論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)

黃承偉，覃志敏

(1.中國國際扶貧中心，北京　朝陽　100028；2.廣西大學(xué)　公共管理學(xué)院，廣西　南寧　530004)

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論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)

黃承偉1，覃志敏2

(1.中國國際扶貧中心，北京朝陽100028；2.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004)

【摘要】精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國扶貧戰(zhàn)略思想之一，也是提高扶貧開發(fā)效果的必然路徑選擇。通過闡述精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、外延和理論基礎(chǔ)，分析我國改革開放以來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和大規(guī)模減貧所經(jīng)歷的扶貧治理體系變遷過程?？梢姡谌娼ǔ尚】瞪鐣年P(guān)鍵時(shí)期，我國扶貧開發(fā)目標(biāo)呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，扶貧治理體系圍繞片區(qū)精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)建立了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧戰(zhàn)略格局。然而，由于體制機(jī)制等諸多因素，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)仍面臨不少挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；賦權(quán)與合作；扶貧治理體系；建構(gòu)與變遷

進(jìn)入全面建成小康社會新階段后，黨和國家將精準(zhǔn)扶貧作為實(shí)施農(nóng)民脫貧小康戰(zhàn)略任務(wù)的具體要求。從中央到地方各級政府都在積極探索實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制和方式方法，精準(zhǔn)扶貧已成為我國扶貧戰(zhàn)略思想之一。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究和學(xué)理性剖析還不足，相關(guān)研究還處于起步階段。國家扶貧治理體系是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重要載體，本文通過闡述精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)與變遷，以期深化精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識和把握當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧形勢。

一、精準(zhǔn)扶貧的涵義與理論基礎(chǔ)

(一)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與外延

精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容是做到“真扶貧、扶真貧”，其實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。因而，精準(zhǔn)扶貧主要由兩個(gè)部分內(nèi)容構(gòu)成，即貧困人口識別和扶貧資源(資金、項(xiàng)目)瞄準(zhǔn)。貧困人口識別主要是通過一系列扶貧工作機(jī)制、程序、工具等，將具體的貧困人口準(zhǔn)確辨別出來，并通過建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對貧困人口進(jìn)行動態(tài)管理。扶貧資源瞄準(zhǔn)則是在貧困人口有效識別的基礎(chǔ)上，以一定方式投入扶貧資源，推動目標(biāo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和目標(biāo)人群脫貧致富。

精準(zhǔn)扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過扶貧資源的有效使用使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富和提高生活質(zhì)量。然而，從扶貧效果看，扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群是一個(gè)世界性難題。精準(zhǔn)扶貧中的“精準(zhǔn)度”在不同國家(地區(qū))或同一國家(地區(qū))的不同發(fā)展階段也存在差異性。與之相對應(yīng)的，各國扶貧治理體系和政策也存在差異性。發(fā)達(dá)國家貧困人口少、國家財(cái)政能力強(qiáng)，在貧困瞄準(zhǔn)上通常采取的是高福利的普惠性政策，從而在減貧上獲得了較高的瞄準(zhǔn)精度。發(fā)展中國家貧困人口眾多、國家財(cái)政能力有限，往往采取選擇性瞄準(zhǔn)并建立相應(yīng)減貧干預(yù)體系。精準(zhǔn)扶貧在國家不同發(fā)展階段中貧困瞄準(zhǔn)方式也會出現(xiàn)變化。如改革開放以來，我國在不同發(fā)展時(shí)期選取了片區(qū)瞄準(zhǔn)、縣級瞄準(zhǔn)、村級瞄準(zhǔn)等多種貧困瞄準(zhǔn)方式。

不難看出，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵在于通過系列貧困人口識別機(jī)制對具體貧困人口進(jìn)行有效識別和動態(tài)管理，深入分析致貧原因，并對識別出來的貧困人口和貧困農(nóng)戶實(shí)施具體、有針對性的扶貧措施。在扶貧效果上，強(qiáng)調(diào)以消除全部貧困人口作為精準(zhǔn)要求。發(fā)展中國家由于貧困人口眾多、政府財(cái)政能力有限等原因，難以做到貧困人口資源全覆蓋，而采取以區(qū)域瞄準(zhǔn)為主的選擇性瞄準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的扶貧治理體系。在扶貧效果上，精準(zhǔn)扶貧的外延追求的是貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的“精準(zhǔn)”要求。

(二)精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)

1.賦權(quán)與參與式發(fā)展理念

賦權(quán)(empowerment)是賦予個(gè)人或群體權(quán)力或權(quán)威的過程。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于社會利益的分化和制度安排等原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體總是缺乏維權(quán)和實(shí)現(xiàn)自我利益主張的權(quán)力和能力。[1]賦權(quán)與“去權(quán)”(disempowerment)和“無權(quán)”(powerlessness)密切相關(guān)。“去權(quán)”是指受外部要素制約，某些個(gè)體或人群未能享受其應(yīng)有的社會資源。[2]“去權(quán)”概括為三個(gè)層面：貧困者相較于他人無法獲得生計(jì)必需資源的社會層面“去權(quán)”，無明確綱領(lǐng)和發(fā)言權(quán)的政治層面“去權(quán)”，以及貧困者屈從于權(quán)威、自覺毫無價(jià)值且以內(nèi)化的心理層面“去權(quán)”。[3]阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)從權(quán)利方法(entitlement approach)視角將貧困、饑荒視為“權(quán)利失效”的結(jié)果。[4]森認(rèn)為，貧困、饑荒的出現(xiàn)并不僅僅是因?yàn)榧Z食供給的匱乏，而是對貧困者支配糧食的能力具有決定作用的權(quán)利失敗的發(fā)生?！叭绻蝗喝藷o法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒”[5]24。去權(quán)的歷史和社會過程導(dǎo)致了弱勢群體的無權(quán)狀態(tài)，要想改變這種狀況，只能對權(quán)力賦權(quán)的途徑進(jìn)行重新再分配。[6]作為對以技術(shù)為中心、自上而下、保守的傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思和批判，“參與式發(fā)展”(Participatory development)理念強(qiáng)調(diào)以“參與”和“賦權(quán)”為核心?！皡⑴c”的基本特征是發(fā)展干預(yù)的目標(biāo)群體能夠參與發(fā)展干預(yù)全過程，能夠通過自身的積極主動參與在發(fā)展過程中做出貢獻(xiàn)。[7]20-35參與式發(fā)展中，干預(yù)者不再具有獨(dú)立控制發(fā)展過程和配置發(fā)展資源的權(quán)力，而必須把一部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給干預(yù)目標(biāo)(即賦權(quán))[8]1-18，并通過建立一套有助于各利益主體更有效參與的方法、工具以確保實(shí)現(xiàn)有效“賦權(quán)”。因而，“參與”包含了在決策及選擇過程中的介入、貢獻(xiàn)與努力、承諾與能力、動力與責(zé)任、鄉(xiāng)土知識與創(chuàng)新、對資源的利用與控制、能力建設(shè)、利益分享、自我組織及自立等方面的涵義。[9]

2.合作型反貧困理念

參與式發(fā)展理念的引入，為貧困人口在貧困干預(yù)中的權(quán)利和需求的表達(dá)提供了機(jī)會和制度渠道。然而，在各行動者互動的各種界面上會出現(xiàn)不同的話語權(quán)，同時(shí)“自下而上”的“參與”并不能改變原有社會結(jié)構(gòu)安排和社會權(quán)利關(guān)系。[10]“參與式反貧困”中實(shí)際的主體還是政府等外部力量，貧困群體被賦予了參與發(fā)展的權(quán)利，但扶貧活動本質(zhì)上仍是屬于自上而下的“給予”與“接受”的關(guān)系。[11]67因此，國內(nèi)一些學(xué)者根據(jù)中國反貧困實(shí)踐與挑戰(zhàn)，提出“合作型反貧困”理念。合作型反貧困含義是 “反貧困工作不是由任何一個(gè)單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，這種有效合作必須通過一個(gè)有效的平臺來完成?！盵12]在合作型反貧困理念中，貧困被視為政府、貧困社區(qū)和貧困群體所共同面對的“客體”，強(qiáng)調(diào)在確實(shí)提升貧困群體權(quán)利位置使之處于與政府平等地位的基礎(chǔ)上，將在政府內(nèi)部以及貧困社區(qū)內(nèi)部系統(tǒng)的合作視為整合扶貧資源和提高反貧困成效的重點(diǎn)。[12]因而，在合作型反貧困中包含了政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作、貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織與“村兩委”之間的社區(qū)合作、政府扶貧資源的部門間合作四個(gè)層面的合作機(jī)制內(nèi)容。[12]

二、國家扶貧治理體系變遷與精準(zhǔn)扶貧

改革開放三十多年來，我國取得了舉世矚目的發(fā)展成就，貧困人口大規(guī)模減少。我國經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困等多個(gè)貧困變化形態(tài)。國家減貧形勢變化使得政府不斷調(diào)整扶貧治理體系，以實(shí)現(xiàn)有效減少貧困人口的精準(zhǔn)扶貧要求。

(一)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的精準(zhǔn)扶貧

1949年新中國成立之初，面對的是一個(gè)長期戰(zhàn)亂遺留下來的經(jīng)濟(jì)落后、“一窮二白”的局面。經(jīng)過30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，全國根本性的貧困問題得到了較大程度的緩解。然而，盡管國民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)取得長足發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)體系初步建立。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的低效率和大躍進(jìn)、文化大革命等戰(zhàn)略性失誤，廣大居民(特別是農(nóng)村居民)的生活水平依然普遍較低。以營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)衡量，改革開放以前至少有40%-50%的人群處于生存貧困狀態(tài)。[13]可以說改革開放前中國農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)。

20世紀(jì)70年代末期，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，率先在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民勞動積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。同時(shí)，政府在農(nóng)村實(shí)施了放寬農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革舉措。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化和農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)等也直接或間接提高了農(nóng)民的收入水平，為農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少和實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧奠定了基礎(chǔ)。從1978年到1985年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到14.8%。[14]

賦權(quán)于廣大貧困農(nóng)民并提供市場參與機(jī)會，是改革開放初期我國實(shí)施以體制改革促進(jìn)減貧為主、以救濟(jì)式為輔的扶貧治理體系能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模減貧的重要原因之一。該治理體系精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)體現(xiàn)在有效識別了那些具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)和具有發(fā)展能力的農(nóng)村貧困人口。這些地區(qū)和貧困人口在獲得發(fā)展權(quán)利后，迅速抓住發(fā)展機(jī)遇在短期內(nèi)就解決了溫飽問題和擺脫了貧困。以體制改革為主導(dǎo)的國家減貧體制使我國經(jīng)過短短幾年時(shí)間就擺脫了普遍貧困的困境。

(二)以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理和精準(zhǔn)扶貧

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的減貧效益開始下降，不平等和貧富分化日益顯現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧面臨著新的挑戰(zhàn)。不平等加大，既有在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)收入(具有緩解不平等功能)比重不斷下降而工資和私營活動收入(具有拉大收入差異作用)比重增加的微觀因素[13]，也有區(qū)域發(fā)展資源稟賦帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大(主要是東部沿海與中西部地區(qū)差距)的宏觀因素。“老、少、邊、窮”地區(qū)地處邊陲、基礎(chǔ)設(shè)施落后、市場和社會發(fā)展程度低，體制改革與市場力量協(xié)同推動的扶貧效果不明顯。從全國范圍看，貧困從普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性貧困。

為提高扶貧精準(zhǔn)和減貧效果，國家自1986年起在農(nóng)村扶貧治理上進(jìn)行了系列制度創(chuàng)新，并逐步建立起了以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理體系。扶貧戰(zhàn)略由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，建立了以政府力量為主體的國家扶貧治理結(jié)構(gòu)(見圖1)；安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策；改變扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)方式，建立以縣為對象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制(1988年確定370個(gè)國家級貧困縣，1994年制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)調(diào)整為592個(gè))，將70%的扶貧資金用于貧困縣。同時(shí)，為適應(yīng)農(nóng)村綜合性開發(fā)扶貧需要，中央和地方各類政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢積極參與扶貧開發(fā)。自1986年以來特別是《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施期間，農(nóng)業(yè)部、教育部、科技部、交通部等部委在農(nóng)田水利、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等多個(gè)方面開展各種類型的行業(yè)扶貧工作，出臺了以工代賑、貼息貸款、財(cái)政發(fā)展資金、科技扶貧、社會扶貧等多項(xiàng)開發(fā)式扶貧政策。為確保在21世紀(jì)初期實(shí)現(xiàn)總體小康社會目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

扶貧治理體系從體制改革向以政府主導(dǎo)的公共治理力量轉(zhuǎn)變和扶貧資源的縣級瞄準(zhǔn)，使得我國農(nóng)村貧困人口以較大規(guī)模持續(xù)較快縮小，在減貧效果上獲得了較好的精準(zhǔn)度。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。[14]其中《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的實(shí)施對國定貧困縣的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。盡管扶貧投資效率存在下降情況，但八七計(jì)劃期間扶貧投資仍然獲得了高于10%的回報(bào)率。[15]

(三)以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理與精準(zhǔn)扶貧

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國貧困規(guī)模的不斷縮小，農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”特點(diǎn)。貧困人口分布由以前的集中在扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的區(qū)域集中向更低層次的村級社區(qū)集中，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣貧困人口占全國貧困人口比例下降到61.9%(2001年)。[16]針對新時(shí)期貧困問題，2001年中央政府開始實(shí)施村級瞄準(zhǔn)機(jī)制，在全國確定了14.81萬個(gè)貧困村作為扶貧工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)以村為單位調(diào)動農(nóng)民的參與性，進(jìn)行農(nóng)村扶貧綜合開發(fā)。這些重點(diǎn)村占全國行政村總數(shù)的21%，分布在全國1861個(gè)縣(區(qū)、市)，覆蓋了全國80%的農(nóng)村貧困人口。[17]國務(wù)院扶貧辦總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以貧困村整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃為切入點(diǎn)，在全國范圍開展了“整村推進(jìn)扶貧工作”?？梢?，為獲得精準(zhǔn)扶貧和持續(xù)減少貧困人口，國家扶貧開發(fā)進(jìn)入以村級瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的扶貧治理階段。

在該階段，國家扶貧治理體系轉(zhuǎn)向推進(jìn)“一體兩翼”戰(zhàn)略，即以整村推進(jìn)為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為“兩翼”。政府在實(shí)施整村推進(jìn)中除了強(qiáng)調(diào)村莊的全面、綜合性發(fā)展外，也強(qiáng)調(diào)改變以往自上而下的決策治理方式，建立起重視農(nóng)戶意愿、利益和需求的自下而上的參與式?jīng)Q策模式，并形成了一整套參與式村級扶貧規(guī)劃方法。同時(shí)，作為兩翼的產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移也更為強(qiáng)調(diào)對貧困戶和貧困個(gè)體的瞄準(zhǔn)和幫扶。產(chǎn)業(yè)化扶貧中形成了以公司+農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)形成了以群眾自愿、相關(guān)部門核實(shí)后對扶貧對象進(jìn)行職業(yè)教育和各類技能培訓(xùn)的“雨露計(jì)劃”工程。

實(shí)踐表明，建立以貧困村為重點(diǎn)的“一體兩翼”扶貧治理體系，獲得了較好的減貧效果。就整村推進(jìn)而言，同一縣域內(nèi)，實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村農(nóng)民人均純收入比沒有實(shí)施整村推進(jìn)的增幅高出20%以上。[18]2就整體減貧效果而言，根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[19]10

三、新階段的精準(zhǔn)扶貧設(shè)計(jì)與扶貧治理體系建構(gòu)

(一)新階段減貧形勢與精準(zhǔn)扶貧要求

經(jīng)過新世紀(jì)頭十年的扶貧開發(fā)活動，我國貧困人口進(jìn)一步減少，農(nóng)村居民生產(chǎn)和溫飽問題得到基本解決。然而，隨著制度改革的縱深推進(jìn)以及國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的變化，我國反貧困任務(wù)更為繁重，反貧困形勢更為復(fù)雜。這主要體現(xiàn)在：一是隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村地區(qū)仍然存在著規(guī)模龐大的貧困人口。根據(jù)2300元扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，2011年我國農(nóng)村扶貧對象總數(shù)為1.22億人。二是農(nóng)村貧困人口面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)加大，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困人口穩(wěn)定脫貧致富面臨挑戰(zhàn)。三是貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，農(nóng)村相對貧困問題凸顯。

新世紀(jì)第二個(gè)十年是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)是全面建成小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著新扶貧標(biāo)準(zhǔn)(2300元/人/年)執(zhí)行，我國扶貧對象分布特征由舊扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口插花型分布，在相當(dāng)大程度上被新標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的片區(qū)集中(即集中連片特殊困難地區(qū))分布所替代。這意味著在新階段，推動區(qū)域平衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧存在新的契合性。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》指出，我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，我國扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧目標(biāo)的多元化表明，在新的階段既要從超越重點(diǎn)縣、重點(diǎn)村、貧困戶三個(gè)層次的區(qū)域?qū)哟蝸斫鉀Q一些整體性特殊困難(如交通運(yùn)輸骨干網(wǎng)絡(luò)不暢等)，解決區(qū)域發(fā)展差距日益拉大問題，也要從具體的貧困農(nóng)戶脫貧問題入手實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)社會的全面小康。因而，實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)是新階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的新要求。

(二)新階段新形勢下的國家扶貧治理體系

在全面建成小康社會的新階段，我國精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略取向是實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，在區(qū)域精準(zhǔn)扶貧上根據(jù)縣域農(nóng)民人均純收入、縣域人均財(cái)政一般預(yù)算收入和縣域國民生產(chǎn)總值等指標(biāo)，以及自然地理位置相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習(xí)俗和致貧因素相近的要求，劃設(shè)了11個(gè)連片特困地區(qū)，需要制定實(shí)施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場進(jìn)行綜合扶貧開發(fā)行動；另一方面，在個(gè)體精準(zhǔn)扶貧上國家要制定統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，建立精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并對識別出來的貧困戶和貧困村深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃。

在扶貧治理體系的建構(gòu)上，十六大以來以政府力量和以公民社會為基礎(chǔ)的權(quán)利與機(jī)會安排、公共財(cái)政支出、社會慈善支出等向農(nóng)村和貧困地區(qū)以及貧困階層傾斜的主導(dǎo)價(jià)值取向日益增強(qiáng)。從2004年開始，政府采取了一系列“多予、少取、放活”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施，國家扶貧治理體系由過去單向的市場機(jī)制或政府治理，逐漸呈現(xiàn)出專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧多方力量、多種舉措結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。行業(yè)扶貧主要是指各行業(yè)部門支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項(xiàng)目，主要解決貧困區(qū)域瞄準(zhǔn)之后的片區(qū)區(qū)域發(fā)展扶貧問題，承擔(dān)著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境，提高貧困人口自我發(fā)展能力的任務(wù)；專項(xiàng)扶貧主要是指國家安排專門投入、各級扶貧部門組織實(shí)施，主要是致力于扶貧治理中的貧困人口穩(wěn)定脫貧的扶貧攻堅(jiān)問題，直接幫扶的是最貧困鄉(xiāng)村、最貧困人口；社會扶貧主要是指社會組織、企業(yè)事業(yè)單位等社會各界參與扶貧開發(fā)事業(yè)。社會力量中組織類別多樣(如社會組織、企事業(yè)單位、個(gè)人等)，參與扶貧機(jī)制具有特定優(yōu)勢(如企事業(yè)單位的駐村幫扶機(jī)制、社會組織的參與式扶貧等)。因而，社會力量主要以解決貧困人口穩(wěn)定脫貧致富的扶貧攻堅(jiān)問題，從不同角度擴(kuò)大扶貧資源，提高扶貧工作水平。

(三)國家扶貧治理體系實(shí)施精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)

我國專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”扶貧治理體系在推動精準(zhǔn)扶貧中主要存在片區(qū)精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)兩個(gè)層面的挑戰(zhàn)。

國家扶貧治理體系中主要由行業(yè)部門和地方政府來推動的片區(qū)精準(zhǔn)扶貧，在實(shí)施過程中主要存在兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是在實(shí)施片區(qū)精準(zhǔn)扶貧中對各相關(guān)部委指導(dǎo)、協(xié)調(diào)不足的挑戰(zhàn)。連片特困地區(qū)規(guī)劃范圍大多數(shù)具有跨省市的特點(diǎn)。針對跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃和從將片區(qū)作為整體統(tǒng)一實(shí)施規(guī)劃的角度考慮，國務(wù)院確定每個(gè)片區(qū)由1-2個(gè)中央部委負(fù)責(zé)具體聯(lián)系。聯(lián)系單位的職責(zé)是加強(qiáng)與片區(qū)各有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)和中央部委聯(lián)系溝通，開展調(diào)查研究，督促指導(dǎo)片區(qū)規(guī)劃實(shí)施。然而各部委在實(shí)施片區(qū)扶貧中屬于平行部門，部門間缺乏橫向的有效協(xié)調(diào)和合作。在國務(wù)院層面缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之下，依靠片區(qū)聯(lián)系部委的協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制，很難協(xié)調(diào)推進(jìn)片區(qū)項(xiàng)目的有效實(shí)施。這也是當(dāng)前片區(qū)扶貧規(guī)劃實(shí)施中普遍存在項(xiàng)目資金落實(shí)困難、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢的重要原因之一。二是跨行政區(qū)域協(xié)作難度大的挑戰(zhàn)。連片特困地區(qū)大多數(shù)是跨行政區(qū)域地區(qū)，片區(qū)各行政區(qū)域相連并且存在相似的資源稟賦和發(fā)展困境。因而，跨行政區(qū)域協(xié)作是推動片區(qū)整體發(fā)展的重要機(jī)制。然而，由于長期以來各行政區(qū)域獨(dú)立垂直管理，使得片區(qū)內(nèi)各區(qū)域間的聯(lián)動配合不僅存在體制機(jī)制上的障礙，而且也存在意識、意愿上的困難。片區(qū)內(nèi)區(qū)域間、部門間很難形成有效的配合聯(lián)動，如武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)都不同程度存在區(qū)域間各類相關(guān)聯(lián)項(xiàng)目進(jìn)展情況對接困難，相關(guān)部門缺乏必要的信息溝通等問題。

國家扶貧治理體系中主要由專項(xiàng)扶貧和社會扶貧來推動的個(gè)體精準(zhǔn)扶貧，在實(shí)施過程中主要面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是貧困人口的精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理仍面臨諸多困難。貧困人口的識別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的前提，我國貧困人口規(guī)模龐大、致貧因素復(fù)雜多樣，將具體的貧困人口有效識別出來是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工作。另外，盡管我國已經(jīng)開始著手建立貧困人口信息管理系統(tǒng)，但是如何做到貧困人口的動態(tài)管理仍存在諸多困難。二是貧困地區(qū)社會組織發(fā)展水平低，社會扶貧效益最大化受到影響。作為社會扶貧的重要力量之一，社會組織對于實(shí)施個(gè)體精準(zhǔn)扶貧具有獨(dú)特優(yōu)勢。由于體制、機(jī)制等諸多因素制約，貧困地區(qū)社會組織發(fā)展有限對社會扶貧效益最大化產(chǎn)生影響的同時(shí)，也增加了貧困人口個(gè)體層面精準(zhǔn)扶貧和扶貧攻堅(jiān)的難度。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧是對扶貧活動實(shí)施的一種效果要求，其基本理念基礎(chǔ)在于堅(jiān)持賦權(quán)和參與式合作，其具體實(shí)施體系機(jī)制與減貧形勢密切相關(guān)。改革開放以來，在不同的減貧形勢下我國先后經(jīng)歷了圍繞體制改革、貧困縣瞄準(zhǔn)、貧困村瞄準(zhǔn)建立起的扶貧治理體系變遷。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期和減貧新形勢下，我國扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。國家基于片區(qū)瞄準(zhǔn)和貧困個(gè)體瞄準(zhǔn)相結(jié)合的精準(zhǔn)扶貧要求，逐步建構(gòu)了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧治理結(jié)構(gòu)體系。然而，扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群是一個(gè)世界性難題，加上長期以來，各行政區(qū)域、部門的垂直分割管理和貧困地區(qū)社會力量發(fā)育不足等因素，新階段的扶貧治理體系要實(shí)現(xiàn)更高要求的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)仍面臨諸多挑戰(zhàn)，需要在不斷創(chuàng)新體制機(jī)制中重構(gòu)和完善。

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[責(zé)任編輯張海波]

On Targeted Poverty Reduction and Poverty Governance System Building

HUANG Chengwei, Qin Zhimin

(International Poverty Reduction Center in China, Chaoyang, Beijing 100028; College of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004)

Abstract:Targeted poverty reduction is at the forefront of China，s pro-poor strategic thinking at this new stage and also an inevitable choice that may lead to better effects. This paper elaborates on the connotation and denotation of “targeted poverty reduction” to create a theoretical foundation for the concept. It analyzes the evolution of China，s anti-poverty governance system from massive poverty reduction to targeted poverty reduction since the founding of the PRC. At this critical period of building a well-off society in an all-round way, China，s anti-poverty governance system, aiming at multiple goals, has formed a three-in-one strategic pattern, i.e., integrating special poverty reduction programs, sector-based efforts and social-actor-based efforts into one, featuring area-targeted and individual-targeted poverty reduction. However, due to institutional and other restraints, there are still challenges to be faced with before the goals of targeted poverty reduction are fulfilled.

Key Words:targeted poverty reduction; empowerment and cooperation; anti-poverty governance system; construction and change

【中圖分類號】F32

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)01—0131—06

【作者簡介】黃承偉(1965— )，男，廣西欽州人，中國國際扶貧中心副主任，研究員，華中師范大學(xué)兼職教授，博士生導(dǎo)師。覃志敏(1982—)，男，廣西柳州人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

【收稿日期】2014-12-11