新型城鎮(zhèn)化進程中的制度改革研究——基于陜西省重點示范鎮(zhèn)的調(diào)研

靳　銘

(中國延安干部學(xué)院，陜西　延安　716000)

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新型城鎮(zhèn)化進程中的制度改革研究
——基于陜西省重點示范鎮(zhèn)的調(diào)研

靳銘

(中國延安干部學(xué)院，陜西延安716000)

【摘要】中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式屬于政府主導(dǎo)的推進模式，政府通過地方融資平臺進行投融資是推進城鎮(zhèn)化的主要手段。當前，征地制度被賦予了重要的融資功能，戶籍制度則基本停留在戶口政策改革的層面。推進新型城鎮(zhèn)化需要進行多方面的制度改革，應(yīng)該建立政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的投融資制度，征地制度改革需要賦予農(nóng)民合理的補償權(quán)，戶籍制度改革不是戶口改革，應(yīng)該建立起公平的就業(yè)和社會保障制度。制度改革可以成為推進新型城鎮(zhèn)化的重要動力。

【關(guān)鍵詞】投融資制度；征地制度；戶籍制度

從城鎮(zhèn)化的動力機制和空間模式看，中國城鎮(zhèn)化具有明顯的“推進模式”特征，主要表現(xiàn)在政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動、空間上有明顯的跳躍性、民間社會尚不具備自發(fā)推進城鎮(zhèn)化的條件等，體現(xiàn)了中國的制度創(chuàng)新性及靈活性。[1]但是，中國城鎮(zhèn)化的制度基礎(chǔ)、政策觀念依然沒有擺脫舊有的格局和慣性。[2]因此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》把城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善作為發(fā)展的重要目標，提出以體制機制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走新型城?zhèn)化道路。小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要類型，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度問題同樣制約著小城鎮(zhèn)。為此，陜西省在推進城鎮(zhèn)化進程中，遴選了31個基礎(chǔ)好、潛力大的建制鎮(zhèn)，作為帶動全省小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點示范鎮(zhèn)進行建設(shè)，以加快推動全省城鎮(zhèn)化進程。本文在對陜西省重點示范鎮(zhèn)調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點對新型城鎮(zhèn)化進程中的投融資制度、征地制度、戶籍制度改革進行探討。

一、投融資制度

城鎮(zhèn)化進程中的投融資問題日益受到領(lǐng)導(dǎo)層和學(xué)術(shù)界的高度重視，相關(guān)理論和實證研究成果比較豐富。城鎮(zhèn)化投融資的方式主要包括銀行貸款、土地融資、城投債和投融資平臺等四種。第一，銀行貸款。銀行貸款是城鎮(zhèn)化建設(shè)主要的資金來源，以地方政府融資平臺貸款為主。但是，由于銀行追求短期效益，以銀行信貸為主的融資模式勢必會發(fā)生變化。[3]第二，土地融資。20世紀90年代中后期以來，土地財政逐步成為地方政府城鎮(zhèn)化融資的重要來源。[4]但是，土地財政只能帶來空間上的擴張，無法推動新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。第三，城投債。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接融資以城投債或地方債的形式為主，但是，近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大，城投債已經(jīng)不能滿足建設(shè)的資金需求。[5]第四，投融資平臺。國家對債務(wù)融資風險的控制，主要從微觀的角度來考慮，缺乏宏觀調(diào)控將對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不良影響。[6]

在推進城鎮(zhèn)化的過程中，陜西省也面臨著比較嚴重的投融資瓶頸約束。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金周轉(zhuǎn)慢、收益低，難以得到銀行貸款。二是小城鎮(zhèn)土地增值有限，出讓金比較低，土地融資效果不明顯。三是擔保體系不夠完善、地方政府信用較低，地方融資平臺難以發(fā)揮主導(dǎo)作用。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施投資收益不確定性太大，民間資本投入不足。[7]為了破解資金瓶頸，地方政府進行了多元化投融資的探索。陜西省政府為每個重點示范鎮(zhèn)提供1000畝土地增減掛鉤指標和1000萬專項啟動資金支持重點示范鎮(zhèn)建設(shè)，并要求集中捆綁使用各類項目和資金，優(yōu)先支持重點鎮(zhèn)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化。以西安市戶縣草堂鎮(zhèn)為例，其推進重點示范鎮(zhèn)建設(shè)就屬于政府主導(dǎo)、市場運作的投融資模式。一是省、市、縣三級政府都給予了較大的資金支持，陜西省每年給予1000萬元啟動資金，西安市配套2000萬元，戶縣配套5000萬元。二是充分利用土地增減掛鉤政策，將1000畝用地指標在全縣范圍實行占補平衡，通過城區(qū)較高的土地出讓金來彌補重點鎮(zhèn)建設(shè)資金不足。三是通過向招商項目收取保證金的方式，擴大資金來源。

二、征地制度

城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)空間擴大，農(nóng)村集體土地縮小，大量農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。但是，目前土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化，很多農(nóng)民無法融入城鎮(zhèn)。同時，由于地方政府過度依賴土地財政，造成違法征地情況比較普遍，農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到保障。全國每年非農(nóng)建設(shè)依法占用的耕地面積大約有250萬-300萬畝，根據(jù)衛(wèi)星遙感資料，各地違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20%-30%以上。[8]在土地征占和開發(fā)過程中，“圈地”成為了“圈錢”的手段，積累了大量的金融風險和社會風險。[9]因此，推進新型城鎮(zhèn)化必須進行征地制度改革。

征地補償直接關(guān)系到失地農(nóng)民的生計問題。當前征地補償主要實行貨幣補償，但貨幣補償卻仍然延續(xù)著計劃經(jīng)濟時期的辦法，國家規(guī)定補償標準，農(nóng)民沒有談判的權(quán)利，也沒有分享土地增值的權(quán)利。[10]征地制度的主要法律法規(guī)包括《土地管理法》和《土地管理法實施條例》。相關(guān)條例指出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償，但并沒有明確規(guī)定“公共利益”的范疇，農(nóng)民只有被告知和聽取意見的權(quán)利。相關(guān)條例也明確規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，農(nóng)民沒有權(quán)利分享土地增值收益。這些制度使得征地矛盾逐漸凸顯，征地引起的上訪事件和群體性事件不斷，不僅阻礙了城鎮(zhèn)化進程，也嚴重影響了社會穩(wěn)定。

土地征收和征用中涉及的主體可以分為國家機關(guān)、省級機關(guān)、市級機關(guān)、縣級機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、企事業(yè)單位、村級組織和村民等。根據(jù)不同主體的功能定位，可以大體分為審批主體、決策主體、執(zhí)行主體等。當前比較突出的矛盾主要表現(xiàn)在五個方面：第一，農(nóng)民與決策主體的矛盾，主要表現(xiàn)在農(nóng)民不承認征地的合法性；第二，農(nóng)民與執(zhí)行主體的矛盾，主要表現(xiàn)在農(nóng)民反映的征地過程中存在強制、甚至暴力征收、拆遷等沖突問題；第三，農(nóng)民與村級組織的矛盾，主要表現(xiàn)在村級組織沒有代表和反映農(nóng)民的利益訴求；第四，農(nóng)民與審批主體的矛盾，主要表現(xiàn)在即使決策主體程序合法，但是農(nóng)民依然認為征地補償不公平、沒有征求村民意見等問題，這反映了農(nóng)民對國家法律和審批主體的不認可，通常這一矛盾比較隱蔽；第五，決策主體與審批主體的矛盾，主要表現(xiàn)在違法占地規(guī)模高居不下、屢禁不止，中央和地方存在明顯的博弈。

陜西省在推進城鎮(zhèn)化的過程中，土地的主要作用體現(xiàn)著兩個方面，一是保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，二是作為籌集資金的重要來源。但是，地方政府同樣面臨比較嚴重的用地問題。一是地方政府獲得的用地指標難以滿足城鎮(zhèn)化進程的需要，二是征地沖突較多。為解決用地問題，陜西省也進行了積極探索。2009年，陜西省人民政府發(fā)布《關(guān)于加快重點鎮(zhèn)建設(shè)推進全省縣域城鎮(zhèn)化的意見》(陜政發(fā)[2009]52號)，一是要求為重點鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留足夠的建設(shè)用地，對重點鎮(zhèn)建設(shè)用地指標進行單列，重點鎮(zhèn)建設(shè)用地實行集中審批，優(yōu)先支持重點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少互相掛鉤；二是采取獎勵措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出宅基地或承包地，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；三是鼓勵鎮(zhèn)區(qū)成片宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，這類集體土地與國有土地享有平等權(quán)益，土地出讓金收益除支付農(nóng)民安置補償和相關(guān)稅費外，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2011年，陜西省人民政府又發(fā)布了《關(guān)于加快重點示范鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，鼓勵以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，并可按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法，充分利用1000畝用地指標，在安置農(nóng)民的基礎(chǔ)上，拿出部分土地通過招拍掛進行商業(yè)開發(fā)，盤活土地資源，為重點示范鎮(zhèn)建設(shè)提供資金保障。這些土地政策有利于短期內(nèi)加快推進城鎮(zhèn)化，但是對于失地農(nóng)民的補償沒有改進，不利于新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

三、戶籍制度

目前，我國“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是把農(nóng)民束縛在農(nóng)村的主要障礙，對城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口的界定應(yīng)該逐步實行以居住地為標準的屬地管理方式，淡化戶籍制度的福利色彩。[11]現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度人為地把城市常住居民分為新老兩個部分，給予兩種不同的待遇。對此需要盡快進行改革，實行社會保障全覆蓋，使城鎮(zhèn)常住人口享受同等的社會保障和公共服務(wù)。進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包地使用權(quán)及宅基地物權(quán)也應(yīng)受到保護，允許保留和有償流轉(zhuǎn)。[12]

當前戶籍制度改革的目標已經(jīng)非常清晰，小城鎮(zhèn)要全面放開落戶限制。但是，戶籍制度改革不是戶口改革，不僅是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的問題，更是涉及社會保障制度的系列改革問題。相關(guān)的制度改革，關(guān)系到人數(shù)眾多的農(nóng)民能否共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的問題。陜西省31個重點示范鎮(zhèn)的規(guī)劃中，大都計劃到2020年城鎮(zhèn)人口的比例要翻一番，同樣面臨著社會保障和公共服務(wù)共享的問題。陜西省加快重點示范鎮(zhèn)建設(shè)的通知明確指出，加快建立低門檻落戶、進城農(nóng)民與當?shù)爻擎?zhèn)居民待遇同等的農(nóng)民進城激勵制度，使人口進得來、留得住、能致富。但是，實現(xiàn)這個目標需要制定更為細致的制度。

四、制度改革的主要思路

根據(jù)上述分析可以看出，陜西省重點示范鎮(zhèn)發(fā)展同樣屬于典型的政府主導(dǎo)的 “推進模式”，投資是最主要的推進手段，經(jīng)營土地成為地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化進程的重要措施。解決當前面臨的各種問題，推進新型城鎮(zhèn)化，需要在投融資制度、征地制度和戶籍制度等方面做出重大改革。

(一)新型城鎮(zhèn)化的投融資制度

城鎮(zhèn)化大量的資金投入，考驗著各級政府籌資能力及市場承受能力。為應(yīng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金缺口，陜西省地方政府的主要措施也可以歸納為四類：一是建設(shè)企業(yè)墊資，待獲得上級財政補貼或撥款后再行支付；二是通過土地經(jīng)營，使獲得經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)權(quán)的企業(yè)同時承擔公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；三是通過給予駐地大企業(yè)其它優(yōu)惠政策，爭取無償捐助建設(shè)資金或者直接投資；四是通過招商引資，引入社會資金。這種投融資機制仍然是政府主導(dǎo)的模式。

新型城鎮(zhèn)化的投融資機制應(yīng)該是“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”。城鎮(zhèn)化投資的主要特點是資金需求量大、投資回收周期長、部分投資以社會效益為主，單純依靠上級補貼和地方財政支撐不可能支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。在政府基礎(chǔ)設(shè)施投資引發(fā)債務(wù)融資膨脹的情形下，需要建立財政和債務(wù)約束機制，加強預(yù)算績效和債務(wù)管理，建立真正可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制，加強監(jiān)管并有效防范財政金融風險。[13]政府財政在融資過程中應(yīng)加強引導(dǎo)和杠桿作用，民營資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是營利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資來源。應(yīng)該制定統(tǒng)一的標準，將融資平臺嚴格限定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，民營企業(yè)能做的要盡量讓民營企業(yè)去做。

(二)新型城鎮(zhèn)化的征地制度

按照國家法律，地方政府壟斷土地一級市場，土地征收補償按照土地原用途來計算，增值多少與農(nóng)民沒有關(guān)系，這體現(xiàn)了“漲價歸公”的思想。但是，在實踐中，農(nóng)民的不公平感往往比較強烈，原本屬于農(nóng)民集體所有的土地，其增值的收益與農(nóng)民沒有關(guān)系。雖然這種情況在地處相對偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不如大城市明顯，但是存在同樣類型的問題。此外，失地農(nóng)民往往難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)渠道，生活保障也成問題。因此，需要從農(nóng)民權(quán)益的角度來改革征地制度。

征地制度改革，需要賦予農(nóng)民更清晰合理的土地使用權(quán)、收益權(quán)和補償權(quán)。具體劃定“公共利益”的范疇，除此之外的土地征用應(yīng)該改變由政府按照土地原用途定價的做法，賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經(jīng)協(xié)商確定補償費用。加大對地方政府和鄉(xiāng)村干部違法違規(guī)征占農(nóng)村集體土地的懲罰力度，改變目前部分地區(qū)有法不依、違法不糾的局面，使其犯罪成本大大提高。建立較高標準的失地農(nóng)民生活保障制度，保障農(nóng)民沒有生存的后顧之憂。

(三)新型城鎮(zhèn)化的戶籍制度

城鎮(zhèn)化要逐步建立起完善的公平的公共服務(wù)、社會保障制度，而最緊迫的是建立相對完善的勞動就業(yè)制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生活成本的提高，原有的小農(nóng)經(jīng)濟條件下的大田傳統(tǒng)作物種植收入無法滿足農(nóng)民搬遷后的生活問題，需要新的收入來源。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須處理好農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)工資性收入?yún)f(xié)調(diào)增長的關(guān)系，特別是要解決好非農(nóng)就業(yè)的問題。在當前農(nóng)民社會保障體系不健全的情況下，土地也承擔了農(nóng)民生活保障的功能，可以繼續(xù)鼓勵農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是同時也要利用人口聚集的規(guī)模效應(yīng)，大力發(fā)展加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入。只有逐步給予農(nóng)民和市民平等的公共服務(wù)，以及比較穩(wěn)定的就業(yè)機會，農(nóng)民才能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

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[責任編輯劉瀅]

A Study on Reform of the System for Promoting a New Type of Urbanization-Based on the Survey of Key Pilot Counties in Shaanxi Province

JIN Ming

(China Executive Leadership Academy Yan，an, Yan，an, Shaanxi 716000)

Abstract:The development model of China，s urbanization is dominated by the Government, with the local government，s platform for investing and financing as its major means. At present, the land requisition system plays an important role in financing, and the household registration system remains basically at the level of residence permit reform. To promote a new type of urbanization requires system reform in various aspects. For example, a government-guided and market-based financing system should be set up; reform of land requisition system should entitle farmers to reasonable compensation right; and reform of the household registration system should focus not only on residence permit reform, but on establishing a fair employment and social security system. System reform can provide great impetus for promoting a new type of urbanization.

Key Words:investment and financing system; land requisition system; household registration system

【中圖分類號】F32

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)01—0120—04

【基金項目】本文系中國延安干部學(xué)院科研基金重大項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 轉(zhuǎn)型升級 生態(tài)宜居”(項目編號：ZYK14002)研究成果。

【作者簡介】靳銘(1961— )，男，陜西延安人，博士，中國延安干部學(xué)院副院長、教授，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

【收稿日期】2014-12-07