)。

4.3 建立項目的成本測算和價格調(diào)整機制

政府應建立科學合理的成本效益曲線，進行詳盡和準確的財務評價，以保證政府的資本金投入、財政補貼投放有據(jù)可依，并有助于私營部門投資者做出正確的投資決策，同時也為城市公用事業(yè)項目商業(yè)化運作提供技術(shù)、財務等基礎資料支撐。要在為保證項目的公益性而實行的政府定價與城市公用事業(yè)項目商業(yè)化運作所需要的自主定價之間，建立科學、合理、靈活的價格調(diào)整機制。

5 結(jié)語

綜上所述，PPP模式下的城市軌道交通項目建設過程中，主要遇到的風險有政治風險、經(jīng)營風險、建設風險、信用風險以及金融風險。在項目建設過程中，為了保證項目建設效益的最大化，必須做好項目風險管理以及成本管理。

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[3]劉雷.PPP（公私協(xié)作）在北京軌道交通建設運營中的應用研究[D].對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，2005（03）：43～45

F572

A

1004-7344（2016）10-0273-02

2016-3-20

張 玥（1985-），女，中級經(jīng)濟師，本科，主要從事成本合約、計量支付、風險管理等工作。