重建公共行政的道德秩序

張成福 馬子博

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重建公共行政的道德秩序

張成福 馬子博

公共行政實(shí)際上是公共價(jià)值與道德不斷凝結(jié)和實(shí)現(xiàn)的過程，公共道德在公共行政的產(chǎn)生與發(fā)展過程中具有元敘事意義。公共行政道德之于公共行政，不僅賦予其合法性，還能夠促進(jìn)其行動(dòng)上的合理性?，F(xiàn)代主義的思想與實(shí)踐同公共行政道德的失序有直接的關(guān)系。重建公共行政的道德秩序需要在揚(yáng)棄現(xiàn)代主義的同時(shí)，為公共行政重新注入公民性、他在性、平等性、責(zé)任性以及理性的道德內(nèi)核，并沿著“德化的制度—道德法典化—德性教育—授權(quán)參與”的路徑加以推行和實(shí)施。

公共行政；道德秩序；現(xiàn)代主義危機(jī)；道德秩序重建

在現(xiàn)代社會(huì)的三大組織場域——社會(huì)、市場與政府中，道德所扮演的角色是不可替代的。這種不可替代性表征為道德在此三種組織形態(tài)生成發(fā)展過程中所發(fā)揮的意義闡釋的元敘事、主體行為的內(nèi)生規(guī)范以及終極價(jià)值旨皈的功能。公民社會(huì)源起于需求外溢的個(gè)體對互助、合作、安全、自由的價(jià)值的追尋，而這一過程所要實(shí)現(xiàn)的恰是從原子個(gè)體的自利向社會(huì)整體性道德倫理的過渡。市場的動(dòng)力機(jī)制雖來自于理性個(gè)體追求自我效用最大化，但“看不見的手”缺少平等、信任、節(jié)制等道德元素的支撐，也無法指揮個(gè)體在追求自身利益的同時(shí)促成社會(huì)總福利最大化。公共行政，其本質(zhì)是公共價(jià)值與公共道德凝結(jié)、發(fā)展、調(diào)適與實(shí)現(xiàn)的過程。國家雖然并非是觀念的產(chǎn)物，但在一定程度上，誠如黑格爾所言：“國家是倫理精神的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，是表露出來的內(nèi)生實(shí)體性意志的倫理精神”。[1](P226)這一國家形式超越了暴力統(tǒng)治機(jī)器和提供公共服務(wù)的初級功能，升華為公共倫理在發(fā)生、凝聚、交互、擴(kuò)散與傳承之下造就的道德倫理王國。

政府是從社會(huì)中分化而來，而又凌駕于社會(huì)之上的，是行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)。一個(gè)充滿公共倫理精神的政府對促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)和優(yōu)良社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。人類現(xiàn)代化的進(jìn)程雖然帶來了物質(zhì)財(cái)富的極大豐富，但與此同時(shí)，公共領(lǐng)域的道德衰落也成為一個(gè)不爭的事實(shí)。公共道德倫理不僅隱含在公職人員的心智結(jié)構(gòu)中，也展現(xiàn)在公職人員的行為模式中。公共道德的衰落不僅表現(xiàn)為某些公職人員公共價(jià)值的喪失，道德虛無主義的盛行以及自利動(dòng)機(jī)的膨脹，也表現(xiàn)在官員的以權(quán)謀私、貪污腐敗、生活腐化以及諸多不良行為中。實(shí)際上，“公共行政領(lǐng)域的一些重大問題往往是與公共管理者的信念、價(jià)值和習(xí)慣有關(guān)”[2](P1)，欲推進(jìn)國家治理與治理能力現(xiàn)代化，首先要實(shí)現(xiàn)公職人員的現(xiàn)代化，而實(shí)現(xiàn)公職人員的現(xiàn)代化，則必須重塑公共服務(wù)的價(jià)值，整飭公職人員的行為方式和生活方式，重建公共行政的道德秩序。

一、公共行政道德秩序的意涵和現(xiàn)實(shí)功能

哈耶克曾經(jīng)說過：“道德作為社會(huì)關(guān)系中的非強(qiáng)制性慣例，被認(rèn)為是保持人類社會(huì)有秩序運(yùn)行的本質(zhì)因素”。[3](P39)事實(shí)上，道德與道德秩序并非兩個(gè)相互獨(dú)立的概念和范疇，它們是互為自含的。意即道德在本質(zhì)上便是一種秩序，只不過這種秩序內(nèi)含于個(gè)體的心智結(jié)構(gòu)當(dāng)中，外表于個(gè)體的行為模式之中，并顯現(xiàn)出相當(dāng)?shù)淖栽谧詾樾浴５赖轮刃虮憩F(xiàn)為道德對諸多社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)后呈現(xiàn)出的社會(huì)生活一種有序、均衡、和諧的狀態(tài)。個(gè)體在道德秩序的作用下表現(xiàn)出三個(gè)層次的均衡狀態(tài)：一是自我的均衡性。道德秩序內(nèi)化的過程實(shí)際上便是形塑個(gè)體的價(jià)值觀念、心智結(jié)構(gòu)與精神王國的過程，從而獲致人之所以為人的社會(huì)意義，實(shí)現(xiàn)個(gè)體的生物屬性與社會(huì)屬性的均衡一致。二是個(gè)體與他人之間的均衡性。一方面，道德秩序賦予異質(zhì)個(gè)體以類似的價(jià)值規(guī)范與行為模式，增加了交往雙方對于對方行為的可預(yù)期程度，進(jìn)而有效地降低了雙方交往互動(dòng)的成本；另一方面，道德秩序所包含的“他在性”讓個(gè)體在謀求自身利益的過程中不至于損害他人利益，并在更高的層次上給予他人以同情、寬容和幫助。三是個(gè)體與社會(huì)之間的均衡性。在個(gè)體自由全面發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體自由全面的發(fā)展是人類社會(huì)的終極意義所在。正是道德秩序賦予個(gè)體的意義指向消解了私人利益與社會(huì)利益之間的張力，促使私人利益向社會(huì)共同體利益平穩(wěn)過渡與轉(zhuǎn)化。無獨(dú)有偶，作為道德秩序的一種衍生體的公共行政道德秩序，其本質(zhì)亦表現(xiàn)為對存在于公共行政道德秩序領(lǐng)域內(nèi)的諸種社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)后而顯現(xiàn)出的均衡、有序、和諧的狀態(tài)。

鮑曼曾經(jīng)指出：“某種政府形式無須道德指引即能確保自由或幸福的假設(shè)無異于一種幻想”。[4](P21)對于社會(huì)而言，公共行政道德秩序的建構(gòu)是對善政和善治的追求過程；對于政府而言，公共行政道德秩序的建構(gòu)過程恰是給政府注入靈魂并獲得現(xiàn)實(shí)合法性的過程。公共行政道德秩序是社會(huì)整體道德秩序的構(gòu)成部分，其來源于社會(huì)的道德及其秩序，又深刻地影響著社會(huì)整體道德的發(fā)展及其秩序。

道德秩序之于公共行政所發(fā)揮的功能是元敘事的，因?yàn)楣残姓膶?shí)踐本質(zhì)上即是公共性與公共價(jià)值凝結(jié)、實(shí)施、優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)的過程。托克維爾指出：“公共道德總是政府運(yùn)作的元邏輯與內(nèi)在動(dòng)力，是政治統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ)與標(biāo)準(zhǔn)”。[5](P652)道德秩序不僅賦予政府以合法性，也促進(jìn)了政府運(yùn)行中的合理性與有效性。

(一)賦予合法性

簡言之，政府合法性由實(shí)質(zhì)合法性和形式合法性兩個(gè)要件構(gòu)成，而實(shí)質(zhì)合法性是由正當(dāng)價(jià)值統(tǒng)挈下的政府行為正當(dāng)性來檢判的。然則，“價(jià)值合乎理性適用的最純粹類型，是用‘自然法’來表述的”[6](P241)，自然法實(shí)際上歸屬于抽象的道德范疇，因而依據(jù)“自然法”的屬性來認(rèn)知政府的合法性是模糊且缺乏可操作性的。依此，韋伯指出，現(xiàn)代國家的合法性通常體現(xiàn)為“公民對形式上具體的并采用通常形式產(chǎn)生的章程的服從”[7](P67)，意即通過程序正當(dāng)來保障政府行為的價(jià)值正義。然而，程序只是為價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)提供了一條可被公民相信的路徑，程序的完備與正當(dāng)并不必然帶來價(jià)值的正當(dāng)。故此，在保證程序正當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)應(yīng)該為政府行為注入公共行政道德，從而使其獲得實(shí)質(zhì)上的合法性?？档抡J(rèn)為，合法性并不完全意味著“實(shí)際的公民同意”，而更應(yīng)該融攝著“應(yīng)當(dāng)?shù)墓裢狻薄8](P203)政府行為的合理性是經(jīng)驗(yàn)的合理性與規(guī)范的合理性的有機(jī)統(tǒng)一，即存在著一種超越公共同意褊狹視角的應(yīng)然層面的公共行政道德來賦予政府行為以實(shí)質(zhì)的價(jià)值理性。囿限于公民的個(gè)人或集團(tuán)的利益計(jì)算、個(gè)體有限的智識(shí)以及公共意志揭示機(jī)制的局限等因素會(huì)導(dǎo)致政府行為合法性的異化，因而規(guī)范層面的公共行政道德對保障政府行為的價(jià)值理性是尤為必要的。

另外，政府源起的價(jià)值誘因亦是辨別其是否具備實(shí)質(zhì)合法性的重要依據(jù)。在現(xiàn)代國家中，政府作為公權(quán)力的代理人，其權(quán)力源自于原子化的個(gè)體為免于恐懼、保障人身和財(cái)產(chǎn)安全、追求自由，經(jīng)合意的契約締結(jié)而讓渡的部分自然權(quán)利的聚合。在社會(huì)契約締結(jié)以產(chǎn)生政府的過程中，道德秩序既扮演著前溯性驅(qū)動(dòng)力的角色，又是政府現(xiàn)實(shí)存在的終極價(jià)值旨皈。一方面，自然狀態(tài)下“一切人對一切人的暴力”亟須一種凌駕于自然之上的外部力量來終結(jié)道德的虛無，于是，對于一種飽含著克制、平等、同情、利他的道德感的秩序的渴求便使得政府應(yīng)運(yùn)而生。另一方面，政府運(yùn)轉(zhuǎn)的終極目標(biāo)在于推進(jìn)個(gè)體特殊利益向社會(huì)普遍利益過渡，以最終實(shí)現(xiàn)公共的良善。特殊利益向普遍利益的轉(zhuǎn)化仰賴于強(qiáng)制性的制度安排，而制度系統(tǒng)的合法性并非僅僅源自于程序上的正當(dāng)，其在深層次上更應(yīng)該是公共道德的具象化凝結(jié)。故此，政府與生俱來地被打上了道德的烙印，它產(chǎn)生于個(gè)體對稀缺性公共道德資源的普遍需求，旨皈于道德的制度的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)公共的良善。

從廣義層面來看，政府行為涉及法規(guī)政策的概念化呈現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)化作用兩個(gè)方面。因而，政府行為的合法性就集中顯現(xiàn)為法規(guī)制度的合法程度，具體表征為公眾對法規(guī)制度的信任以及排他性信仰?！叭绻癫粌H僅是因?yàn)榉ㄒ?guī)的暴力震懾而遵守當(dāng)權(quán)者制定和實(shí)施的法規(guī)，而是因?yàn)樗麄兇_信遵守是應(yīng)該的且合乎理性的，那么，這個(gè)政權(quán)就是合法的?！盵9](P35-36)政府行為需從法規(guī)制度的制定和實(shí)施這兩個(gè)層面獲得合法性，而這兩個(gè)層面均需要公共行政道德的注入來保障其合法性的獲致。首先，法規(guī)制度應(yīng)該具有包裹著公共道德與倫理的內(nèi)核。只有凝結(jié)著與特定文化相契合的公共道德的法規(guī)制度才能獲得最廣泛的社會(huì)共識(shí)與信任，才能促使和激勵(lì)政府為提升公共福祉、實(shí)現(xiàn)公共利益而不斷努力。其次，公共道德作為一種不可違逆的內(nèi)生力量，可以有效化解法規(guī)政策執(zhí)行失靈的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)代政府管理中，賦予公共行政以一定的自由裁量權(quán)是必要的。然而，當(dāng)個(gè)體掌握了權(quán)力之后，總是存在著以權(quán)謀私的欲望。但是，當(dāng)公共行政道德鑲嵌于公共管理者的心智結(jié)構(gòu)當(dāng)中，它便會(huì)以一種不可違逆的內(nèi)生作用力促使公共管理者在公利與私利的價(jià)值對抗中做出有利于公共利益的行為。因此，法規(guī)制度的執(zhí)行需要個(gè)體公共行政道德的嵌入，從而防止法律政策的合法性喪失。

(二)促進(jìn)合理性

事實(shí)上，合法性與合理性并非兩個(gè)獨(dú)立的概念范疇，廣域?qū)用娴暮侠硇院瓟z了合法性的意蘊(yùn)。因此，本文聚焦于政府行為的社會(huì)效率來考察政府的合理性。所謂政府的社會(huì)效率，是指政府行為以最小的成本支出獲取最大的社會(huì)效用，進(jìn)而使行政效率彰顯于政府的行動(dòng)過程當(dāng)中。諾斯認(rèn)為，“正式制度所發(fā)揮的降低交易成本(Transaction Cost)的功效是有限的，只有把規(guī)范、意識(shí)形態(tài)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和文化等納入到制度范疇，才能有效減少機(jī)會(huì)主義行為，降低監(jiān)督和強(qiáng)制所需成本”。[10](P355)公共行政道德無疑屬于一種承載著文化和意識(shí)形態(tài)的非強(qiáng)制性規(guī)范。故而，在這一進(jìn)程中，公共行政道德秩序?qū)⒆鳛橐环N成本節(jié)約機(jī)制嵌入到政府行為當(dāng)中。它發(fā)揮的功效主要表征為兩個(gè)層面：交易成本節(jié)省機(jī)制和轉(zhuǎn)化成本節(jié)約機(jī)制。

首先，政府行動(dòng)的交易成本主要發(fā)生在其獲取資源、執(zhí)行政策、提供公共服務(wù)等與外部環(huán)境關(guān)系互動(dòng)的過程中。公共行政道德的嵌入使得政府的行為更加契合社會(huì)期待，強(qiáng)化了各種利益團(tuán)體對政府的信任表達(dá)，進(jìn)而驅(qū)使利益團(tuán)體在與政府的互動(dòng)中更愿意讓渡一部分權(quán)利并選擇順從政府的意志。這種順從并非來自于強(qiáng)制性的制度外壓，而是基于文化習(xí)俗信仰和對未來利益評估后的自發(fā)性決策。一個(gè)飽含著公共道德的政府可以有效降低強(qiáng)制性制度發(fā)生效力過程中的信息成本、協(xié)商決策成本、執(zhí)行成本以及監(jiān)督約束成本，并且化解制度失靈和冗余的困境?？偠灾?，一個(gè)依照公共行政道德秩序行事的政府具備更強(qiáng)的權(quán)威和社會(huì)感召力，因而其在資源獲取、政策制度執(zhí)行以及開展社會(huì)合作等方面更富有效率。而在更高的層次上，公共行政道德秩序可化解以低效冗余、少數(shù)的反抗等為表征的“民主失靈”，因?yàn)椤懊裰髟诒举|(zhì)上便體現(xiàn)為公民對政府的不信任”。[11](P5)

其次，轉(zhuǎn)化成本產(chǎn)生于政府將公共資源轉(zhuǎn)化為政策制度與公共服務(wù)的過程當(dāng)中。毋庸置疑的是，任何一種物質(zhì)形態(tài)向另一種形態(tài)轉(zhuǎn)化都伴隨著能量的損耗，但借助外在條件控制而盡可能地減少能量耗散是可能的。政府將物質(zhì)資源、公共需求、人力資源以及時(shí)空資源轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的輸出過程也伴隨著資源的損耗，而公共道德秩序在這一過程中恰好能發(fā)揮成本節(jié)省機(jī)制的功能。具有能動(dòng)性的公共管理者是資源轉(zhuǎn)化的唯一組織者，同時(shí)，他們亦是誘發(fā)資源無謂損失的招致者。諸如公共需求揭示不當(dāng)、濫用職權(quán)、尋租謀私、推卸責(zé)任等失范行為均會(huì)大幅增加轉(zhuǎn)化成本。而當(dāng)公共行政道德作為一種內(nèi)生的價(jià)值信仰嵌入公共管理者的心智結(jié)構(gòu)當(dāng)中時(shí)，它便會(huì)喚醒公共管理者的倫理自覺，并以一種不可違逆的力量規(guī)約其付諸符合公共利益和社會(huì)期待的行為?；蛘咴诹硪粚用妫?dāng)充盈著公共道德的公共行政文化業(yè)已形成，這種強(qiáng)大的壓力場會(huì)使得存在于其中的每一位公共管理者努力保持著趨同的道德化的行為方式。

二、公共行政領(lǐng)域的現(xiàn)代主義危機(jī)與公共行政的道德失序

西方近代的啟蒙運(yùn)動(dòng)沖破了宗教的壓制，開啟了自由、理性與科學(xué)的現(xiàn)代主義新篇章。以主體性、理性主義、科學(xué)主義、自由主義為核心特質(zhì)的現(xiàn)代主義思潮改變了人們的本體觀與認(rèn)識(shí)觀，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)的組織和運(yùn)行方式發(fā)生了深刻的變革。然而，現(xiàn)代主義所潛含的企圖征服一切的野心使得其正在走向自身的反面。公共行政本身作為現(xiàn)代主義下的一個(gè)社會(huì)衍生體，它與生俱來地被打上了現(xiàn)代主義的烙印。

(一)理性主義與公共行政人文主義關(guān)懷的消弭

從一定意義上說，人類走向現(xiàn)代化的過程實(shí)際上是祛魅、世俗化和理性化的過程。理性體現(xiàn)在以成就為導(dǎo)向的、以合理籌劃為特征的人類行為中。這種行為涉及對特定目標(biāo)的期待以及對達(dá)到目標(biāo)所用手段的評估選擇，即在各種約束條件的限制下選擇最佳行為路徑，以謀取自身效用最大化。事實(shí)上，近代以來的工業(yè)文明，正是建立在理性官僚制度和市場體系這兩大體現(xiàn)工具理性的社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)之上，從而大大提升了經(jīng)濟(jì)的效率。

一方面，現(xiàn)代官僚制所蘊(yùn)含的工具理性集中體現(xiàn)在對效率與功能關(guān)系的崇拜上。在非人格化的官僚機(jī)器系統(tǒng)中，公務(wù)人員的主體性地位悄然喪失，取而代之的是其淪為了官僚機(jī)器中的齒輪、螺絲釘?shù)冉巧?。公?wù)人員成為龐大官僚機(jī)器中的特定功能的負(fù)載物，這導(dǎo)致自由的喪失，也極大地壓制了公共管理者的能動(dòng)性與創(chuàng)造性。在此情況下，理性就成為制造其他一切工具的一般性工具，它為固定的目的服務(wù)，并且墮落為實(shí)現(xiàn)目的的單純機(jī)關(guān)。形式的合理性取代了價(jià)值的合理性。由于公共行政的公共價(jià)值的創(chuàng)造與道德的共享和維系功能被忽視，所以出現(xiàn)了所謂的形式合理而實(shí)質(zhì)非理性的尷尬局面，導(dǎo)致公共行政意義的喪失。

另一方面，“自利的、理性的效用最大化者在進(jìn)入公共行政領(lǐng)域后，其經(jīng)常不是按照集體邏輯行事，而是將個(gè)人或所屬組織的利益凌駕于公共利益之上”。[12](P357)從個(gè)體層面來看，作為理性人的公共管理者存在著天然的為自身謀求利益的動(dòng)機(jī)。當(dāng)公共道德和制度規(guī)范的約制力不足以消解公共管理者自利動(dòng)機(jī)的張力時(shí)，那些失范的行政行為便會(huì)發(fā)生。從組織層面來看，每個(gè)組織都會(huì)依據(jù)自身的特殊利益而對諸種制度約束做出最為理性的行動(dòng)回應(yīng)。公共行政部門并非是一個(gè)同質(zhì)集團(tuán)，橫向部門與縱向?qū)蛹壷g都有著各自的利益計(jì)算。部門本位的利益計(jì)算所招致的負(fù)外部效應(yīng)顯現(xiàn)為：選擇性或變通性地執(zhí)行制度政策而導(dǎo)致政策目標(biāo)的異化；政府行為只考慮短期利益而忽視了長遠(yuǎn)效應(yīng)；利益的競爭與沖突使得部門間基于合作的集體行動(dòng)開展極為困難。在此背景下，公共行政被異化了，社會(huì)為保護(hù)自己共同利益而建立起來的機(jī)構(gòu)，為了追求自己的利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人。在缺乏對生命的意義和價(jià)值的深度思考和反思的情況下，人們成為自己利益的奴隸、金錢的奴隸、商品的奴隸、財(cái)富的奴隸，喪失了信念的倫理和責(zé)任的倫理，生活世界被物化了，即人自身的活動(dòng)變成了不以自己的意志為轉(zhuǎn)移的某種東西，變成了背離人的自律力而控制了人的東西，或者按哈貝馬斯的看法，生活世界被殖民化了。

(二)機(jī)械唯物主義的宇宙觀、認(rèn)識(shí)論與道德虛無主義的泛濫

近四百年來，西方世界乃至受西方世界影響至深的地方，占統(tǒng)治地位的思想是機(jī)械唯物的、數(shù)理主義的宇宙觀。其主要的理念是建立在牛頓的數(shù)學(xué)理論、笛卡爾的哲學(xué)以及培根所倡導(dǎo)的科學(xué)主義方法論之上的。在機(jī)械唯物的世界觀看來，物質(zhì)是一切存在的基礎(chǔ)，而物質(zhì)的自然實(shí)體乃是無需憑借任何事物只需憑借自身就成為自己的東西，實(shí)體并不包括我們的自由意志；外在的世界存在于人類的心智之外，而且是我們所有感覺的起源；世界像一個(gè)可以拆解和重組的機(jī)器，大部分復(fù)雜的系統(tǒng)都是由原子和次原子物質(zhì)構(gòu)成的，宇宙的終點(diǎn)是一種普遍的均質(zhì)狀態(tài)，沒有意義、形狀和性別；世界的運(yùn)動(dòng)也是機(jī)械運(yùn)動(dòng)，并且可以以機(jī)械力學(xué)來解釋；時(shí)間和空間是絕對的，與物質(zhì)的變化沒有關(guān)系；世界的構(gòu)成是有客觀存在超越時(shí)空的準(zhǔn)則，而且可以透過科學(xué)的程序和方法，主要是數(shù)理的方法加以描述、理解和預(yù)測。機(jī)械唯物的宇宙觀和認(rèn)識(shí)論所展現(xiàn)的是到處充滿二元對立的世界，形而下與形而上、人與自然世界、物質(zhì)與精神、肉體與靈魂、主觀世界與客觀世界等等，世界不僅成為一個(gè)相互孤立的系統(tǒng)，而且成為一個(gè)心靈的封閉系統(tǒng)。在這樣的世界中，一切都是沒有意義的、沒有價(jià)值的，價(jià)值不存在于經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)世界之中，即使有，也僅僅存在于先驗(yàn)世界。在科學(xué)主義者的眼里，價(jià)值是假象，在經(jīng)驗(yàn)的真理里沒有真理的價(jià)值，這樣，邏輯實(shí)證主義成為了反價(jià)值或者沒有價(jià)值的哲學(xué)。這樣的世界觀和認(rèn)識(shí)論、方法論導(dǎo)致了道德的虛無主義、相對主義以及各種各樣的決定主義。道德的虛無主義否認(rèn)任何終極價(jià)值或者意義，并且進(jìn)而否定我們應(yīng)該如何生活，特別是如何真、善、美地生活的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

在公共行政領(lǐng)域，從公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域的那天起，無論是在主流理論上還是在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)世界觀和認(rèn)識(shí)論的影響巨大。政治與行政的分離、事實(shí)與價(jià)值的分離、行為與行動(dòng)的分離、組織的生存和發(fā)展與人的發(fā)展的分離、權(quán)威與自主的分離、政府與市場的分離、政府與社會(huì)的分離、政府與民眾的分離等等，幾乎成為傳統(tǒng)公共行政的最突出的特征。在傳統(tǒng)的公共行政領(lǐng)域，由于主張政治與行政二分法，公共行政無力回應(yīng)民主政治的需求，把公共行政簡約為政治的工具，使公共行政喪失了在民主治理中的正當(dāng)角色，甚至于存在淪為惡政的幫兇的可能性；由于傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)效率的意義和價(jià)值，企圖以客觀的、可以計(jì)算的方法達(dá)成管理的目標(biāo)，視效率為事實(shí)問題，目標(biāo)為價(jià)值問題，而事實(shí)上，效率一旦成為政府運(yùn)作的核心價(jià)值，它就成為規(guī)范性的陳述，從而排除了對公平、正義等價(jià)值的思考。由于強(qiáng)調(diào)公共行政行動(dòng)的意義在于達(dá)成管理的目標(biāo)，而對于目標(biāo)的多元理性缺乏思考，對行動(dòng)的內(nèi)在價(jià)值缺乏反思，因此，維持現(xiàn)狀和既得利益便成為其自然的行為選擇。在傳統(tǒng)理性官僚體系中，公職人員被類化，即扮演組織賦予和設(shè)定的角色，管理方式也是以事為中心的，忽視了人內(nèi)在生活的意義。事實(shí)上，人首先是作為道德主體的人存在的，然后才是工作角色關(guān)系的人的存在。公民是公共管理者作為社會(huì)人的第一身份，而公共管理者的職業(yè)身份應(yīng)該是其實(shí)現(xiàn)從公民向飽含著公共道德的“代表性公民”的升華。由于過分強(qiáng)調(diào)非人格化的工作關(guān)系，使得公職人員喪失了作為道德主體的慈悲喜舍之心，代之而起的則是冷酷和冷漠、無情和無義。由于習(xí)慣于從技術(shù)、物化的角度考慮一切問題，從而忽視了情感和溝通理性的重要性；由于認(rèn)為社會(huì)是外在的實(shí)在，從而忽視了社會(huì)是互動(dòng)建構(gòu)的，是因緣契合的產(chǎn)物，忽視溝通理性的意義，強(qiáng)調(diào)控制的意義，這也不可避免地會(huì)導(dǎo)致公共行政與社會(huì)的疏離?？傊?，由于內(nèi)在價(jià)值的缺乏，傳統(tǒng)的公共行政在很大程度上喪失了道德的領(lǐng)導(dǎo)力。

(三)個(gè)體主義與共同體責(zé)任的喪失

現(xiàn)代性或者現(xiàn)代主義的發(fā)展是建立在個(gè)體主義價(jià)值的基礎(chǔ)之上的。從笛卡爾開始，西方哲學(xué)都把“我”視為第一性的，是無法與他物相提并論的、涵蓋一切的基礎(chǔ)。與這種絕對的、高于一切的“我”相比，“我們”完全是一種外在的、派生的事物。個(gè)體主義在西方有不同的意涵和形態(tài)，但基本內(nèi)涵是相同的：個(gè)體主義強(qiáng)調(diào)個(gè)人的中心地位，否認(rèn)人本身與其他事物的內(nèi)在聯(lián)系；推崇個(gè)體的價(jià)值，把個(gè)人的理性、自由和權(quán)利絕對化和神圣化。在個(gè)體主義者看來，社會(huì)或者共同體僅僅是為了達(dá)到某種目的而結(jié)合在一起的獨(dú)立的個(gè)體的聚合體，個(gè)體是最重要的而非社會(huì)是首要的，社會(huì)僅僅是服務(wù)于個(gè)人需要的工具。從歷史上看，個(gè)體主義在反對封建專制，解放人性，維護(hù)個(gè)體的權(quán)利和個(gè)性弘揚(yáng)方面起到了積極的作用。但是個(gè)體主義把人看成抽象的、孤立的個(gè)人，把個(gè)人的本能、欲望和需要神圣化、絕對化，割裂了人與人之間的社會(huì)聯(lián)系。事實(shí)上，人的本質(zhì)是真正的社會(huì)聯(lián)系，這種社會(huì)聯(lián)系就是人與人之間的交往和合作。世界上并不存在絕對的、獨(dú)立存在的、自我封閉的、第一性的本我。個(gè)體主義忘記了一個(gè)簡單的事實(shí)，任何人只有通過與其他人的生理關(guān)系才能存在；每一個(gè)人的身上都流淌著祖先和父母的血液；每一個(gè)人都需要父母和他人的看護(hù)才能成長；每一個(gè)人都是在整體的懷抱中達(dá)到身體上和精神上的成熟。

極端的個(gè)體主義導(dǎo)致倫理上的利己主義，認(rèn)為每一個(gè)人都應(yīng)該僅僅只追求自己的利益。在倫理利己主義者看來，自利是行為的終極原則，而利他將引向?qū)€(gè)人價(jià)值的否定。在倫理利己主義的影響下，在現(xiàn)代社會(huì)，在市場上(包括所謂的政治市場)不受道德約束的追逐自我利益的做法和行為被人們所接受，甚至得到道德上的證明。在所謂的“私人的罪惡，公共的利益”的旗幟下，似乎建立在個(gè)人利益基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)制度能夠給每一個(gè)人帶來更多的利益。事實(shí)上，現(xiàn)代資本主義制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，追求個(gè)人利益的制度只能把世界變成互相敵對的個(gè)人的世界，使整個(gè)世界變成追求欲望滿足的名利場，使不平等和財(cái)富的分化加劇。個(gè)體主義把個(gè)人從公共生活中拉回到狹隘的私人圈子，摧毀人的一切聯(lián)系，不僅制造了人們之間的敵視和仇恨，也擴(kuò)大了人們彼此之間的疏離感和焦慮感。個(gè)體主義不僅無法解決個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間、個(gè)人與社會(huì)之間的利益沖突，也因?yàn)閭€(gè)體與社會(huì)的疏離，導(dǎo)致個(gè)人的孤獨(dú)、失落與恐懼，無法解決個(gè)人生命的終極關(guān)懷和自由與解放問題。更重要的是，個(gè)體主義使得人們喪失了社會(huì)和世界的共同體意識(shí)，弱化了人們對共同體的責(zé)任，而這種共同體的意識(shí)和責(zé)任恰恰是包括公共行政在內(nèi)的公共領(lǐng)域行動(dòng)的基礎(chǔ)。

(四)市場社會(huì)、市場原教旨主義與公共價(jià)值的衰落

現(xiàn)代社會(huì)最主要的特征不僅在于宗教與政治的分離，還在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域、市場與社會(huì)的分離。這種分離的標(biāo)志乃是自由市場經(jīng)濟(jì)的興起和發(fā)展。透過勞動(dòng)分工、價(jià)格機(jī)制、競爭以及創(chuàng)新，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的確大大地提升了資源配置的效率，從而促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的提高。但是，自由市場的不斷發(fā)展，“意味著社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)只不過是市場的附屬品而已，這就是何以市場對經(jīng)濟(jì)的控制會(huì)對社會(huì)整體產(chǎn)生了決定性的影響，即視社會(huì)為市場的附屬品，而將社會(huì)關(guān)系嵌含于經(jīng)濟(jì)體制中，而非將經(jīng)濟(jì)行為嵌含在社會(huì)關(guān)系里。經(jīng)濟(jì)因素對社會(huì)生存的極端重要性，排除了任何其他的結(jié)果。一旦經(jīng)濟(jì)體制以單獨(dú)的制度、特殊的動(dòng)機(jī)且享有特別的地位等方式組織起來了，這整個(gè)社會(huì)就必須依次改頭換面，以更讓這個(gè)體制能按自己的法則運(yùn)轉(zhuǎn)”。[13](P129-130)這樣，不僅經(jīng)濟(jì)市場化了，而且社會(huì)也被市場化，成為市場社會(huì)。在市場社會(huì)里，經(jīng)濟(jì)主義、經(jīng)濟(jì)實(shí)利主義成為社會(huì)基本的信條。人與物的關(guān)系(物質(zhì)的需要)是第一位的，而人與人的關(guān)系則是次要的；財(cái)富、收入、物質(zhì)的繁榮成為社會(huì)生活的核心所在；不斷增長的財(cái)富可以解決人類的一切問題；經(jīng)濟(jì)增長率和國民生產(chǎn)總值成為衡量社會(huì)運(yùn)行狀況的晴雨表。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)從道德上得到了解放，因?yàn)樵谝粋€(gè)自主的市場上，只有自我利益是正當(dāng)?shù)?；盡管貪婪是市場的驅(qū)動(dòng)力，但是貪婪可以創(chuàng)造普遍的善和公共的利益；只有自由市場才是道德的。

問題并不在于市場制度本身和市場制度的內(nèi)在缺陷，而是在于人們對自由市場制度的迷信而產(chǎn)生的市場原教旨主義的意識(shí)形態(tài)。市場原教旨主義認(rèn)為，任何對市場的干預(yù)，不僅不能增進(jìn)社會(huì)的效用，而且還侵犯了個(gè)人的自由，因此必須把人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)和貿(mào)易從任何形式的政府施加的干預(yù)、脅迫、強(qiáng)制、監(jiān)管和控制中解放出來。原教旨主義主張個(gè)人的權(quán)利也是絕對的，主權(quán)的個(gè)人在道德上有權(quán)利只為了他自己而存在，有權(quán)利保留并使用他自己創(chuàng)造的價(jià)值，并有權(quán)利基于自愿的原則和別人打交道，而且不效忠于任何人或者任何團(tuán)體。在市場原教旨主義看來，既然市場在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是有效的，那么它就應(yīng)該進(jìn)入到社會(huì)生活的其他領(lǐng)域，用它來解決所有的社會(huì)問題和政治問題，使市場的價(jià)值和交換的法則進(jìn)入本非由市場價(jià)值主宰的領(lǐng)域，如人際交往、政治、法律、教育、科學(xué)、文化、文藝和醫(yī)療等等。

經(jīng)濟(jì)主義、實(shí)利主義和市場原教旨主義不僅充滿了致命的自負(fù)，也給現(xiàn)代社會(huì)造成了巨大的災(zāi)難。當(dāng)把經(jīng)濟(jì)增長作為最終的目標(biāo)，而不是可持續(xù)發(fā)展、消除貧困和不平等的手段的時(shí)候，我們更多地看到的是對自然的掠奪，環(huán)境的破壞，擁有財(cái)富、政治和社會(huì)權(quán)力的少數(shù)特權(quán)階層獲得更多的利益，以及日益擴(kuò)大的貧困和社會(huì)不平等。我們眼睜睜地看著一個(gè)以“自我”為中心的社會(huì)的興起，不可避免的是共同價(jià)值和公共關(guān)懷的瓦解，以及社會(huì)團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)的削弱。當(dāng)市場的價(jià)值和交易的法則進(jìn)入到社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的時(shí)候，對市場價(jià)值的考量就自然代替了對社會(huì)公共價(jià)值的考慮，當(dāng)利潤動(dòng)機(jī)取代了社會(huì)公共價(jià)值的時(shí)候，整個(gè)社會(huì)就失去了道德的基礎(chǔ)，各種各樣的交易，權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)學(xué)交易等等的出現(xiàn)也就不難理解了?！耙粋€(gè)社會(huì)如果在現(xiàn)代生活關(guān)系的條件下對追求個(gè)人利益原則上采取放任自流的態(tài)度，無疑將造就一種趨勢，這種發(fā)展趨勢必將摧毀任何一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，從而也將摧毀其自身的基礎(chǔ)”。[14](P111)

在公共行政領(lǐng)域，從20世紀(jì)70年代中后期開始，新公共管理運(yùn)動(dòng)刮起了一場市場主義的勁風(fēng)。在新公共管理者看來，政府是無效率的，市場的組織體制是完全優(yōu)于官僚體制的，因而在公共管理領(lǐng)域引入市場機(jī)制無疑是化解政府危機(jī)的一劑良藥。在新右派的意識(shí)形態(tài)下，在公共行政領(lǐng)域，民營化、解除政府規(guī)制、消費(fèi)主義等成為改革政府的基本法門。我們應(yīng)該承認(rèn)，新公共管理在化解傳統(tǒng)行政的困境方面是有其積極作用的，但是過分夸大政府的失靈，夸大市場機(jī)制的作用，表現(xiàn)了其自命和自負(fù)的特征。且不論市場失靈的固有特性，事實(shí)上，公共部門存在的正當(dāng)性就是其非利潤的動(dòng)機(jī)，就在于公共價(jià)值的創(chuàng)造。把市場機(jī)制運(yùn)作的理念擴(kuò)大到政治與行政領(lǐng)域，排除了政治行政的道德性質(zhì)。市場機(jī)制之所以能夠有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，恰恰是因?yàn)檎@只無形的手的有效作用，即規(guī)則的制定與執(zhí)行。市場機(jī)制適合于個(gè)體的選擇，并不適合于集體的和公共的選擇，而公共選擇的基礎(chǔ)恰恰又是超越市場的價(jià)值，追求超越個(gè)體利益之外的公共利益。政府失靈的原因是復(fù)雜多樣的，但根本的原因是政府機(jī)制和程序的運(yùn)作受到個(gè)人利益、特殊利益集團(tuán)利益的影響，當(dāng)個(gè)體的利益取代公共利益的時(shí)候，政治的腐敗就產(chǎn)生了。這也恰恰證明了公共價(jià)值的重要性，而不是要以市場的價(jià)值取代公共的價(jià)值。

(五)文化激進(jìn)主義、政治激進(jìn)主義與精神的迷失

從啟蒙運(yùn)動(dòng)開始，現(xiàn)代主義在所謂的進(jìn)步的觀念下，傾向于把傳統(tǒng)視為現(xiàn)代性的反面，進(jìn)而認(rèn)為傳統(tǒng)是阻礙進(jìn)步的因素，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須清除傳統(tǒng)的障礙。因此，在重新評估一切的口號和旗幟下，在走向現(xiàn)代化的過程中，許多國家都不同程度地出現(xiàn)了文化激進(jìn)主義運(yùn)動(dòng)，這在中國表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。五四新文化運(yùn)動(dòng)不僅對中國的傳統(tǒng)文化采取簡單化約的看法，而且采取粗暴的、非理性的做法，主張全部否定；不僅對西方的民主、科學(xué)和自由采取形式主義的理解，而且主張全盤西化。我們并不懷疑反傳統(tǒng)主義者的動(dòng)機(jī)和初衷，但是為反而反的文化激進(jìn)主義忘記了一個(gè)簡單的事實(shí)，傳統(tǒng)是一個(gè)社會(huì)的文化遺產(chǎn)，是過去創(chuàng)造的種種制度、信仰、價(jià)值觀和行為方式等構(gòu)成的表意象征；它使一代人與一代人之間、不同的歷史階段之間保持了連續(xù)性和統(tǒng)一性；它構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)創(chuàng)造與發(fā)展自己文化的文化基因，也構(gòu)成了社會(huì)秩序與生存意義的基礎(chǔ)?！皼]有傳統(tǒng)，人類便不能生存，即使他們司空見慣地不滿于他們的傳統(tǒng)”。[15](P429)更重要的是，這種破壞性的批判的結(jié)果，使得人們喪失了文化的集體的認(rèn)同意識(shí)，喪失了自我了解并超越自己的意識(shí)；與傳統(tǒng)失去聯(lián)系，也就產(chǎn)生了道德的迷失和某種非道德化，而再也沒有比摧毀“道德架構(gòu)”更為危險(xiǎn)的事情了，“它的毀滅最終會(huì)導(dǎo)致犬儒主義和虛無主義，即對人類一切價(jià)值漠不關(guān)心并使之瓦解”[16](P448)。

三、公共行政的道德原則與公共行政道德秩序的重建

公共行政作為人類的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，從來就不是一個(gè)價(jià)值中立的領(lǐng)域和單純的技術(shù)理性活動(dòng)，相反，它是一個(gè)充滿了價(jià)值判斷的領(lǐng)域，也是價(jià)值創(chuàng)造的過程。從這個(gè)意義上說，公共行政的過程也就是道德實(shí)踐的過程，是人類運(yùn)用理性的力量，抑惡揚(yáng)善、追求理想生活的過程。和其他社會(huì)領(lǐng)域一樣，公共行政領(lǐng)域的道德實(shí)踐需要道德原則的引領(lǐng)。公共行政的道德原則既是調(diào)整公共行政領(lǐng)域各種關(guān)系的基本準(zhǔn)則，也是衡量政府乃至公職人員行為的標(biāo)準(zhǔn)，是公共行政領(lǐng)域各種規(guī)范和規(guī)則的基本出發(fā)點(diǎn)。這種道德的原則并非來自神我的啟示，來自某種先驗(yàn)的、絕對的、永恒不變的法則，或者康德所謂的“絕對命令”，相反，它們來自于現(xiàn)實(shí)中對人的本質(zhì)的理解，來自于對人類社會(huì)本質(zhì)以及人類共同生活的基礎(chǔ)的深刻了解，來自于人們對公共行政的使命和目的的認(rèn)知。它來源于現(xiàn)實(shí)，又高于現(xiàn)實(shí)，是理想與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，是信仰與理性的統(tǒng)一，是慈悲與智慧的融合。公共行政的道德準(zhǔn)則，既然是世俗社會(huì)的準(zhǔn)則，那就意味著它是相對的，這意味著它的存在與實(shí)現(xiàn)不僅取決于客觀的條件，也取決于時(shí)間和空間的條件?；谝陨系睦斫猓覀冋J(rèn)為構(gòu)成公共行政的道德準(zhǔn)則主要包括以下幾個(gè)方面：

(1)公民性與公共服務(wù)。公共行政的基礎(chǔ)在于具有公民精神的公民。出于利他和公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)，經(jīng)由法定的程序，一些公民成為公職人員，并且在他們的主導(dǎo)下，建立公共服務(wù)的制度和政策，使得公共行政成為以民為主的服務(wù)行政。其原因在于，社會(huì)不單純是作為原子論的個(gè)人的集合，而是一個(gè)命運(yùn)的共同體，在這一共同體中，我們彼此相互依賴而存在。事實(shí)上，“任何一種社會(huì)秩序都建立在合作即社會(huì)各階層及各成員分工并共同參與服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)之上”，“任何一種社會(huì)勞動(dòng)及職能的聯(lián)合及劃分——它構(gòu)成社會(huì)生活中既綜合又區(qū)分的聯(lián)系本質(zhì)并確定復(fù)雜而有機(jī)的社會(huì)統(tǒng)一體——都是服務(wù)這個(gè)原則及其主要意義的體現(xiàn)”。[17](P142)公共服務(wù)作為公共行政的道德準(zhǔn)則，同時(shí)也是由民主社會(huì)公民的地位、政權(quán)的性質(zhì)、政府的性質(zhì)所決定的。從某種意義上，它是公共行政存在的意義與道德依據(jù)。服務(wù)的目的在于保障公民的安全與尊嚴(yán)，確保公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，提升公共福祉。作為代表性公民的公共管理者正是在促進(jìn)全體公民自由而全面發(fā)展的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。

(2)他在性與公共利益。法默爾指出，“他在性”意味著“道德的他者”，“這個(gè)道德存在的試金石不是一個(gè)理論基礎(chǔ)，但卻是一種生活力量”。[18](P324)“他在性”之于公務(wù)人員來說，可以調(diào)和作為個(gè)體的自利人格和作為公權(quán)行使代理人的利他屬性之間的反向張力。他在性是指公共管理者與公民之間的一種“共主體”交融關(guān)系。公共管理者通過職能履行和權(quán)力行使將公共意志現(xiàn)實(shí)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益。公共行政乃是實(shí)現(xiàn)國家目的的一切作用手段，而所謂的國家目的，無非就是公共利益。公共利益意味著政府的施政和政策要體現(xiàn)多數(shù)人得利、弱勢優(yōu)先。*關(guān)于公共利益的詳細(xì)論述，參見張成福：《公共利益與公共治理》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012(2)。對于公共管理者而言，公共利益意味著能夠超越自身的利益，最低意義上能夠彰顯廉潔和正直，避免利益沖突。

(3)平等性與公平正義。從本體論的角度看，“一個(gè)實(shí)在并不比其他實(shí)在更具真實(shí)性”[19](P80)，是故萬法平等，無有高下；眾生平等，無有異同。從歷史上看，公平正義的喪失也意味著基本道德秩序的瓦解。在世俗化的社會(huì)中，利益是核心的主題，而政府施政和政策的本質(zhì)乃是稀有資源和利益的分配，能否體現(xiàn)公平正義則成為政府德性的表現(xiàn)。最低意義上的公平正義最起碼要體現(xiàn)在對權(quán)利正義的堅(jiān)持與對特權(quán)的反對、機(jī)會(huì)正義的提供和對歧視的反對、對程序正義的堅(jiān)守和對權(quán)力恣意的遏制、對分配正義的追求和對兩極分化的避免。同樣，也意味著把“代際公平”的理念貫穿到政策與制度當(dāng)中，因?yàn)椤爱?dāng)前理性的全部意義就在于它對未來善的貢獻(xiàn)”[20](P61)。

(4)義務(wù)性與公共責(zé)任。真正意義上的道德的社會(huì)生活是義務(wù)，而非權(quán)利；積極向上和向善的行為不是由權(quán)利決定的，而是由服從于善的義務(wù)決定的。個(gè)人的權(quán)利和自由只有在個(gè)人履行了義務(wù)的時(shí)候才能得到確認(rèn)。對于公共行政而言，是義務(wù)和公共責(zé)任顯示了其正當(dāng)性和合理性。公共行政的公共責(zé)任是多方面的，如政治的責(zé)任、行政的責(zé)任、法律的責(zé)任和道德的責(zé)任。*有關(guān)公共責(zé)任的詳細(xì)論述，參見張成福：《責(zé)任政府論》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000(2)。最重要的是，公共行政所要求的不僅僅是意圖倫理，而且是責(zé)任的倫理，而所謂責(zé)任的倫理，按照韋伯的觀點(diǎn)，是指行為者“必須顧及自己行為的可能后果”。[21](P107)

(5)理性與經(jīng)濟(jì)效能。所謂理性，意指運(yùn)用科學(xué)有效的工具和方法達(dá)成既定的目標(biāo)?，F(xiàn)代化的核心標(biāo)志之一就在于理性化。公共行政對工具理性主義的反對并不意味著其對理性的排斥。公共行政仍然需要借助理性的力量來尋求實(shí)現(xiàn)良善目標(biāo)的“最佳路徑”。這就意味著：公共行政需要在尊重科學(xué)知識(shí)的價(jià)值前提下，將科學(xué)與智慧貫穿和運(yùn)用于公共行政實(shí)踐當(dāng)中；公共行政要在尊重資源價(jià)值的前提下，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源、人力資源以及時(shí)空資源社會(huì)效用的最大化；公共行政需要在公共利益的統(tǒng)挈下，尋找更為經(jīng)濟(jì)和效能的途徑來達(dá)成公共目標(biāo)；公共行政亦需要在“實(shí)踐理性”的指引下，更為合理有效地解決公共問題。

四、公共行政道德秩序重建的路徑與策略

從本源上講，公共行政道德秩序的重建最終取決于公職人員心靈的覺醒和德性的提升。也就是說，個(gè)體心靈的覺醒和德性的提升有賴于個(gè)體對于諸法實(shí)相的理解，破除無明和無知，擺脫自我和環(huán)境的約束，超越感官的經(jīng)驗(yàn)世界，進(jìn)入超驗(yàn)世界，尋找生命的意義和價(jià)值，從而在經(jīng)驗(yàn)的世界按照至善的原則而活動(dòng)。這是中國人所謂的“明明德、新民、止于至善”的過程。從這個(gè)意義上，自明性、自覺和自律乃是有道德的行為的根本條件和基礎(chǔ)。但這并不意味著否定他律以及道德教育的重要性。公共行政道德重建的策略是建立在現(xiàn)實(shí)主義的基礎(chǔ)上的，即考量到人性中存在著惡、存在著不完善的地方這一基本的事實(shí)，存在著完美的理想目標(biāo)和不完善的客觀存在的人性本質(zhì)之間的矛盾。正是在這個(gè)意義上，制度規(guī)約和教育策略顯得更有意義。

(1)德化的制度。“人們信任制度并不是相信制度本身，而是信任制度內(nèi)在指向的價(jià)值規(guī)范和道德模式”[22](P114)，因此，制度便是道德的共識(shí)化凝結(jié)，亦是道德從自為立法轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性規(guī)約的過程。道德制度化就是把內(nèi)含于道德的價(jià)值元素、倫理精神融入到相關(guān)制度規(guī)范中，并借助制度的震懾與激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員公共道德價(jià)值的內(nèi)化。借助于道德的制度化表達(dá)，公共行政道德的發(fā)生誘因從良知、習(xí)俗、信念轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊膭傂砸?guī)約；公共行政道德的作用幅度從偶然的個(gè)體選擇轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榛募w行為?；谙麡O的負(fù)向行為規(guī)制和積極的正向行為激勵(lì)，公務(wù)人員的權(quán)力得到了有效的制約，公共道德的良善被最大限度地釋放擴(kuò)散。飽含著公共倫理道德的制度規(guī)范對公共管理者的長期作用使得公共管理者做出具有道德正當(dāng)性的行為成為一種慣?；姆磻?yīng)。一方面，相關(guān)制度規(guī)范內(nèi)在的意義指向在公共管理者內(nèi)心獲得了深刻的合法性，它改變了公共管理者既有的心智結(jié)構(gòu)，并形塑了公共管理者的行為模式。另一方面，公共管理者個(gè)體價(jià)值觀念、道德倫理以及行為模式的結(jié)構(gòu)化整合構(gòu)成了行政組織的文化。反過來，充盈著公共道德價(jià)值的公共行政文化又可濡染身在其中的公共管理者的價(jià)值理念，有效地整合其行為。此外，作為社會(huì)道德教化者、風(fēng)尚引領(lǐng)者的政府，良善的行政文化可使全體人民找尋到價(jià)值的航標(biāo)，并發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，從而讓全體人民健康、道德地生活。

(2)道德的法典化。法典化就是將公共行政的道德通過現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范表達(dá)出來，之后再借助于法律規(guī)范的強(qiáng)制約束力來規(guī)范公務(wù)人員的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共行政道德理想和秩序。道德的法典化進(jìn)程應(yīng)該包含以下幾個(gè)要件：首先，澄清道德法律所調(diào)節(jié)關(guān)系的范疇。道德法典化，它不僅應(yīng)該對公共管理者的基本倫理規(guī)范做出法律陳述，而且應(yīng)該對公務(wù)人員與官僚制本身、社會(huì)、市場以及公民個(gè)體交往互動(dòng)過程中所涉及的目的道德、行為道德以及工具道德做出法律化表達(dá)。也就是說，公共行政道德的法典化是將靜態(tài)的公共行政道德的存在屬性和動(dòng)態(tài)的公共行政道德的實(shí)踐共同納入法律制度的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)。其次，道德法規(guī)的執(zhí)行有賴于多元主體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的形成。公務(wù)人員的道德自覺、行政系統(tǒng)的內(nèi)部約制、政黨集團(tuán)的黨紀(jì)約束、立法與司法機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督以及社會(huì)公眾的廣泛參與互為補(bǔ)充、形成合力，從而保障道德法律的有效實(shí)施。再次，道德法典化作為更高層次的立法，其并非以基于懲戒手段來降低公務(wù)人員道德失范行為的發(fā)生為目的，而是通過激勵(lì)性措施來喚醒公務(wù)人員內(nèi)心的公共良善，實(shí)現(xiàn)公共行政倫理的個(gè)體與組織的內(nèi)化。

(3)德性的教育。德性教育旨在基于對公職人員道德動(dòng)機(jī)的挖掘、道德內(nèi)涵的解釋、道德行為的激勵(lì)強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)道德制度他律向道德內(nèi)化的自律轉(zhuǎn)變。德性教育的核心是對義務(wù)的認(rèn)知。依照康德的觀點(diǎn)，“義務(wù)”構(gòu)成了道德發(fā)生的本源動(dòng)機(jī)，“行動(dòng)不僅是合乎義務(wù)的，而且是出自義務(wù)而發(fā)生的，這必須是一切道德教育的真正目的”[23](P35)。因此，德性教育應(yīng)該使公職人員理解其義務(wù)和角色，理解工作本身的意義和價(jià)值，乃至于理解生命本身的意義和價(jià)值?！八苑模捎谒陨硪彩橇⒎ㄕ?，正由于這規(guī)律，法律是他自己制定的，所以他才服從”。[24](P50)因此，公職人員要參與到道德規(guī)范的制定過程之中，實(shí)現(xiàn)“自我立法”，這也是最好的道德教育。最后，德性教育不能仰賴于規(guī)訓(xùn)式的懲罰，而是建立在具體情境下的道德實(shí)踐后的總結(jié)和強(qiáng)化。因?yàn)榈滦越逃哪康牟⒎菫楣毴藛T的行為捆綁上形式道德的枷鎖，而是要在公共行政的實(shí)踐中不斷運(yùn)用其主觀自由來達(dá)致倫理的自覺。誠如康德所言：“教育必須帶有強(qiáng)制性，但絕對不能是奴役性的”。

(4)授權(quán)參與。“公共美德的習(xí)得并不主要是課堂學(xué)習(xí)，亦非空洞說教，而是通過實(shí)際的政治參與獲得政治知識(shí)，養(yǎng)成政治技能，進(jìn)而塑造公共美德”。[25](P850)授權(quán)參與是建立在政府對各級公職人員充分信任的基礎(chǔ)之上，并為“非人格化”的官僚系統(tǒng)注入人的能動(dòng)創(chuàng)造性的過程。授權(quán)參與意味著公職人員需在不斷地自我管理、自我控制、自主決斷以及自我評價(jià)的實(shí)踐中創(chuàng)造性地解決問題。因此，政府應(yīng)鼓勵(lì)其參與到組織的重大事務(wù)決策當(dāng)中，將其合理的意見和建議納入組織議程；政府應(yīng)助力公共管理者擺脫繁文縟節(jié)的束縛，激發(fā)其變革意識(shí)，培養(yǎng)其創(chuàng)新能力；政府應(yīng)營造信任、合作、友愛、創(chuàng)新的組織氛圍，以讓對一般公共管理者的授權(quán)與參與成為慣?；慕M織文化的踐行。授權(quán)與參與的目的在于通過信息的共享、權(quán)力的分享以及責(zé)任的共擔(dān)，進(jìn)而培養(yǎng)健全的心智，形塑成熟、富有同情心和誠實(shí)正直的職業(yè)人格。而在授權(quán)參與的過程中，公務(wù)人員的自我存在價(jià)值可以得到肯定，職業(yè)榮譽(yù)感得以強(qiáng)化，公共責(zé)任的內(nèi)涵得以感知，從而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值與個(gè)體價(jià)值的并存統(tǒng)一。

[1] 黑格爾：《法哲學(xué)原理》，北京，商務(wù)印書館，1994。

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[24] 康德：《道德形而上原理》，上海，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005。

(責(zé)任編輯 武京閩)

Reconstruction of the Moral Order of Public Administration

ZHANG Cheng-fu1，MA Zi-bo2

(1.Department of Public Administration，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089；2.School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100872)

Public administration is in fact a process that condensate and realize the public value and morality，thus it is the meta-narration that public morality does works in public administration.For public administration，public administration morality not only gives it the legitimacy，but also promotes its behavior rationality.There is a direct correlation between modernist thoughts and practice and the disorder of public administration ethics.In rebuilding the moral order of public administration，the moral principles characterized civility，altruism，equality，responsibility and rationality should be injected into it，based on sublating the modernism，along the path of“moralized institution—moral codification—moral education—authorized participation”as to achieve all above.

public administration；moral order；crisis of modernism；reconstruction of moral order

中國人民大學(xué)2015年度“拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃”

張成福：國家行政學(xué)院公共管理教研部、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京 100089)；馬子博：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生(北京 100872)