日本兒童課后照顧服務(wù)制度及其啟示

李智

（江南大學(xué)外國語學(xué)院，江蘇無錫，214122）

日本兒童課后照顧服務(wù)制度及其啟示

李智

（江南大學(xué)外國語學(xué)院，江蘇無錫，214122）

摘要：20世紀90年代以來，在少子化問題日益嚴峻的背景下，日本政府將兒童課后照顧服務(wù)納入了公共福利體系。在政策制度層面，日本政府通過建立和完善相關(guān)政策法規(guī)、加大財政投入，確立了兒童課后照顧服務(wù)制度；在管理機制層面，開放了準入標(biāo)準，鼓勵非營利性組織、社區(qū)、社會福利組織等各類民間力量參與運營管理；在實踐層面，推動課后照顧服務(wù)與課后教育活動的融合，在社區(qū)建立了綜合性的教育福利服務(wù)體系。這些對于保障兒童的生存發(fā)展權(quán)、家長的勞動權(quán)以及支持家庭育兒發(fā)揮了重要的作用。

關(guān)鍵詞：課后照顧服務(wù)；制度；兒童；日本

20世紀90年代以來，在少子化問題日益嚴峻的背景下，日本通過法律及政策保障、建立地方分權(quán)的推進體制、促進多元化民間團體參與運營、以及推動課后照顧服務(wù)與課后教育活動融合等方式，在社區(qū)層面建立起了完整的兒童課后照顧服務(wù)體系。日本在兒童課后照顧服務(wù)的制度建設(shè)、管理運營以及實踐等方面的經(jīng)驗可以為我國的相關(guān)政策與實踐提供有益的參考。

一、日本兒童課后照顧服務(wù)制度的建立與發(fā)展

(一) 兒童課后照顧服務(wù)制度建立的背景

根據(jù)日本《兒童福利法》，兒童課后照顧服務(wù)是指以家長由于工作等原因日間不在家的小學(xué)生為對象，課后在兒童福利設(shè)施等場所向其提供適當(dāng)?shù)挠螒蚣吧羁臻g，以實現(xiàn)其健全育成的事業(yè)。［1］活動形式主要以自由活動為主，內(nèi)容包括休息、手工、運動、科學(xué)實驗、植物栽培、閱讀、戲劇等多樣的文體活動。工作人員注重在活動中培養(yǎng)兒童的自主性、社會性和創(chuàng)造性。也有一些設(shè)施提供學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，或是根據(jù)家長的要求在下午提供簡單的零食，很少提供正餐。截止2014年，日本全國課后照顧服務(wù)的注冊兒童數(shù)為936，452人，占在校小學(xué)生總?cè)藬?shù)的 14％；服務(wù)設(shè)施數(shù)達22，084處，超過了小學(xué)的總數(shù)。［2］課后照顧服務(wù)已經(jīng)成為日本國民生活中不可缺少的公共服務(wù)。

日本的兒童課后照顧服務(wù)①可以追溯到二戰(zhàn)以前。當(dāng)時，為了防止貧困家庭的兒童受到社會不良風(fēng)氣的影響，一些貧困兒童保育園開設(shè)了面向?qū)W齡期兒童的保育服務(wù)。內(nèi)務(wù)省救護課的社會局開展的兒童保護措施中也包含了針對學(xué)齡期兒童的課后照顧服務(wù)。［3］

日本兒童課后照顧服務(wù)制度的建立是從地方向中央逐步推進的。二戰(zhàn)后，大量女性涌入職場，兒童課后照顧服務(wù)的需求逐步擴大。20世紀60年代，東京等革新自治體出臺了地方性的課后照顧服務(wù)措施，利用學(xué)校的空余教室以及兒童館提供服務(wù)，并實現(xiàn)了兒童館工作人員的正式雇傭，提高了職員的專業(yè)水平和勞動待遇，促進了服務(wù)質(zhì)量的提升。在地方自治體的影響下，舊文部省和舊厚生省都曾對課后照顧服務(wù)提供財政補助。舊文部省曾于1966年實施“留守家庭兒童會補助措施”，對教育委員會管轄的課后照顧服務(wù)提供補助。但該補助措施只實施了三年就與“校園開放事業(yè)”合并了。舊厚生省自1975年度開始對城市地區(qū)的課后照顧服務(wù)事業(yè)提供國庫補助。同時，民眾長期的國會請愿運動也推動了課后照顧服務(wù)制度的建立。

兒童課后照顧服務(wù)正式被納入公共福利體系的直接誘因是日益嚴峻的少子化問題。1970年代以后，日本逐漸呈現(xiàn)未婚、晚婚的趨勢。1980年至2010年間，女性生育第一個孩子的平均年齡從 26.4歲延遲到了30.1歲。［4］這在一定程度上影響了生育兒童的數(shù)量。家庭結(jié)構(gòu)向核心家庭轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了傳統(tǒng)的育兒支持體系無法順利運轉(zhuǎn)，家庭中男女分工的固化也使得女性身心負擔(dān)過重。而對于職業(yè)女性來說，日本社會長期以來缺乏支持職業(yè)女性育兒的積極措施，使得許多女性不得不在育兒期間中斷工作。日本的女性年齡階段勞動率曲線一直呈現(xiàn)顯著的“M”狀。特別是學(xué)齡期兒童的課后照顧服務(wù)沒有形成體系，服務(wù)時間上與保育所沒有形成良好的銜接，使得很多女性在孩子進入小學(xué)階段時不得不改變就業(yè)形態(tài)、甚至辭去工作接送孩子。因此，建立新的育兒支持體系成為日本社會的重要課題。

收稿日期：2015-10-25；修回日期：2016-02-25

基金項目：全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部青年課題“社區(qū)兒童教育發(fā)展模式的國際比較研究”（EHA140395）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助“少子化背景下的日本兒童政策研究”（JUSRP11470）；中央高?；緲I(yè)務(wù)費專項資金資助（2015JDZD15）

作者簡介：李智（1983-），女，湖南懷化人，教育學(xué)博士，江南大學(xué)外國語學(xué)院副教授，主要研究方向：日本教育，日本社會文化

1994年日本政府公布人口置換率跌至史上最低的1.46?！吧僮踊币卉S成為日本最重要的社會問題之一。次年，舊文部省、厚生省、勞動省以及建設(shè)省共同發(fā)布“天使計劃”，旨在建立新型的社會育兒支持體系。兒童課后照顧服務(wù)一躍成為“育兒支持”及“女性勞動支持”的重要措施。其法制化也被列入《兒童福利法》修正案的討論內(nèi)容。1998年，《兒童福利法》修正案正式實施，課后照顧服務(wù)以“課后兒童健全育成事業(yè)”的名稱法制化，自此獲得了法律保障，確立了作為社會福利事業(yè)的地位。法制化實現(xiàn)后，日本政府對課后照顧服務(wù)投入了大量財政資助，其規(guī)模數(shù)量在之后的十幾年間實現(xiàn)了成倍的增長。但是仍然存在著設(shè)施數(shù)量不足、單一設(shè)施內(nèi)使用人數(shù)過多、服務(wù)質(zhì)量良莠不齊等問題。

(二)“兒童及育兒支持新制度”下的課后照顧服務(wù)

2015年4月，日本實施“兒童及育兒支持新制度”，這是日本兒童政策的一項重大改革。該制度打破了以往文部科學(xué)省主管兒童教育、厚生勞動省主管兒童福利的條塊劃分，旨在以兒童為中心建立融合統(tǒng)一的政策及制度體系。在此背景下，內(nèi)閣府設(shè)立了“兒童及育兒支持總部”，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兒童教育及福利政策的推進與實施，促進行政機構(gòu)間的合作。該制度的目的主要在于：①普及幼保一體的“認定兒童園”以增加幼兒教育及保育設(shè)施的總量，并提高幼兒教育及福利服務(wù)的質(zhì)量；②在社區(qū)層面提供多樣化的育兒支持服務(wù)以滿足家長多樣的育兒需求；③設(shè)置“兒童及育兒會議”，促進家長、育兒支持相關(guān)團體等育兒及育兒工作的當(dāng)事者參與政策的制定及實施。［5］

具體到兒童課后照顧服務(wù)，在新制度中定位為“社區(qū)兒童及育兒支持事業(yè)”的一環(huán)。由于兒童課后照顧服務(wù)原本已經(jīng)存在多樣的運營形態(tài)和運營主體，在運營機制上并沒有太大的變動。但是伴隨著“兒童及育兒支持新制度”的實施，政策重心從以往的擴大規(guī)模數(shù)量邁向了提升服務(wù)質(zhì)量的新階段。

2015年4月1日，厚生勞動省同時出臺了《課后兒童俱樂部運營方針》及《兒童支援員研修工作實施綱要》。這兩項措施與2014年公布的《課后兒童健全育成事業(yè)的設(shè)施及運營標(biāo)準》共同構(gòu)成了課后照顧服務(wù)的國家標(biāo)準體系。在此之前，厚生勞動省也曾經(jīng)公布過一些運營方面的指導(dǎo)通知，但都不具有行政約束力，只是提供最低標(biāo)準的參考性文件。新發(fā)布的運營標(biāo)準、具體實踐方針以及專業(yè)人員資格制度是兒童課后照顧服務(wù)的全國基本標(biāo)準，對促進整體服務(wù)質(zhì)量的提升具有重要意義。新的國家標(biāo)準體系的特點和內(nèi)容如下。

1. 以保障兒童權(quán)利為原則開展服務(wù)

新標(biāo)準明確指出兒童課后服務(wù)必須以保障兒童的最大利益為原則。［6］這是課后照顧服務(wù)制度設(shè)計及實施的指導(dǎo)原則。也就是說，兒童課后照顧服務(wù)雖然是育兒支持措施的一環(huán)，但其根本目的是為了保障兒童的最大利益。不能為了支持家長的工作就一味地延長服務(wù)時間，或是一味地進行補習(xí)等教育活動，而是應(yīng)該從兒童發(fā)展的角度出發(fā)，開展有利于兒童健康發(fā)展的活動。在實踐當(dāng)中，運營者和工作人員也要注意保障兒童的權(quán)益。

2. 課后照顧服務(wù)的目的、特點和內(nèi)容

《課后兒童健全育成事業(yè)的設(shè)施及運營標(biāo)準》明確了課后照顧服務(wù)的目的為“以家長由于工作等原因日間不在家的小學(xué)生為對象，在與家庭及社區(qū)等協(xié)作下，幫助兒童具備符合相應(yīng)發(fā)展階段的自主游戲及生活的能力，提高兒童的自主性、社會性及創(chuàng)造性，培養(yǎng)基本的生活習(xí)慣，以實現(xiàn)其健全育成”。［7］在此基礎(chǔ)上，《課后兒童俱樂部運營方針》指出課后照顧服務(wù)的特性在于對兒童進行“健康全面的成長、游戲以及生活上的支持”。要求工作人員在把握6～12歲兒童的發(fā)展階段及特點，強調(diào)游戲?qū)τ趦和恼J知、情感、主體性等方面發(fā)展的重要性，并提到了對殘疾兒童以及需要特殊照顧兒童的支持方法及注意事項。［6］

3. 設(shè)施、人員配置要求等運營標(biāo)準

厚生勞動省在設(shè)施要求、規(guī)模、開放時間、人員配置等方面也作了明確規(guī)定。要求課后照顧服務(wù)設(shè)施必須向兒童提供游戲、生活以及休息的專用空間，專用空間的人均面積應(yīng)在1.65平方米以上。每個基本活動單位的兒童數(shù)量應(yīng)少于40人，并配置2名以上職員。職員應(yīng)具有兒童福利或兒童教育方面的資格證書、相關(guān)學(xué)歷或具有一定時間的從業(yè)經(jīng)驗。設(shè)施的年開放日原則上不少于250天，工作日的開放時間為3小時以上，周末或節(jié)假日為8小時以上。各地可以根據(jù)地區(qū)情況和家長要求酌情調(diào)整開放時間。此外，該標(biāo)準還明確提出了平等對待兒童和禁止虐待的原則，并對災(zāi)害等緊急狀況的處理、衛(wèi)生管理、運營規(guī)程、完善賬簿、保護個人隱私、投訴意見處理、與家長及相關(guān)機構(gòu)的溝通合作等方面做出了明確規(guī)定。［7］

4. 建立了從業(yè)人員的專業(yè)認證資格

在課后照顧服務(wù)中最重要的專業(yè)人員這一方面，厚生勞動省于2015年4月出臺了“提高工作人員資質(zhì)及確保人才等研修事業(yè)”，針對兒童課后照顧服務(wù)的全體工作人員開展了提高專業(yè)能力的研修工作，并建立了全國通用的專業(yè)資格“課后兒童支援員認定資格”。

過去從事課后照顧服務(wù)的工作人員不具有統(tǒng)一的專業(yè)資格。凡是具有兒童福利或兒童教育方面的資格、或是具有一定年限的工作經(jīng)驗的人員都可以從事課后照顧服務(wù)工作。這就產(chǎn)生了對于課后照顧服務(wù)及其利用兒童的特點把握不足等問題。新出臺的《課后兒童支援員等研修工作實施綱要》明確了課后兒童支援員需要具備“支持兒童養(yǎng)成基本的生活習(xí)慣及獨立（玩耍等）、與家庭協(xié)作進行生活支持等方面的知識與技能”。［8］研修課程包含16科目24小時的內(nèi)容，可以適當(dāng)加入實踐研討會的形式。課程內(nèi)容主要包括六個方面。第一，關(guān)于兒童課后照顧服務(wù)事業(yè)的內(nèi)容。包括兒童課后照顧服務(wù)的目的及制度，課后照顧服務(wù)的一般原則及權(quán)利保障，以及相關(guān)兒童家庭福利政策等內(nèi)容。第二，關(guān)于兒童的基礎(chǔ)知識。包括兒童發(fā)展規(guī)律、兒童期的發(fā)展特點、殘疾兒童以及需要特殊照顧的兒童等相關(guān)知識。第三，課后兒童照顧服務(wù)中對于兒童的育成支持。包括育成支持的主要內(nèi)容、兒童游戲的重要性，以及殘疾兒童的育成支持。第四，課后照顧服務(wù)中與家長、學(xué)校、社區(qū)之間的協(xié)作。第五，兒童安全方面的應(yīng)對。第六，課后兒童支援員的作用及功能，包括課后兒童支援員的工作內(nèi)容以及運營管理方面的要求等。［8］修滿這些課程可以獲得全國通用的“課后兒童支援員認定資格”證書。

國家資格的建立為提升課后照顧服務(wù)整體的質(zhì)量，縮小地區(qū)間的服務(wù)水平差異起到了重要的作用。同時，專業(yè)資格的建立也有助于提高課后照顧服務(wù)工作人員的社會認知度，為改善工作人員的勞動環(huán)境和雇傭條件提供了有利的基礎(chǔ)。

二、日本兒童課后照顧服務(wù)的管理及運營模式

日本兒童課后照顧服務(wù)制度采取地方分權(quán)的管理體制。市町村級政府為政策的實施主體，中央政府和都道府縣給予層層支持。在實施費用上，各級政府各自承擔(dān)三分之一的財政補貼。在具體的管理實施上，各級政府所起的作用各不相同。［5］

1. 中央政府的職能

（1） 制度設(shè)計及財政支持

在“兒童及育兒支持新制度”下，內(nèi)閣府建立“兒童及育兒支持總部”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策的制定、推進與實施。內(nèi)閣府設(shè)置了協(xié)議機構(gòu)“兒童及育兒會議”，促進家長、育兒支持相關(guān)團體等當(dāng)事者參與政策的制定過程，進行制度設(shè)計。另外，課后照顧服務(wù)雖然由厚生勞動省管轄，但內(nèi)閣府負責(zé)向地方政府交付財政補助金。

（2） 設(shè)立國家標(biāo)準，規(guī)范服務(wù)質(zhì)量

為了保障日本全國的課后照顧服務(wù)質(zhì)量保持在一定的水準，厚生勞動省出臺了《課后兒童健全育成事業(yè)的設(shè)施及運營標(biāo)準》《課后兒童俱樂部運營方針》及“課后兒童支援員認定資格”，制定了全國統(tǒng)一的運營標(biāo)準、具體實踐方針以及專業(yè)人員資格制度，規(guī)范了課后照顧服務(wù)的運營及實施。這些標(biāo)準是政府出臺的全國性標(biāo)準，是明確課后照顧服務(wù)的性質(zhì)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準的根本依據(jù)，是課后照顧服務(wù)的質(zhì)量保障，對于縮小地區(qū)及設(shè)施間的服務(wù)質(zhì)量差距起到了重要的作用。

中華文化及中國人的思維方式與西方文化中存在一定的差異性，東方文化之中象形思維方式為主，而西方文化中更多為抽象思維，并且中國的語言表達和思想觀念更加謙遜和委婉，西方的思想觀念之中更加直接。因此東方和西方的文化差異使得在英語的翻譯過程中經(jīng)常性出現(xiàn)偏差。在翻譯過程中能夠明顯感受英語的翻譯邏輯性較強，并且語言表達之中被動句式較多。漢語之中對于信息的表達更加注重完整性，對于語法句式的使用規(guī)范性及約束性較低?；谥形鞣轿幕牟町愋裕谡Z言的表述及翻譯之中存在偏差，繼而增加了商務(wù)英語的翻譯難度。

2. 都道府縣的職能

相對而言，都道府縣級政府承擔(dān)的作用較少。除了承擔(dān)三分之一的財政補助之外，主要負責(zé)制定省域范圍內(nèi)的“兒童及育兒支援事業(yè)計劃”，并建立都道府縣級的“兒童及育兒會議”，調(diào)查、審議所有兒童及育兒支援事業(yè)的實施情況，進行持續(xù)的檢查、評價與再評價。都道府縣級政府還負責(zé)開展兒童課后照顧服務(wù)工作者的研修培訓(xùn)工作，對市町村進行專業(yè)人才及培訓(xùn)方面的支持。

3. 市町村的職能

（1） 兒童及育兒支援事業(yè)的計劃制定與具體實施

兒童課后照顧服務(wù)的具體實施主體為市町村級政府。市町村級政府的首要任務(wù)是調(diào)查當(dāng)?shù)鼐用竦睦矛F(xiàn)狀及需求，并根據(jù)居民的利用需求制定為期5年的兒童及育兒支援事業(yè)計劃。當(dāng)現(xiàn)有的課后照顧服務(wù)無法滿足居民的需求時，市町村需要制定確保方案，明確解決方案以及解決時期，并完善相關(guān)設(shè)施及服務(wù)。市町村也設(shè)置協(xié)議機構(gòu)（地方版兒童及育兒會議），參與政策實施的制定、審議、調(diào)查、評價等各個環(huán)節(jié)，確保政策的實施充分反映了地方居民的要求以及當(dāng)事者的意見。

（2） 制定地方運營標(biāo)準

市町村級政府還具有制定地方實施條例的自由裁量權(quán)。雖然厚生勞動省制定了基本的國家標(biāo)準，但是市町村可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，決定課后照顧服務(wù)的實施場所、運營形態(tài)、運營機制、接收人數(shù)、收費標(biāo)準等方面。例如，筆者調(diào)查的仙臺市就在所有的小學(xué)校區(qū)建立兒童館，統(tǒng)一在兒童館內(nèi)實施課后照顧服務(wù)。并推行指定管理者制度采取多元混合制的運營機制。由于兒童館是公共設(shè)施，家長只需要承擔(dān)兒童參加活動時的材料費等極少的費用。但是在其他地區(qū)，也有利用小學(xué)教室，或租借民居開展課后照顧服務(wù)的設(shè)施。根據(jù)地區(qū)財政狀況及實施機制的不同，家長承擔(dān)的費用也大不相同。雖然不同地區(qū)采取的運營機制不盡相同，但是整體上而言都在走多元化主體運營的民營化道路。

(二) 多元化主體參與的運營機制

在實施兒童課后照顧服務(wù)方面，日本政府積極推行民營化政策，鼓勵多元化民間主體參與管理運營。在兒童課后照顧服務(wù)實現(xiàn)法制化之前，社會上已經(jīng)存在了大量的課后照顧服務(wù)設(shè)施。既存的課后照顧服務(wù)設(shè)施的所屬部門、運營形態(tài)和運營場所各不相同。從主管部門來講，大體可分為教育委員會和社會福利部門。從運營主體來講，有家長共同運營會、各級政府、社會福利法人等多種運營主體。從運營場所來講，有專門的課后照顧服務(wù)設(shè)施、小學(xué)空余教室、民宅、兒童館、公共設(shè)施等。因此，在法制化的討論過程中，如何管理這樣多樣的課后照顧服務(wù)設(shè)施成為關(guān)鍵問題。中央兒童福利審議會給出的咨詢意見是，“應(yīng)該考慮到利用者的需求呈現(xiàn)多樣化等情況，確保兒童課后照顧服務(wù)能通過利用者的選擇和運營主體的創(chuàng)意提供滿足（利用者）需求的服務(wù)。允許各地因地制宜，采用多樣化的運營主體以及運營形態(tài)”。［9］

根據(jù)以上咨詢意見，日本政府在法制化后認可了課后照顧服務(wù)設(shè)施的多樣性。法制化后，兒童課后照顧服務(wù)統(tǒng)歸社會福利部門主管。中央政府只提供財政支持，并制定指導(dǎo)標(biāo)準，具體實施由各地方根據(jù)自身財力和地方情況的不同自行決定。

2003年隨著《地方自治法的部分修正》案通過，日本開始實施“指定管理者制度”。該制度放開了對于民間團體管理和運營公共設(shè)施的權(quán)限，此前無法承擔(dān)公共設(shè)施管理的民間企業(yè)和 NPO法人等團體也有權(quán)通過公開招標(biāo)成為運營主體。實施該制度的地區(qū)主要集中在大中型城市。在這樣的政策潮流下，民間團體逐漸涌入課后照顧服務(wù)事業(yè)，公立民營設(shè)施逐步增加，公立公營的比例緩慢下降。由于各地方對于企業(yè)運營公共事業(yè)仍存有一定的顧慮，開放的民間運營主體主要以社會福利協(xié)議會及 NPO法人為主。運營主體中NPO等各類法人所占比例從1998年的7.2％上升到了2015年的近28.7％。［10］

民營化對于擴大課后照顧服務(wù)事業(yè)規(guī)模起到了很大的作用，也大大豐富了課后照顧服務(wù)的內(nèi)容。以筆者調(diào)查的仙臺市為例，實施指定管理者制度后開始運營課后照顧服務(wù)的組織有9個，其中6個為NPO法人，2個為社區(qū)運營會，1個為社會福利法人。［11］這些組織都分別有著較長的育兒支持、青少年活動、兒童文化活動、社區(qū)服務(wù)、社會福利設(shè)施等各方面的活動經(jīng)驗，并積累了豐富的專業(yè)人才和活動資源，為課后照顧服務(wù)注入了新的活力。新的運營團體的加入也刺激了原有的政府運營組織，形成了良好的競爭態(tài)勢。

但是，運營主體間的差異是不可避免的。根據(jù)日本國民生活中心2008年的調(diào)查，公立公營和民立民營設(shè)施之間的差異主要表現(xiàn)在對于受傷和事故等突發(fā)事件等應(yīng)對措施、以及工作人員的待遇和工作年數(shù)上。［12］調(diào)查顯示，制定了突發(fā)事件應(yīng)對標(biāo)準的公立公營設(shè)施為 85.1％，制定了該措施的民立民營設(shè)施僅為14.6％。在工作人員的待遇方面，公立公營設(shè)施里全職工作人員的平均月薪為30.3萬日元，民立民營為18萬日元，公立民營僅為16.9萬日元。占整體工作人員半數(shù)以上的兼職工作人員的平均月薪在公立公營設(shè)施的為11.7萬日元，民立民營設(shè)施的為7.4萬日元，公立民營設(shè)施的僅為6.7萬日元。工作人員的低收入導(dǎo)致了較高的離職率。全職工作人員中，公立公營設(shè)施里工作年數(shù)低于5年的人員比例僅為10％，而公立民營和民立民營設(shè)施中的比例分別為 45.3％和 44.5％。也就是說，在民營設(shè)施中，近半數(shù)的工作人員工作 5年內(nèi)就會轉(zhuǎn)行。這極大地影響了專業(yè)人才的積累以及課后照顧服務(wù)事業(yè)的質(zhì)量。

同時，鼓勵民營化的構(gòu)思核心在于在競爭機制下擴大課后照顧服務(wù)事業(yè)的規(guī)模，促進服務(wù)質(zhì)量的提高。因此對于運營主體的運營年限都有一定的限制，這也導(dǎo)致了運營團體無法進行穩(wěn)定的運營。一些運營團體的運營計劃短視，不能真正扎根在社區(qū)，開展對改善社區(qū)的福利和教育環(huán)境有利的長期活動。而且，不同的地區(qū)民間組織活躍程度各不相同。在一些地區(qū)，具備承擔(dān)課后照顧服務(wù)能力的團體非常有限。一味的“多元化”未必能夠帶來服務(wù)質(zhì)量的提升，應(yīng)當(dāng)建立一套切實評估服務(wù)質(zhì)量的評價體系。

(三) 實施綜合性兒童課后政策

由于日本長期存在著兒童課后照顧服務(wù)和兒童課后教育活動并存的現(xiàn)象，近年來，日本政府出臺了綜合性的兒童課后政策，試圖通過推動兩項事業(yè)的融合，利用學(xué)校設(shè)施快速滿足不斷擴大的課后照顧服務(wù)需求，也可以豐富課后照顧服務(wù)的活動內(nèi)容。

2007年文部科學(xué)省和厚生勞動省共同實施了“課后兒童計劃”。該計劃嘗試在所有的小學(xué)校區(qū)，將文部科學(xué)省主管的“課后兒童教室推進事業(yè)”②和厚生勞動省主管的課后照顧服務(wù)事業(yè)通過一體化或合作的方式開展實施。在確保課后照顧服務(wù)事業(yè)現(xiàn)有的活動特性和服務(wù)水平的前提下，向利用課后照顧服務(wù)的兒童提供參加“課后兒童教室推進事業(yè)”的活動機會，以豐富課后照顧服務(wù)的活動內(nèi)容，在社區(qū)層面建立保障兒童安全及健康成長的空間。具體實施以教育委員會為主管部門，在各級自治體設(shè)置推進委員會，并設(shè)立召集人協(xié)調(diào)小學(xué)校區(qū)內(nèi)各部門的合作。［13］

2014年，在已有的“課后兒童計劃”的基礎(chǔ)上，文部科學(xué)省和厚生勞動省再次公布了新的“課后兒童綜合計劃”，嘗試實現(xiàn)兒童課后照顧服務(wù)和課后教育活動的一體化。該計劃提出了到2019年為止新增可接納30萬人的課后照顧服務(wù)，并在全國1萬處以上的小學(xué)校區(qū)實施一體化“課后兒童綜合計劃”的目標(biāo)。［14］

這樣的綜合性課后政策一方面以學(xué)校為軸心整合了社區(qū)內(nèi)的教育福利資源，一定程度上解決了課后照顧服務(wù)供不應(yīng)求的問題，另一方面也豐富了課后照顧服務(wù)的活動資源。但是，由于課后照顧服務(wù)的功能以提供兒童的生活空間為主，包含著對家庭生活的補充，而課后教育活動以提供學(xué)習(xí)機會為主，兩者在功能上具有根本性的差異，這也給兩項事業(yè)統(tǒng)合運營帶來了很大的困難。更重要的是，“課后兒童計劃”和“課后兒童綜合計劃”都將兒童的課后活動場所主要設(shè)定在了小學(xué)，使得兒童的活動空間和活動同伴都過于局限。池本美香在與歐洲國家的課后照顧服務(wù)進行對比的基礎(chǔ)上指出小學(xué)生的需求是多樣的，實施場所局限在小學(xué)校內(nèi)會影響活動質(zhì)量。［15］佐藤晃子的調(diào)查表明，一體化的實施產(chǎn)生了學(xué)校的規(guī)范和秩序滲透進入兒童課后活動的情況，但另一方面，學(xué)校也在開展課后活動的過程中，加強了與社區(qū)和家長的溝通。［16］因此，如何擺脫學(xué)校的管理主義規(guī)則和價值觀，讓兒童重新回歸社區(qū)開展自由活動；如何保障課后照顧服務(wù)的特性和質(zhì)量，使一體化的課后政策真正能夠促進兩項事業(yè)質(zhì)量的提升是亟需探討的問題。

三、日本兒童課后照顧服務(wù)制度對我國的啟示

日本兒童課后照顧服務(wù)制度是在傳統(tǒng)家庭育兒支持體系動搖、少子化問題日益嚴峻的背景下應(yīng)運而生的。從日本的制度和管理模式中我們可以得到以下啟示。

(一) 應(yīng)積極推動我國兒童課后照顧服務(wù)制度的建立

我們應(yīng)當(dāng)充分認識到課后照顧服務(wù)對于保護兒童在課后的教育福利權(quán)益，促進教育公平，保障家長就業(yè)、學(xué)習(xí)等方面權(quán)利的重要意義，將兒童課后照顧服務(wù)納入國家公共福利體系，并提供相關(guān)的法律保障。近年來，在社會迅速變化的背景下，我國的家庭育兒環(huán)境已經(jīng)出現(xiàn)了變化。在生育政策調(diào)整的背景下，職業(yè)女性要生養(yǎng)二胎，就意味著越來越多的家庭存在著對于課后照顧服務(wù)的潛在需求。同時，對于“流動兒童”以及農(nóng)村“留守兒童”等家庭照顧與教育功能缺失的群體而言，課后照顧服務(wù)可以起到補充其家庭功能的安全網(wǎng)的作用，尤為重要。我國應(yīng)積極進行理論探討，大力推進課后照顧服務(wù)制度相關(guān)政策和法律法規(guī)的建立與完善，為推動課后照顧服務(wù)的發(fā)展提供保障。

(二) 以保障兒童的“最大利益”為理念開展課后照顧服務(wù)

課后照顧服務(wù)的首要需求是對家庭功能的補充，因此“照顧”（care）是其首要功能，應(yīng)首先保障兒童的安全、情緒安定、休息等方面。在明確這一前提的基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒課外教育的觀點和手法，豐富課后照顧服務(wù)的文化體驗和學(xué)習(xí)機會。目前，國內(nèi)對于兒童課后照顧服務(wù)的需求很高，家長們出于安心安全的原因，傾向于依托公立學(xué)校開展校內(nèi)托管，但學(xué)校教育人員對此抵觸心理明顯。［17］另一方面，從日本的經(jīng)驗可以知道，將兒童的生活時間過長地局限在學(xué)校內(nèi)，會使課后照顧服務(wù)變?yōu)閷W(xué)校生活的延長線，造成兒童課后時間的學(xué)校化，成為兒童的負擔(dān)。另外，也不應(yīng)該因為家長的勞動要求就一味地延長課后照顧服務(wù)的時間。尤其是對于“留守兒童”和“流動兒童”這樣的弱勢群體而言，家庭福利政策必須與家長的勞動政策連動實施，否則無法從根本上解決家庭功能缺失的問題。

概而言之，課后兒童照顧服務(wù)終究只應(yīng)是兒童課后活動空間的一部分，應(yīng)根據(jù)兒童的發(fā)展階段和需求的不同，在社區(qū)內(nèi)建立起多樣的兒童活動空間，使兒童可以自由自主地獲得多樣的運動、文化、體驗和學(xué)習(xí)的機會。

(三) 建立政府主導(dǎo)、民間力量參與的發(fā)展模式

在運營機制方面，應(yīng)建立起政府主導(dǎo)、民間力量參與的合作模式。由于課后照顧服務(wù)具有保障兒童教育福利權(quán)益的性質(zhì)，因此應(yīng)當(dāng)由政府保障其公共性。這就要求政府在財政上必須給予基本保障，同時制定課后照顧服務(wù)的基本運營標(biāo)準和相應(yīng)的監(jiān)督機制，在允許各地酌情提供服務(wù)的同時，保障課后照顧服務(wù)的基本質(zhì)量。

另一方面，可以引入多元化民間主體促進課后照顧服務(wù)的開展實施。日本的經(jīng)驗表明，一些擁有兒童福利及教育文化經(jīng)驗的民間組織具有足夠的專業(yè)能力。這些民間組織加入課后照顧服務(wù)的運營，可以促進課后照顧服務(wù)的快速發(fā)展，為課后照顧服務(wù)注入新鮮血液。但是，由于課后照顧服務(wù)具有公共事業(yè)的性質(zhì)，在開放企業(yè)等市場主體運營課后照顧服務(wù)事業(yè)方面，還應(yīng)采取審慎的態(tài)度，制定嚴格恰當(dāng)?shù)膶徍藰?biāo)準。同時，也應(yīng)該注意各地方民間組織的發(fā)展程度不同。在民間組織不足以承擔(dān)課后照顧服務(wù)的情況下，政府應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)起實施的職能，并注重培養(yǎng)民間組織，逐步漸進的推行民間力量參與的模式。

(四) 重視和加強課后照顧服務(wù)行業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)

課后照顧服務(wù)歸根到底是以人為對象的教育福利活動，需要工作人員在工作中根據(jù)每一個孩子的發(fā)展階段關(guān)注其個性并及時給予應(yīng)對。專業(yè)人才是決定課后照顧服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。同時，課后照顧服務(wù)兼有社會福利和課外教育的雙重特性，這就要求工作人員具備兩方面的理念意識、專業(yè)知識和技能，需要進行專業(yè)培養(yǎng)。我國應(yīng)當(dāng)總結(jié)既有的實踐經(jīng)驗，學(xué)習(xí)國外在相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)方面的先進理念和經(jīng)驗，努力改善專業(yè)人員的勞動環(huán)境，提高社會認知度，創(chuàng)造高質(zhì)量的兒童課后照顧服務(wù)。

注釋：

① 日本課后照顧與教育服務(wù)根據(jù)主管部門和實踐場所等不同具有多種名稱。民間團體和學(xué)界的大部分研究者稱之為“學(xué)童保育”；厚生省采用“兒童健全育成事業(yè)”或“課后兒童俱樂部”的用詞。本文為使用上的便利，將“以學(xué)齡兒童為對象，在課后進行游戲、生活等照顧的服務(wù)”統(tǒng)稱為“兒童課后照顧服務(wù)”。

② “課后兒童教室推進事業(yè)”是由文部科學(xué)省于2007年開始實施的社區(qū)兒童教育活動。其前身是文部科學(xué)省在 2004年至2006年間實施的“社區(qū)兒童教室推進事業(yè)”。該活動面向社區(qū)內(nèi)所有兒童，在課后及周末利用小學(xué)的空余教室等場所，開展學(xué)習(xí)、運動、文化藝術(shù)、與社區(qū)居民交流、游戲等活動，為孩子們建立充實的、健康成長的環(huán)境。“課后兒童教室推進事業(yè)”不需要注冊，可以自由參加?；顒拥膶W(xué)習(xí)指導(dǎo)者通常為退休教師、社會教育團體相關(guān)人員、社區(qū)居民、大學(xué)生等志愿者。沒有開放天數(shù)和時間的限制。

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［編輯： 胡興華］

中圖分類號：G626

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3104（2016）02-0213-07

After-school-child care system in Japan and its inspiration

LI Zhi
（School of Foreign Studies， Jiangnan University， Wuxi 214122， China）

Abstract:Since the 1990s， under the severe context of the backdrop of the sharp decline of birth rate in Japan， the Japanese government have included after-school-child care into the country's public welfare system. At the policy level，the Japanese government continuously institutionalized and legislated for after-school-child care in the Child Welfare Law. In the meanwhile， the Japanese government increased its spending， spurring a rapid growth of the afterschool-child care service in both scale and number. At the institutional level， the Japanese adopted an open-up policy by encouraging entry and participation by NGOs， communities， social welfare organizations and many other nongovernmental organizations in operating the service and organizing various activities. At the practical level， the Japanese government also attempted to integrate after-school-child care service with after-school education programs，establishing a child education welfare service system on a daily basis in all communities. These measures played an important role in guaranteeing the rights of survival and development on the part of the children， labor rights on the part of the parents， and in supporting child care in each household.

Key Words:after-school-child care service； system； child； Japan