關(guān)于創(chuàng)新城建檔案行政監(jiān)管的思考

王靈

摘要：城建檔案不僅是城市建設(shè)與發(fā)展過程的記錄，更是城市未來(lái)建設(shè)與發(fā)展的參考和指導(dǎo)，它具有歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重價(jià)值，應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿覀兊闹匾暸c良好的管理。當(dāng)前我國(guó)正處在城市化建設(shè)的高潮時(shí)期，不論是城建檔案的產(chǎn)生還是城建檔案的利用都都非常頻繁，在這樣的情況下我們必須要以創(chuàng)新思維優(yōu)化和調(diào)整城建檔案行政監(jiān)管措施，提高城建檔案行政監(jiān)管質(zhì)量。本文基于作者自身的實(shí)際工作與學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，首先簡(jiǎn)單分析了城建檔案行政管理的職能及其涵義，然后主要對(duì)如何創(chuàng)新城建檔案行政監(jiān)管提出了部分探討性建議，以期能對(duì)我國(guó)城建檔案行政監(jiān)管工作的質(zhì)量提升起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：城建檔案；監(jiān)管；創(chuàng)新；涵義；措施

中圖分類號(hào)：F272.9 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）001-0000-02

城建檔案工作是城市建設(shè)工作的重要組成部分，涉及了城市建設(shè)發(fā)展的方方面面，涵蓋了城市建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，整體反映了城市建設(shè)發(fā)展的水平，作為一種歷史記憶依據(jù)和憑證，是其它社會(huì)服務(wù)和其它社會(huì)產(chǎn)品無(wú)可替代的，它是一項(xiàng)科技文化事業(yè)。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城建檔案事業(yè)面臨一些新情況、新問題。如部分單位城建檔案意識(shí)淡薄，依法處罰力度不夠等。因此，城建檔案行政管理部門應(yīng)從營(yíng)造執(zhí)法氛圍入手，創(chuàng)新發(fā)揮城建檔案行政監(jiān)管職能，從而提高城建檔案管理水平，服務(wù)城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、城建檔案行政管理職能及其涵義

首先，我們知道檔案行政管理職能是檔案行政主體作為國(guó)家行政管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家檔案事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能作用。它反映著國(guó)家檔案行政管理活動(dòng)的內(nèi)容與基本方向，是檔案行政行為本質(zhì)的具體表現(xiàn)。而城建檔案館作為城建檔案的行為主體，其職責(zé)是“負(fù)責(zé)擬定并組織實(shí)施全市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)對(duì)列入城建檔案館的接收范圍的工程檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收并出具預(yù)驗(yàn)收認(rèn)可，負(fù)責(zé)全市規(guī)化管理業(yè)務(wù)檔案，建設(shè)工程檔案、地下管線檔案等城鄉(xiāng)建設(shè)檔案的統(tǒng)一接收、保管、利用及城鄉(xiāng)建設(shè)檔案信息資源的開發(fā)利用，負(fù)責(zé)對(duì)全市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和有關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)單位在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后，逾期未向城市建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)報(bào)送建設(shè)工程檔案的行為進(jìn)行處罰”，由此可見，城建檔案作為專業(yè)的檔案館，接收范圍廣，管理工作難度大，如果沒有法律法規(guī)作保證，不依靠行政執(zhí)法的手段來(lái)開展工作，城建檔案規(guī)范、接收、監(jiān)督指導(dǎo)等業(yè)務(wù)工作難以完成的，一些有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等嚴(yán)重背離依法行政的現(xiàn)象就會(huì)愈演愈烈。因此只有加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)，堅(jiān)持以法治檔，努力提高依法行政能力，才能解決檔案管理中的難題，才能保證城建檔案工作的順利開展。

二、城建檔案管理部門履行行政管理職能中遇到的問題

規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門是城建檔案管理的執(zhí)法主體，城建檔案館是受規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門委托的執(zhí)法部門。近年來(lái)，城建檔案管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，依據(jù)《檔案法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律、法規(guī)，通過強(qiáng)化行政管理職能和加大執(zhí)法力度，不斷提升城建檔案服務(wù)水平。但部分單位和個(gè)人城建檔案法制意識(shí)淡薄，嚴(yán)重制約檔案依法行政的進(jìn)展。主要表現(xiàn)為：一是對(duì)依法治檔仍缺乏根本認(rèn)識(shí)。認(rèn)為城建檔案部門不是重點(diǎn)部門，檔案工作不是單位工作的中心工作，往往得不到單位和領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要；檔案工作就是收收、借借，簡(jiǎn)單地把資料收集、整理和保管好，用起來(lái)找得到就行，沒有意識(shí)到城建檔案管理工作好壞是城市建設(shè)工作的一部分，是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依據(jù)，依法治檔是保證檔案管理可持續(xù)發(fā)展的重要保障。二是抓落實(shí)的措施不力。在城建檔案工作安排上，強(qiáng)調(diào)得多，具體落實(shí)的少；業(yè)務(wù)上指令多、指導(dǎo)得少；基礎(chǔ)建設(shè)上，資金投入得少；管理手段上，提出問題多，解決措施少。三是違法行為經(jīng)常發(fā)生。如有的不向城建檔案館報(bào)送工程竣工檔案，認(rèn)為到城建檔案館歸檔與在本單位歸檔一個(gè)樣。四是城建檔案執(zhí)法體制還不完善。機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作、人員的落實(shí)管理、執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和操作都有待進(jìn)一步探索和完善[1]。

三、打造城建檔案創(chuàng)新履行行政職能的良好氛圍

（一）健全管理機(jī)制是創(chuàng)新履行檔案行政管理職能的基礎(chǔ)

首先是要積極推行目標(biāo)管理模式，將城建檔案納入考核項(xiàng)目，要求所有負(fù)責(zé)工程建設(shè)的單位都必須要認(rèn)真對(duì)待與配合城建檔案工作，并且要規(guī)范化的推進(jìn)相關(guān)工作。其次要堅(jiān)持實(shí)施管理員持證上崗制度，要求所有工作人員的素質(zhì)能力達(dá)標(biāo)，規(guī)范化的推進(jìn)城建檔案管理。最后是要嚴(yán)格預(yù)驗(yàn)收管理，未取得預(yù)驗(yàn)收合格意見的，不得組織工程竣工驗(yàn)收，未取得工程項(xiàng)目檔案驗(yàn)收認(rèn)可文件的，不得辦理竣工備案。

（二）部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同管理，是履行檔案行政管理職能的重要措施

城建檔案工作離不開和各個(gè)行政部門的合作，比如與質(zhì)監(jiān)部門之間的檔案移交、與房產(chǎn)部門之間的協(xié)作以及和各部門之間對(duì)于備案工作的合作。城建檔案館與建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)前期簽訂責(zé)任書的同時(shí)，歸檔工作就與各相關(guān)部門接口，如果城建檔案館未對(duì)施工資料驗(yàn)收認(rèn)可，規(guī)劃部門不得進(jìn)行規(guī)劃核實(shí)；城建檔案未通過預(yù)驗(yàn)收不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收；如果該項(xiàng)目城建檔案合格證，房產(chǎn)部門不得發(fā)放房產(chǎn)證。通過部門與部門之間的相互印證和相互制約的手段能夠更好地促進(jìn)檔案歸檔的完善和監(jiān)管[2]。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，是創(chuàng)新履行檔案行政管理職能的保障

城建檔案工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，摒棄“等、靠、要”的老觀念，改變城建檔案管理被動(dòng)局面，開拓創(chuàng)新，主動(dòng)服務(wù)于城市建設(shè)發(fā)展需要，服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，服務(wù)政府決策。如建筑行業(yè)一般由施工人員兼職資料管理人員，檔案管理專業(yè)知識(shí)缺乏，如果檔案業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作又跟不上，檔案管理部門服務(wù)不到位，指導(dǎo)不及時(shí)，其工程施工資料勢(shì)必達(dá)不到歸檔標(biāo)準(zhǔn)，檔案形成質(zhì)量和制作質(zhì)量都存在問題，原始資料缺失、不準(zhǔn)確、遺漏甚至丟失的現(xiàn)象就有可能發(fā)生，這是通過執(zhí)政執(zhí)法手段也無(wú)法挽回的損失。因此，檔案人員要高度認(rèn)識(shí)到城建檔案及時(shí)歸檔的重要性，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，積極作為，改變單一、被動(dòng)的檔案接收方式，走出辦公室主動(dòng)到基層單位，到建設(shè)工地，為基層為項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，短信平臺(tái)、電話等多種形式服務(wù)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作[3]。這樣，才能進(jìn)一步提高基層單位、工程建設(shè)項(xiàng)目和廣大群眾對(duì)城建檔案重要性的認(rèn)識(shí)，了解城建法律法規(guī)，了解城建檔案收集、移交、歸檔職責(zé)和要求，提高城建檔案質(zhì)量。

四、開拓創(chuàng)新，探索城建檔案履行行政職能新途徑

1.不斷完善法規(guī)體系，提供可行之據(jù)

城建檔案法規(guī)體系由六個(gè)層次組成，不同層次效用不同，除《檔案法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等外，城建檔案管理執(zhí)法還需要部門規(guī)章和地方性法規(guī)和規(guī)章相輔佐才行。所以將現(xiàn)行檔案法律和行政法規(guī)條款，結(jié)合工作需要，進(jìn)行細(xì)化和具體化，將有關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人的職責(zé)和罰責(zé)明確化，制定出具有針對(duì)性、前瞻性、具可操作性的城建法規(guī)很有必要。如依據(jù)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》和《城建檔案業(yè)務(wù)管理規(guī)范》等推薦性標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)更具實(shí)際操作性和依據(jù)性的《城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《城市建設(shè)分類大綱》《城市管線工程管理辦法》、《城市管線工程檔案管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)災(zāi)后重建工程項(xiàng)目檔案管理工作的通知》等規(guī)章制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有的城建檔案管理機(jī)構(gòu)通過將有關(guān)推薦性標(biāo)準(zhǔn)納入到《建設(shè)工程檔案移交責(zé)任書》的范疇，成為簽訂后共同約定遵守的技術(shù)依據(jù)，具有法律效力[4]。

2.繼續(xù)加強(qiáng)法制宣傳、增強(qiáng)檔案意識(shí)

目前，人們檔案意識(shí)和法制意識(shí)還很薄弱，這為檔案執(zhí)法工作帶來(lái)了一定難度。有的部門長(zhǎng)期沒有明確專人負(fù)責(zé)檔案的收集、整理的工作，檔案館人員提出來(lái)后，仍我行我素，無(wú)動(dòng)一衷；有的房地產(chǎn)公司老總，態(tài)度生硬、蠻不講理，推諉扯皮；有些單位對(duì)城建檔案和城建檔案管理工作還缺乏進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，只顧眼前利益，視為自己資產(chǎn)，不愿移交檔案。有些單位不是不愿移交或不愿配合，而是觀念上沒引起重視，或壓根不知道法規(guī)要求，單純依靠行政執(zhí)法手段，效果有限。城建檔案執(zhí)法工作人員，針對(duì)有些單位人員流動(dòng)大，業(yè)務(wù)能力不高，技術(shù)水平有限、法律法規(guī)了解不透的情況，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、疑點(diǎn)、難點(diǎn)答疑等活動(dòng)，加大對(duì)城建檔案的政策、法規(guī)和城建檔案重要性的宣傳，耐心細(xì)致講解城建檔案執(zhí)法知識(shí)，幫助其盡快提高檔案法制水平。不僅要利用會(huì)議、重大活動(dòng)宣傳，同時(shí)還可借助電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志等多媒體手段進(jìn)行宣傳，通過開展“城建檔案法制講座“、”城建檔案法制知識(shí)競(jìng)賽“、”城建檔案違法案例分析“等活動(dòng)，進(jìn)行了城建檔案法制宣傳，增強(qiáng)了法制觀念和檔案意識(shí)，認(rèn)識(shí)到如果行政不作為，就是失職，是違法行為，會(huì)受到罰處。

3.突出執(zhí)法重點(diǎn)、明確工作職責(zé)

城建檔案作為一種不可再生的寶貴資源，通過檔案形成、收集、整理、歸檔等檔案管理措施是其安全、完整性的重要保障。在行政執(zhí)法檢查中，城建檔案館檔案移交工作作為執(zhí)法檢查的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，依據(jù)有關(guān)條例和法規(guī)，對(duì)城建檔案違法行為及時(shí)依法進(jìn)行了查處。讓這些單位或人員深刻認(rèn)識(shí)到，檔案移交工作不僅是檔案管理人員的責(zé)任，作為單位檔案管理的重要環(huán)節(jié)，也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和行政管理部門的重要職責(zé)，要把檔案移交作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。

4.尋求多種措施，尋求執(zhí)法效果

城建檔案館依據(jù)檔案法、規(guī)范法等法規(guī)和制度，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目工程專業(yè)要求，不斷分析和總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，采取多種措施措施，積極尋求執(zhí)法效果。一是采用簽訂《城建檔案移交責(zé)任書》，用合同約定加以約束，采用行政執(zhí)法手段，提前規(guī)范建設(shè)單位報(bào)送檔案的歸檔責(zé)任、歸檔范圍和歸檔期限。二是強(qiáng)化政府職能，結(jié)合城市建設(shè)法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍，定期組織城建檔案人員的上崗培訓(xùn)，實(shí)行城建檔案人員取證上崗等行政規(guī)定；三是把城建檔案管理和行政執(zhí)法列為城建檔案館議事日程，明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人職責(zé)，同時(shí)精心組織，周密部署，把執(zhí)法檢查和城建檔案管理、開發(fā)城建檔案信息資源等有機(jī)融合，把城建檔案行政執(zhí)法作為新形勢(shì)加強(qiáng)城建檔案管理的重要舉措來(lái)抓。四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。通過聯(lián)合執(zhí)法檢查、常規(guī)性的城建檔案執(zhí)法檢查以及綜合檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的辦法，不定期的開展城建檔案行政執(zhí)法檢查，及時(shí)糾正違章違規(guī)行為，確保檔案真實(shí)、完整及時(shí)收集到位。五是嚴(yán)格執(zhí)法。如我們對(duì)市城區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建在建工程項(xiàng)目檔案進(jìn)行執(zhí)法檢查，重點(diǎn)檢查建設(shè)工程資料編制是否與工程建設(shè)進(jìn)度同步，建設(shè)工程資料的收集整理歸檔情況，建設(shè)工程資料的形成是否真實(shí)、符合規(guī)范要求，監(jiān)理單位對(duì)工程檔案資料編制指導(dǎo)監(jiān)督是否到位，還專門給市教育局、市衛(wèi)生局發(fā)函，就教育、衛(wèi)生系統(tǒng)災(zāi)后重建工程檔案歸檔移交工作提出要求。檢查結(jié)果表明，各單位普遍重視災(zāi)后恢復(fù)重建工程項(xiàng)目檔案工作，做到了集中統(tǒng)一管理，制度健全，規(guī)范有序，保管安全[5]。

5.利用信息化平臺(tái)，高質(zhì)有效提升城建檔案依法行政的重要手段

以城建檔案信息化為目標(biāo)，檔案信息化規(guī)劃應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)，從創(chuàng)新管理、制訂標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)系統(tǒng)、建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)等方面著手，形成內(nèi)外協(xié)同，資源共享的管理機(jī)制，完成了數(shù)字檔案館的硬、軟件建設(shè)，利用檔案管理系統(tǒng)軟件系統(tǒng)，開展了案卷級(jí)著錄和計(jì)算機(jī)檢索功能，逐步完成館藏檔案數(shù)字化工作。圍繞城市規(guī)劃和建設(shè)工程內(nèi)容，出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)定，創(chuàng)建全市建設(shè)工程電子文件在線歸檔的管理機(jī)制，全面開展原生電子文件歸檔接收，進(jìn)行建設(shè)工程紙質(zhì)檔案和電子檔案同步預(yù)驗(yàn)收，并要求建設(shè)單位向城建檔案館移交紙質(zhì)檔案時(shí)，同時(shí)移交工程電子檔案。搭建檔案管理網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)工程電子檔案管理專題培訓(xùn)，為規(guī)范建設(shè)工程電子檔案奠定基礎(chǔ)。搭建規(guī)范檔案管理業(yè)務(wù)檔案網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同主管部門各平行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新規(guī)范管理業(yè)務(wù)電子文件在線歸檔管理機(jī)制；加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)同配合和資源整合，提升行政行為的技術(shù)含量和城建檔案信息數(shù)據(jù)的利用價(jià)值。

依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策和治國(guó)方略，依法行政是依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容。在此新形勢(shì)下，進(jìn)一步加強(qiáng)城建檔案依法行政可以說(shuō)是大勢(shì)所趨，任重道遠(yuǎn)。城建檔案管理工作者必須緊緊依靠《檔案法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律武器，拓寬行政執(zhí)法途徑，才能使城建檔案管理真正走上法制管理的道路。

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作者簡(jiǎn)介：王 靈（1964-），男，漢族，廣元市利州區(qū)，本科，建筑經(jīng)濟(jì)師，研究方向：工程檔案與建筑經(jīng)濟(jì)。