武漢城市治理與社會組織的發(fā)展

龔　鋒，余錦亮

（武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072）

武漢城市治理與社會組織的發(fā)展

龔鋒，余錦亮

（武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072）

摘要：十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，強調社會組織在社會治理的作用。城市治理是個綜合性的問題，社會組織參與城市治理還存在許多的困難和阻礙。本文研究發(fā)現(xiàn)，武漢城市治理存在著諸如多元主體協(xié)同水平低、官員治理能力有限、社會組織發(fā)展不完善等問題。在城鎮(zhèn)化的快速推進背景下，充分發(fā)揮社會組織在武漢城市治理中的作用、完善城市治理結構和社會組織法制建設、加強社會組織自身建設，對于促進社會組織參與城市治理、承擔更多的治理責任，從而達到政府、社會組織和個體三者相互協(xié)調的治理體系具有重要的作用。

關鍵詞：城市治理；社會組織；武漢；協(xié)同共治

中圖分類號：D523-3

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1672－626X（2015）02-0061-06

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.03.010

收稿日期：2015-04-12

作者簡介：龔鋒（1980-），男，江西貴溪人，武漢大學副教授，經濟學博士，主要從事公共部門效率、政府間財政關系研究。

Abstract:The Third Plenary Session of the eighteen proposed the innovation of social governance, promoting that modernize the national governance systems and governance capacity, stimulate the vitality of social organization. Also it emphasized the role of social organizations in social governance. Urban governance is a comprehensive issue, there are still many difficulties and obstacles in involving social organizations in urban governance. This paper find out that there exist many problem of urban governance in Wuhan such as low level cooperation of multiple subjects, limited official governance, imperfect organizational development and so on. In the background of the rapid progress of urbanization，we should give full use of social organizations in urban governance, improve the urban social structure and legal system building organizational governance and strengthen self-construction of social organizations，these will plays an important role in promoting social organizations to participate more and take more responsibility in urban governance, so as to achieve the coordinated governance system of "government, social organizations and individuals".

一、引言

“治理①”一詞在西方社會出現(xiàn)已有數(shù)百年，但直到20世紀80年代才開始在各個領域廣泛使用，中外學者關于治理的定義也不盡相同。世界銀行1989年的報告中提出“治理”是指管理一國經濟與社會資源中使用權力的方式；Peters等在討論新公共管理理論時明確提出社會團體、私人在公共治理中的影響將越來越大，隨著時代的發(fā)展，政府全能的控制者和組織者的角色將會面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。[1]從這種意義上來講，治理是一種不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的做法，其主體不僅包括政府機構，還包括非政府組織以及公民自組織等社會組織；決策的方式也不再是單純的自上而下的“命令—服從”模式，而是經常性的多方協(xié)調和妥協(xié)。

城市治理是治理理論在空間上的運用和實踐，是將治理理論運用于城市公共事務管理的過程，是由城市中的政府、市場和社會組織等“第三部門”管理城市共同事務的諸多方式的總和。[2]信息技術的飛速發(fā)展和全球化過程中城市社會結構、利益主體的高度分化，使得隱含在傳統(tǒng)的“單向”城市管理方式中的政府失靈和市場失靈現(xiàn)象被迅速放大。以發(fā)展經濟為例，改革開放初期，久經困苦的居民急需擺脫貧窮的生活，政府的政策只要能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和GDP，就能得到大多數(shù)公眾的支持，維持城市的穩(wěn)定和發(fā)展；但是隨著社會分層的逐漸形成和公眾需求的差異的擴大，粗放的經濟發(fā)展方式越來越難維持，在這樣的背景下，區(qū)別于傳統(tǒng)政府組織和市場組織的第三部門逐漸興起，慢慢開始在西方國家的城市治理中扮演重要的角色。

第三部門在歐美各國也被稱為“社會組織”、“社會自組織”、“非營利組織”、“公益組織”等。主要包括民間的理事會、非政府性組織、社區(qū)自治組織、自愿互助組織以及龐大的工會。據(jù)統(tǒng)計，2011年，美國登記的非營利組織就達到157萬家，基本覆蓋了社會政治經濟文化的各個領域。除此之外，還有數(shù)量龐大的沒有達到登記要求的社會組織，估計占到所有廣義非營利組織的90%。規(guī)模巨大的社會組織是歐美在政治、經濟、生活中的一股重要力量，組織的代表一方面通過向本區(qū)議員溝通、發(fā)動游行集會傳達自身的訴求；另一方面與政府合作提供城市公

共服務，參與城市治理。

不同于已完成城市主體規(guī)劃和建設的東部一線城市，武漢市從近些年才開始進行大規(guī)模的現(xiàn)代城市建設和改造，力圖擺脫全國“最大縣城”的帽子。在錯過了早期城市改革的黃金期后，武漢市的都市化進程遠比北上廣深要艱難復雜。以政府為主體的集權管理、“政府辦社會”的管理模式以及以行政命令或者強制手段為主要方式，以戶籍制度、職業(yè)身份制度和檔案制度為保障的做法容易引起公眾的反對和怨恨。探索新的城市治理模式，充分發(fā)揮公眾特別是社會組織的作用在武漢市的城市建設中具有重要的意義。

二、武漢城市治理水平及面臨的問題

城市治理水平能夠客觀地反映城市公共服務提供的水平和居民的滿意度。通過科學的度量指標比較不同城市治理水平的差別，能夠清楚直觀地了解本地城市治理的優(yōu)勢和不足，借鑒領先城市的治理經驗，有針對性地提高自身的治理水平，構建適合本地實際情況的城市治理結構和體系。

（一）武漢城市治理的水平

城市治理水平的評估是公共治理評估的重要組成部分，本文數(shù)據(jù)收集主要采取客觀指標和主觀指標相結合的方法，客觀指標的數(shù)據(jù)主要通過《中國統(tǒng)計年鑒》和《地方統(tǒng)計年鑒》以及學術論文對地方政府的客觀經濟和社會數(shù)據(jù)進行收集；問卷調查結果主要通過本研究委托專業(yè)調查公司所進行的專項問卷調查獲得。天則研究所《中國省市公共治理指數(shù)》是目前研究城市公共治理水平中比較具有代表性和實踐操作性的指標，該指標已經分別于2008、2010和2012年完成了對我國省會城市治理水平的測量，該指標采用了主客觀指標相結合的方法，包括公民權利、公共服務和治理方式在內的三大類共四級指標。

表1和表2顯示了武漢公共治理水平在全國省會城市中的位置和變動情況。2012年公共治理指數(shù)顯示，武漢市的公共治理狀況在全國各省會城市和直轄市中排名第12位。在2010年的公共治理指數(shù)報告中，武漢市的公共治理情況排名第26位，前進了14名?？傮w上來看，武漢的“公民權利”指標高于全國平均水平，但“公共服務”、“治理方式”兩項指標均低于全國平均水平。表3顯示，從公共服務各分項指標來看，武漢僅在“教育”指標上高于了全國平均水平，其余各項指標都低于全國平均水平。與2010年相比，“社會保障”指標退步了，其余各項分指標進步了。從公共服務各分項指標來看，武漢在“財產安全”、“意見表達”與“人身權利”高于了全國平均水平，但仍有很大提升空間。在“媒體監(jiān)督”與“權利救濟”指標上均低于全國平均水平。與2010年相比，各項指標均有所下降。從各分項指標來看，武漢在“政治參與”與“廉潔”指標上得分較高，高于了全國平均水平，但仍有很大的提升空間。在“人大選舉”指標上與全國平均水平相持，“信息公開”與“信任”指標上得分較低，低于全國平均水平。與2010年相比，“人大選舉”、“信息公開”與“政治參與”指標進步了，而“廉潔”與“信任”指標退步了。

表1　中國省會城市公共治理指數(shù)排名對比

表2　2012年中國省會城市公共治理情況

（二）武漢市城市治理面臨的困境

第一，治理主體多元但不協(xié)同。武漢市由計劃經濟時代的市、區(qū)“兩級政府、一級管理”逐漸演變成現(xiàn)在的“兩級政府、五級治理”，逐漸培育出眾多部分履行政府職能、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的社會組織和草根組織。這些組織雖然發(fā)揮了積極的作用，但由于政府總攬公共事務的格局沒有根本變化，領導“人治”傳統(tǒng)沒有得到根本改善，權力并沒有真正地從政府向社會組織轉移，市場與其他社會主體參與協(xié)同治理很少，導致主體間難以形成協(xié)同合力。社會組織尤其是職業(yè)化的社會工作者隊伍和志愿者未能得到充分應用，行業(yè)協(xié)會和中介組織的監(jiān)管職能未能得到有效發(fā)揮，這樣既產生了行政執(zhí)法領域的增量，又導致政府監(jiān)督管理的缺位。

表3　武漢公共治理各級指標比較

第二，政府官員管理方法和手段不合理，治理能力薄弱。在多年的地方政府競爭和以GDP為主要考核指標的晉升錦標賽機制下，我國許多城市管理者像經營企業(yè)一樣管理城市，希望在最短的時間內最大限度地開發(fā)城市的經濟效益。沒有長期合理的規(guī)劃，武漢逐漸成為全國最大的工地，2013年全城工地數(shù)量已經達到11012個，政府債臺高筑的同時也給居民的出行和生活帶來了極大的不良影響。

第三，社會組織發(fā)展不成熟。由于政府對社會組織長期的管制以及我國傳統(tǒng)政府層級的層層控制，各大城市基本不存在群眾自組織，所有的組織均需要在政府登記注冊才能舉辦活動。在這種條件下，社會組織很難具有獨立的地位和與政府之間進行平等的協(xié)商，缺乏吸引人才和挽留人才的平臺和機遇?？傮w來說，武漢市的社會組織還處在發(fā)展的初級階段，雖然武漢市擁有將近4800家社會組織，但大部分社會組織缺乏社會公信力，在資金、人事管理等重大事務上與政府主管部門存在緊密的聯(lián)系，許多社會組織的領導是由主管部門任命，缺乏有效運作的資金，在這樣的背景下，即使政府想向外出讓自己的服務，社會組織也沒有能力承擔。

第四，快速城鎮(zhèn)化加劇了現(xiàn)有的城市問題，增加了城市治理難度。武漢的自然資源豐富,地理位置優(yōu)越，作為中部地區(qū)最大的城市，是長江中游城市群的區(qū)域合作龍頭。與長沙、南昌相比，武漢無論在經濟發(fā)展、教育文化以及交通水平等方面都占據(jù)著明顯的優(yōu)勢地位。根據(jù)統(tǒng)計，在未來新一輪的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，武漢的城市人口將達到總人口的60%左右，大量外來人口和農村人口將會涌入武漢。新增人口給武漢帶來新的發(fā)展動力和增長維度的同時，也會因為大量人口聚集而造成一系列的問題。武漢城市化的深入發(fā)展也面臨各項深層矛盾,主要表現(xiàn)在城中村改造、社會保障、社會治安體系、城市規(guī)劃、社會就業(yè)、城市公共交通體系等方面。武漢是城市化率最高且上升速度最快的省會城市，城市化率從58.88%上升到99.83%僅用了6年時間。截至2012年，快速的城鎮(zhèn)化和不斷外擴的城市面積已給武漢帶來了168個城中村，這些城中村普遍分布在鬧市中間，錯過了最佳拆遷時機的政府要解決規(guī)模龐大的城中村，其所需的成本和遇到的矛盾也空前強大。

此外，由于歷史和區(qū)位的因素，武漢歷來就是重工業(yè)集聚的地方，以武漢鋼鐵公司為代表的一批鋼鐵、能源、采礦工業(yè)在興起和發(fā)展，重工業(yè)的高污染排放給武漢的土壤、湖泊和河流帶來了嚴重的危害。據(jù)2010年武漢市水務局的調查數(shù)據(jù)顯示，近幾十年來武漢的湖泊面積減少了228.9平方公里，五十年來近100個湖泊人間“蒸發(fā)”，中心城區(qū)僅存38個湖泊。這些都給城市治理帶來了嚴重的挑戰(zhàn)，迫切需要政府轉變工作態(tài)度和思想意識，迅速轉向現(xiàn)代化的城市治理體系。

三、社會組織參與武漢城市治理的思考

黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使用“治理”代替“管理”，雖是一字之差，卻將政府的“他治”、市場主體的“自治”與社會組織的“互治”結合起來。[3]多元參與城市治理的模式下，社會組織成為政府、市場之外最重要的治理主體。按照民政部的劃分方法，我國的社會組織主要分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類。社會組織的本質是社會的志愿服務，這種特性決定了社會組織將是政府與市場之外最好的補充力量。

（一）武漢社會組織發(fā)展及其在城市治理中的作用

響應十八屆三中全會關于“激發(fā)社會組織活力，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的號召，武漢2014年登記社會組織個數(shù)達到了4800個。武漢更是明確提出了要通過組織社會組織承接政府公共項目、建設孵化園和人才培養(yǎng)基地來進一步提升社會組織的地位和作用，努力把社會組織培育成政府管理社會的有力助手。據(jù)學者調查發(fā)現(xiàn)，武漢社會組織的活動領域主要集中于學術交流、咨詢服務、調查研究、就業(yè)與再就業(yè)服務、同學會、文體娛樂和環(huán)境保護等方面，其活動方式主要是培訓、研究與訓練、宣傳與交流以及調查并收集資料提供信息；其次是出版刊物及其他出版物；再次是政策建議提案、商業(yè)性活動、培育基層組織；而義演、義賣等公益活動、熱線服務、提供資金及物質援助等方式最少。[4]

社會組織在城市治理中具有重要的作用，武漢社會組織經過近些年的發(fā)展，主要在以下兩個方面發(fā)揮了一定的作用：一是利用自身優(yōu)勢，迅速提供市民急需的公共服務。由于社會組織本身就是由眾多不同階層的群眾共同參與形成的，它能敏銳地發(fā)現(xiàn)并整合公眾的需求。武漢社會組織正是利用這些優(yōu)勢，在教育、培訓、出版、慈善等方面提供了低成本、高質量的服務。二是成為政府與公眾之間溝通的橋梁。社會組織的自治傳統(tǒng)使得成員在自愿的前提下使用和平協(xié)商的方式處理和解決矛盾分歧，同時也可以通過許多方式方便地傳達公眾對于公共服務和政府治理的意見和建議，還可以及時了解和傳播政府的相關政策，宣傳學習與本組織緊密相關的法律法規(guī)，這既提高了政府政策的實施效率，減輕了政府的工作量；也使公眾更方便地了解政府的方針政策，降低了群眾對政府的依賴。

（二）社會組織在城市治理中存在問題及改善措施

在武漢社會組織迅速發(fā)展并逐漸參與城市治理的過程中，也要注意其存在的問題和缺陷：一是社會組織雖然可以代表民意，但并沒有單個組織能代表全民的意見。由于大多數(shù)的社會組織是在共同利益或者共同的興趣愛好、地域條件下組建的，它們活動的方式和目的很可能是為了本組織內部成

員的利益最大化，大多數(shù)社會組織的關注點單一，并不能很好地反映整體社會群眾的利益訴求。二是社會組織本身極具復雜性，沒有一個公認的評估標準和監(jiān)督體系，在調動社會積極性的同時，也隱藏著深刻的危機。三是人財兩缺，機構運作困難。目前我國大多數(shù)社會組織沒有固定的經費來源，隨之而來的是社會組織人才的匱乏，只能由成員自身承擔活動的費用，這些都嚴重限制了社會組織的發(fā)展。

在武漢城市建設迅速擴張的階段，社會結構迅速分化，經濟和文化領域層次差別十分明顯，不同階層之間的矛盾日益加深，武漢市的和諧健康發(fā)展需要社會組織等各類主體積極參與城市建設。而在新一屆政府上臺之后，國務院大力推行“簡政放權”，下放政府行政審批權，目的就是要改變以往“政府辦社會”，政府一方獨大的局面，轉變政府職能，逐漸擴大市場主體的獨立自主權，這給了社會組織良好的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。在此情形下，武漢市政府應該積極引導，為社會組織在城市治理中更好地發(fā)揮作用提供良好的保障。

第一，構建政府、市場、社會組織三者共同參與的城市治理機構。借鑒日本、美國等國家的城市治理體系的實踐經驗，武漢市應該逐步形成“政府行政規(guī)范、組織自治獨立、個體資源參與”的城市治理模式。社會組織自治獨立并不是將政府與社會組織截然分開，而是厘清政府對社會組織的權力邊界，如果政府對社會組織的權力已經超過了傳統(tǒng)意義上的邊界，從而建立了某種“指令體系”，就可以認為社會組織的獨立性是值得懷疑的。[5]從目前的條件上來看，普通選舉的組織領導人還無法使組織獲得獨立，推舉具有較高社會聲望的人如退休干部，著名學者等參與才可能幫助社會組織較快獲得獨立性。

第二，加強社會組織的法制建設。簡政放權之后，政府退出了之前管轄的眾多領域，而政府職能轉變后所造成的權力真空必須及時得到填補，過去那種政府領導管理社會組織的模式不適應當前現(xiàn)實發(fā)展的需要，應在憲法的框架下加緊制定和修改與社會組織有關的法律法規(guī)，必須從法律層面上明確社會組織的定義、活動范圍、法律地位及其在城市治理方面的功能：明確界定政府與社會組織的權限范圍，在法律層面規(guī)定社會組織的職能和權限，以及社會組織與政府的合作途徑、方式和監(jiān)管措施，取消或刪除社會組織必須尋找業(yè)務主管單位掛靠的規(guī)定，降低設立非政府組織的資金數(shù)額，對非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”。如此既能確保社會組織在法律的框架內運作，接受法律和廣大群眾的監(jiān)督，又能保持社會組織的獨立性。

第三，加強社會組織自身建設。武漢市可以通過孵化器和人才培養(yǎng)機制，盡可能加快帶頭人隊伍建設，進一步加強社區(qū)社會組織負責人和骨干力量的培養(yǎng)，提高社會組織提供公共服務的能力。另外，政府應加大扶持力度，并設立優(yōu)秀項目扶持基金，以購買服務、配套支持、項目補貼、以獎代補的方式，努力打造“一街一品、一社一特”，培育出一批活動規(guī)范有序、作用發(fā)揮明顯、有社會影響力的示范性社區(qū)社會組織。此外，應該正確定位社會組織的地位和作用。目前城市社區(qū)普遍存在的六類社區(qū)社會組織形式：社區(qū)文體科教類、社區(qū)環(huán)境物業(yè)類、社區(qū)服務福利類、社區(qū)醫(yī)療計生類、社區(qū)治安民調類、社區(qū)共建發(fā)展類，都具有獨立性、自治性、公益性和基層性。這些草根組織均以社區(qū)居民的需求為基礎，積極參與到社區(qū)的治理中，為社區(qū)居民的生產、生活提供了大量政府提供不了而市場不愿提供的公共產品。誠然，社會組織也只有在民生建設領域對服務對象、民生需求有了精準的定位，才能發(fā)揮其應有的作用。[6]

第四，加強普及工作，引導社會各界加強對社會組織的重視。社會組織是城市居民參與城市建設的工具和載體，只有居民廣泛參與才能發(fā)揮社會組織的積極作用和代表作用。武漢市要積極采取措施，加強基層政府對社會組織的宣傳，吸收社會組織真正參與政府基層的治理，將部分街道社區(qū)的職能轉移到對應的社會組織上，例如近些年來熱議的社區(qū)養(yǎng)老服務、社區(qū)垃圾處理等問題，使社會組織切實參與到處理街道社區(qū)的實際問題，提供社區(qū)居民的實際公共需求和服務中，通過示范作用使居民認識到社會組織的作用。[6]

注釋：

①本文所討論的治理不包括企業(yè)內部、機構或者組織內部的治理問題，主要圍繞公共事務和社會經濟問題。

參考文獻：

[1] Peters，B.,G., Pierre J..Governance without Government? Rethinking Public Administration [J].Journal of Public

Administration Research and Theory，1998，（2）：223-243.

[2]袁政.城市治理理論及其在中國的實踐[J].學術研究，2007，（7）：63-68.

[3]郭廣雷．上海市社會組織參與社區(qū)治理研究[D]．上海：華東師范大學，2009.

[4]胡艷華，萬江紅.民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀及特征分析——武漢市民間組織問卷調查報告[J].社會工作，2008，（10）：23-26.

[5]王詩宗，宋程成.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思[J].中國社會科學，2013，（5）：66.

[6]盛云，徐雪梅.我國城市社區(qū)治理問題的系統(tǒng)探討[J].財經問題研究，2009，（6）：21-25.

（責任編輯：盧君）

Urban Governance and the Development of Social Organization in Wuhan

GONG Feng，YU Jin-liang
（School of Economics and Management，Wuhan University, Wuhan Hubei 430072，China）

Key words: urban governance；social organization；Wuhan；collaborative governance