強(qiáng)首府戰(zhàn)略下南寧市人口集聚政策探討

楊豫萍

（廣西壯族自治區(qū)發(fā)展改革委 廣西 南寧530022）

一、強(qiáng)首府戰(zhàn)略對(duì)人口集聚提出了更高要求

（一）強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略已成為各省份提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措

近兩年，很多省份開始實(shí)施強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，合肥部分合并了巢湖，成都代管簡陽，杭州合并了臨安，西安代管西咸新區(qū)，濟(jì)南吞并萊蕪，貴州、江西、河南等省也明確提出要增強(qiáng)省會(huì)城市擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)作用，表明各省都想舉全省之力打造一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力省會(huì)城市，增強(qiáng)省會(huì)城市的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，參與全國產(chǎn)業(yè)和政策資源的爭(zhēng)奪。究其原因，主要是2018年全國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近60%，形成了12個(gè)大型城市群、400多座大中城市、200多座小城市的發(fā)展格局，表明我國城鎮(zhèn)化空間格局已由原來攤大餅式發(fā)展演變?yōu)榭臻g功能重塑，城市發(fā)展向集群化、都市圈化、灣區(qū)化轉(zhuǎn)型。在此背景下，將省會(huì)城市建設(shè)成為超大城市或區(qū)域中心城市，不僅能大幅提升資源配置能力和人才聚集能力，對(duì)于帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)國家戰(zhàn)略也具有重要意義。

（二）南寧市強(qiáng)首府戰(zhàn)略迎來新一輪的發(fā)展機(jī)遇期

2018年全區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.22%、首次超過50%大關(guān)，意味著我區(qū)從鄉(xiāng)村型社會(huì)到城市型社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變。但由于多種歷史原因，與其他省份省會(huì)城市相比，南寧市的經(jīng)濟(jì)首位度不高，經(jīng)濟(jì)總量占全區(qū)的21%左右，常住人口占全區(qū)的15%左右，輻射帶動(dòng)能力較弱，制約了我區(qū)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2017年國務(wù)院批復(fù)《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》提出打造“一灣雙軸、一核兩極”的城市群框架，其中“一核”即以南寧為核心城市，建成特大城市和區(qū)域性國際城市。2019年初，自治區(qū)提出實(shí)施強(qiáng)首府戰(zhàn)略，著力提高南寧首位度，打造引領(lǐng)全區(qū)發(fā)展核心增長極。首府南寧作為我區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是新時(shí)代我區(qū)深化中國—東盟戰(zhàn)略合作、構(gòu)建全方位開放發(fā)展新格局、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵、先行區(qū)，實(shí)施強(qiáng)首府戰(zhàn)略符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，南寧市發(fā)展也將再次迎來重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

（三）強(qiáng)首府戰(zhàn)略對(duì)南寧市人口集聚提出了更高要求

南寧市提高首位度，建設(shè)特大城市、核心城市，成為核心增長極，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)全區(qū)發(fā)展的能力，一個(gè)最基本的衡量指標(biāo)就是城區(qū)常住人口500—1000萬，目前全國符合這一標(biāo)準(zhǔn)的城市有武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、香港10個(gè)。2018年南寧市常住人口為725.41萬人，城區(qū)人口規(guī)模僅為383.93萬人，仍處于全國省會(huì)城市后幾位。同時(shí)南寧市還面臨著城市集聚和輻射效應(yīng)不足、對(duì)高端生產(chǎn)要素吸引力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完善、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不夠活躍等諸多問題，特別是流動(dòng)人口融入流入地的問題突出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后，目前作為南寧市常住人口一部分的近100萬農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，導(dǎo)致南寧市人口集聚面臨很大的挑戰(zhàn)和壓力。

二、南寧市人口集聚仍存在較大提升空間

近年來南寧市人口集聚規(guī)模不斷增加，城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，2018年南寧市常住人口總量為725.41萬人，城鎮(zhèn)化率為62.4%，中心城區(qū)（不含武鳴區(qū)）常住人口數(shù)量達(dá)383.98萬人，近幾年來保持多于戶籍人口70萬人，為主要人口凈流入地，總體呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)規(guī)模快速擴(kuò)張、城鎮(zhèn)體系不斷完善、城鎮(zhèn)功能持續(xù)提升、城鄉(xiāng)面貌深刻變化等良好態(tài)勢(shì)。然而，與區(qū)內(nèi)外城市相比，南寧市人口規(guī)模存在常住人口城鎮(zhèn)化率低、戶籍人口城鎮(zhèn)化率低、城區(qū)人口比重低、縣域人口凈流出高的“三低一高”問題，人口首位度仍有較大提升空間。

（一）常住人口城鎮(zhèn)化率低

2018年南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率為62.4%，排全區(qū)第二位，比柳州市低2.34個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)也比昆明市（73%）、貴陽市（75.4%）等周邊省會(huì)城市明顯偏低，首府城市人口首位度明顯不足。與2015年相比，南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.03個(gè)百分點(diǎn)，比全國平均增長水平慢了0.27個(gè)百分點(diǎn)。人口是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，區(qū)人口集聚規(guī)模大小往往決定了城市的對(duì)外輻射能力，以及基于人口規(guī)?；A(chǔ)上的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。

圖1 2018年廣西各設(shè)區(qū)市常住人口城鎮(zhèn)化率

（二）戶籍人口城鎮(zhèn)化率低

由于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施與東部地區(qū)相比較為薄弱，導(dǎo)致南寧市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力仍顯不足，2018年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低15個(gè)百分點(diǎn)左右，表明近90萬到城鎮(zhèn)工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還未真正實(shí)現(xiàn)市民化。戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低是問題又是潛力，如果這部分人口能夠找到穩(wěn)定工作，并在在城市工作一定時(shí)期，則會(huì)被納入常住人口的統(tǒng)計(jì)范圍，使得南寧市常住人口城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)較快提升。

（三）中心城區(qū)人口比重低

2018年南寧市中心城區(qū)常住人口（不含武鳴）規(guī)模占全市比重僅為52.9%，遠(yuǎn)低于周邊省會(huì)城市水平；與2015年相比僅累計(jì)提高了0.7個(gè)百分點(diǎn)，表明下轄各縣人口向中心城區(qū)流動(dòng)緩慢，中心城區(qū)集聚人口能力相對(duì)不足。同時(shí)，各縣區(qū)間城鎮(zhèn)化水平差距較大，除中心城區(qū)的五縣兩區(qū)中，城鎮(zhèn)化率最高的武鳴、賓陽剛超過40%，城鎮(zhèn)化水平最低的馬山縣僅25.9%，縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)小城鎮(zhèn)的人口基本處在0.5—4萬區(qū)間，建成區(qū)的面積不足2平方公里。

圖2 2014—2018年南寧中心城區(qū)（不含武鳴區(qū)）人口比重

（四）縣域人口外流數(shù)量高

南寧市各縣域是勞動(dòng)力人口凈輸出省份，尤其是輸出人口中青年人占大多數(shù)的情況，使得整個(gè)地區(qū)陷入“人口逆差”的困境，以致出現(xiàn)加速人口老齡化、加重老年人口撫養(yǎng)比重、降低勞動(dòng)力數(shù)量和加重人才流失等一系列問題，因此越是基層人口流出規(guī)模越大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前南寧市有超過100萬農(nóng)民工外出務(wù)工經(jīng)商，占南寧市農(nóng)村戶籍人口四成以上，流向廣東的為60%左右，其中下轄的五個(gè)縣和邕寧區(qū)、武鳴區(qū)的常住人口與戶籍人口比處于0.7—0.8之間，為典型人口凈流出地區(qū)。

圖3 南寧市各縣區(qū)常住人口與戶籍人口比

三、對(duì)南寧市人口集聚政策的幾點(diǎn)建議

（一）集聚方向：更加著眼于區(qū)域內(nèi)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

由于當(dāng)前南寧市的區(qū)域影響力還不高，與國家和自治區(qū)定位的面向東盟和中南西南地區(qū)的核心城市還存在差距，又面臨珠三角城市的虹吸效應(yīng)，短期內(nèi)很難對(duì)周邊省份人口形成較大吸引力。為此，必須把人口集聚的方向?qū)?zhǔn)廣西區(qū)內(nèi)以及南寧市行政區(qū)域內(nèi)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)縣城和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力，并通過人口集聚以后形成的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)效益，輻射反哺縣城和小城鎮(zhèn)；各縣城和小城鎮(zhèn)需進(jìn)一步明確其在大中城市發(fā)展中的定位，主動(dòng)接受南寧市中心城區(qū)的虹吸和輻射。同時(shí)，城市人口首位度是不能層層傳遞的，不能在南寧市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)都建立人口集聚中心，否則盡管區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量增長也只是總量規(guī)模擴(kuò)大，分布結(jié)構(gòu)仍然是松散的，無法形成人口集聚效應(yīng)。為此，南寧市人口集聚的重點(diǎn)在于區(qū)域內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)再造和優(yōu)化，把現(xiàn)有500多萬分散零散的人口重新組團(tuán)，積極推動(dòng)中心城區(qū)、縣城、特色小城鎮(zhèn)等人口城鎮(zhèn)化載體建設(shè)，形成協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的人口城鎮(zhèn)化新格局，發(fā)展成為若干個(gè)以中心城區(qū)為核心的集聚中心。

（二）集聚對(duì)象：更加著眼于全口徑人力資源的集聚

城市人口集聚是有結(jié)構(gòu)的，不僅需要高端人才，也需要廣大普通從業(yè)人員。當(dāng)前南寧市很多人才吸引政策，重點(diǎn)關(guān)注高端人才或者大專以上學(xué)歷人才的引進(jìn)，今后必須更加著眼于全口徑人力資源的集聚，嘗試逐步放開人口流動(dòng)限制。2018年南寧市人才資源總量為120萬人，比2015年多8.33萬人，增長速度并不是很快，必須做好頂層設(shè)計(jì)解決好新增人口的生活融入問題，確保流動(dòng)人口能夠“引得進(jìn)、留得住、有出路”。重點(diǎn)加快戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶；積極推進(jìn)保障性安居工程，推進(jìn)棚戶區(qū)改造，讓進(jìn)城務(wù)工人員有穩(wěn)定的住所；進(jìn)一步推進(jìn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)體制改革，讓進(jìn)城務(wù)工人員享受與城鎮(zhèn)居民一樣的基本公共服務(wù)保障，“拖家?guī)Э凇毕虺鞘修D(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

（三）集聚載體：更加著眼于產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的吸納能力

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有利于集聚人口，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。目前南寧市部分縣區(qū)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展布局不夠協(xié)調(diào)，存在城鎮(zhèn)與園區(qū)“兩張皮”，導(dǎo)致城區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐功能不足，園區(qū)生活配套功能缺乏，服務(wù)業(yè)發(fā)展還比較低端，對(duì)人才集聚能力不足。當(dāng)前南寧市正迎來制造業(yè)與粵港澳大灣區(qū)精準(zhǔn)對(duì)接、服務(wù)業(yè)由低端低效向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，必須加快發(fā)展符合城市性質(zhì)和要素稟賦特征的服務(wù)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)，不斷提高城市人口吸納和承載能力。一方面，必須把東融作為開放合作的重點(diǎn)方向，主動(dòng)接受發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)，既要積極承接互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性、“斷層缺位”型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好配套產(chǎn)業(yè)、人才引進(jìn)、資金支持等工作，才能借機(jī)培植自己的“工業(yè)樹”和“產(chǎn)業(yè)林”。另一方面，必須大力發(fā)展與制造業(yè)相配套的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，積極發(fā)展與居民消費(fèi)升級(jí)新趨勢(shì)適應(yīng)的生活服務(wù)業(yè)，精心培育一批新興服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)對(duì)人口的超強(qiáng)吸納能力，讓各類人才都能在南寧市安居樂業(yè)。