政策實(shí)踐與資本重置：貴州易地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)

葉 青 蘇 海

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政策實(shí)踐與資本重置：貴州易地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)

葉 青 蘇 海

“易地扶貧搬遷”是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的有效方式之一。貴州易地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建多元互動(dòng)的整合型政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新移民安置方式與調(diào)整移民生計(jì)方式，可以改變貧困群體原有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化資本，使其在新的生存空間中實(shí)現(xiàn)重新聚合。但是，如何進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的瞄準(zhǔn)性，增強(qiáng)扶貧主體的互動(dòng)合作，加強(qiáng)資源對(duì)接效率與移民的社會(huì)融入感，提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，依然是易地扶貧搬遷面臨的主要問(wèn)題。

易地扶貧搬遷； 政策； 資本

“易地扶貧搬遷”這一概念屬于中國(guó)的本土詞匯，在國(guó)外一般被稱(chēng)作“生態(tài)移民”，其本質(zhì)是對(duì)貧困群體生存環(huán)境、生存成本與生存方式關(guān)系的系統(tǒng)性考量，是針對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口進(jìn)行系統(tǒng)與整體搬遷的一種扶貧方式。它既不同于因自然災(zāi)害或者國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)而產(chǎn)生的移民，也不同于因市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的移民，而是在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與全面建設(shè)小康社會(huì)的宏觀背景之下，兼具減貧發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與社會(huì)和諧多重目標(biāo)的制度性扶貧方式。

一、“易地扶貧搬遷”的理論溯源

從功能理論的角度來(lái)看，易地扶貧搬遷在整個(gè)精準(zhǔn)扶貧體系中發(fā)揮著重要功能。它在理念上注重內(nèi)源發(fā)展與外援推動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，在方法上強(qiáng)調(diào)構(gòu)建貧困群體精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理的體系，是一套包括理論、戰(zhàn)略、政策、機(jī)制和行為的系統(tǒng)。目前，易地扶貧的理論解釋?zhuān)饕且劳袦p貧研究的相關(guān)理論，側(cè)重分析易地扶貧搬遷的原因、過(guò)程、機(jī)制與貧困群體搬遷之后的社會(huì)融入、社會(huì)適應(yīng)問(wèn)題。

具體而言，主要包含以下方面：(1)從易地扶貧搬遷的原因角度，具有代表性的理論主要是生態(tài)貧困理論、區(qū)位理論與“推—拉”理論。三者都認(rèn)為生態(tài)環(huán)境的脆弱是引起貧困的主要誘因，惡劣的自然條件減弱了貧困群體在原有生存環(huán)境中脫貧的可能性[1]。貧困群體原有的生存區(qū)位無(wú)法獲取更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而需要遷移到基礎(chǔ)設(shè)施完善，市場(chǎng)發(fā)育良好，利于發(fā)展工業(yè)與服務(wù)業(yè)的城鎮(zhèn)地區(qū)，走城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。易地扶貧搬遷的驅(qū)動(dòng)力就在于原居住地與遷入地之間在基礎(chǔ)設(shè)施條件，教育、就業(yè)、醫(yī)療機(jī)會(huì)之間的推拉作用[2]，實(shí)施移民搬遷，塑造新的生存空間，是實(shí)現(xiàn)貧困群體減貧與發(fā)展的有效手段。

(2)從易地扶貧搬遷過(guò)程和機(jī)制的角度，具有代表性的理論觀點(diǎn)主要有現(xiàn)代化理論、系統(tǒng)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、結(jié)構(gòu)功能主義與內(nèi)源式發(fā)展等理論。這些理論從整體觀與系統(tǒng)觀的角度，認(rèn)為易地扶貧搬遷既是包含理論、政策、機(jī)制和行動(dòng)的有機(jī)行動(dòng)系統(tǒng)，也是包含項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目動(dòng)員、搬遷安置、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和監(jiān)測(cè)評(píng)估的行動(dòng)過(guò)程。探討易地扶貧搬遷這一社會(huì)現(xiàn)象，需要把它放到國(guó)家整體的減貧發(fā)展戰(zhàn)略中考慮，要從管理、合作、激勵(lì)、監(jiān)管等各種機(jī)制入手，改變貧困群體的生存空間、生產(chǎn)生活方式和發(fā)展觀念。在扶貧搬遷的每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)與行動(dòng)過(guò)程之中，都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)貧困群體的主體參與，并促成政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體的共謀協(xié)作，實(shí)現(xiàn)整個(gè)貧困治理結(jié)構(gòu)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(3)從移民群體的社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)融合的角度，具有代表性的理論主要是社會(huì)排斥論、社會(huì)沖突論、社會(huì)互動(dòng)論等。這些理論力圖闡釋每個(gè)貧困個(gè)體是如何從原有的生活場(chǎng)域中走出來(lái)，適應(yīng)新的生產(chǎn)生活模式與文化傳承方式，又是如何在傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間謀求平衡的。學(xué)者們從阿瑪?shù)賮啞ど纳鐣?huì)排斥概念出發(fā)，認(rèn)為“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入的低下”[3]，資源與利益的分配貫穿于整個(gè)移民搬遷的始終，為了有效避免各種行動(dòng)主體之間的利益沖突，擺脫各種社會(huì)排斥現(xiàn)象的發(fā)生，就必須改變貧困群體的生存環(huán)境，并在新的生存環(huán)境中賦予貧困群體應(yīng)有的權(quán)利，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和社會(huì)適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。

二、“政策—資本”分析框架

上述理論觀點(diǎn)提供了多元分析視角，但對(duì)扶貧政策與貧困群體生計(jì)資本的關(guān)注度不夠，缺少一種政策敏感性。事實(shí)上，“易地扶貧搬遷”本質(zhì)上就是一項(xiàng)國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐，是典型的政府計(jì)劃干預(yù)過(guò)程，易地移民的安置規(guī)劃與安置模式都折射出了政府的發(fā)展思路，凸顯了政府的主觀意志。政策實(shí)踐是“利用思維工作、介入和價(jià)值澄清，發(fā)展、通過(guò)、執(zhí)行和評(píng)估政策”[4]，是包含了價(jià)值觀、目標(biāo)、執(zhí)行與評(píng)估的行動(dòng)過(guò)程，任何一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐都不應(yīng)該脫離對(duì)政策視角的關(guān)注。同時(shí)，從資本視角來(lái)看，擁有優(yōu)質(zhì)高效的生計(jì)資本是貧困群體降低生計(jì)脆弱性、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)貧困群體可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素[5]。在可持續(xù)生計(jì)發(fā)展框架中，每個(gè)貧困個(gè)體只有獲取了足夠的自然資本、金融資本、物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本等生計(jì)資本，才能獲得充足的生存發(fā)展空間。在一個(gè)行政主導(dǎo)性的扶貧體系中，生計(jì)資本的存量與政策實(shí)踐有著直接的關(guān)聯(lián)，只有開(kāi)放優(yōu)質(zhì)的扶貧政策組合，才能使貧困群體獲得最大的資本收益。

我國(guó)傳統(tǒng)易地扶貧搬遷的政策實(shí)踐，多屬于自上而下的動(dòng)員型治理，政策邏輯較為簡(jiǎn)單，對(duì)貧困群體的利益，生態(tài)環(huán)境和民族文化的多樣性與復(fù)雜性關(guān)注度不夠，政策的規(guī)劃性與移民自發(fā)的適應(yīng)性行動(dòng)相抵觸，貧困群體的參與度不高，降低了移民政策的減貧效果[6]。后來(lái)的移民搬遷開(kāi)始關(guān)注貧困群體的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)基層民眾自下而上的主動(dòng)參與，試圖改變政策實(shí)踐針對(duì)性不強(qiáng)的弱點(diǎn)，提高政策實(shí)踐效率。但這種政策實(shí)踐依然受到傳統(tǒng)行政思維和實(shí)踐場(chǎng)域復(fù)雜環(huán)境的影響，也存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象[7]。事實(shí)上，易地扶貧搬遷是一種復(fù)雜的社會(huì)建構(gòu)問(wèn)題，是內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性制度框架[8]，面對(duì)貧困的多維性與各種移民搬遷理論的局限性，只有設(shè)置科學(xué)開(kāi)放的易地扶貧搬遷政策，整合各種扶貧資本，構(gòu)建多元行動(dòng)主體共同參與的政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，從促進(jìn)扶貧主體的多元合作，設(shè)計(jì)需求導(dǎo)向的扶貧政策，推動(dòng)政策執(zhí)行中的資源整合，才能提高貧困群體對(duì)政府的信任程度與項(xiàng)目參與程度，貧困群體的獲得感和幸福感才會(huì)提升。

三、“易地扶貧搬遷”的政策實(shí)踐

在易地扶貧搬遷的政策實(shí)踐之中，制度銜接的缺失與行政聯(lián)合的缺場(chǎng)會(huì)使貧困治理陷入碎片化的困境，背離精準(zhǔn)幫扶與精準(zhǔn)管理的目標(biāo)要求[9]。傳統(tǒng)“自上而下的動(dòng)員式”政策實(shí)踐與“自下而上的參與式”政策實(shí)踐在一定程度上存在主體單一，權(quán)責(zé)不明與資源分散的問(wèn)題，政策實(shí)踐的效率不高。所以，構(gòu)建不同行動(dòng)主體多元互動(dòng)的政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，將政策設(shè)計(jì)環(huán)境、政策執(zhí)行主體、政策實(shí)施過(guò)程以及政策后期評(píng)估等有機(jī)整合起來(lái)，構(gòu)建成員間的協(xié)商、交流、妥協(xié)和互相學(xué)習(xí)機(jī)制，轉(zhuǎn)換成員的價(jià)值和行為[10]，促進(jìn)不同類(lèi)型政策的有效銜接、不同行政部門(mén)的密切配合，創(chuàng)新扶貧搬遷方式才是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的關(guān)鍵。多元互動(dòng)的整合型政策實(shí)踐，是包含行動(dòng)環(huán)境、主體、過(guò)程和方式有機(jī)統(tǒng)一體，貴州省從1986年開(kāi)始，就在一些貧困問(wèn)題突出、生存環(huán)境惡劣的地區(qū)，開(kāi)展了易地扶貧搬遷的探索與實(shí)踐，逐步搭建起了多元互動(dòng)的整合型政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，改善了貧困群體的生存空間，取得了較好的社會(huì)與生態(tài)效益。

(一)“易地扶貧搬遷”的政策實(shí)踐環(huán)境

全面建成小康社會(huì)與精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)提出以來(lái)，貴州省的易地扶貧搬遷工作既面臨著寬廣的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間，也面臨著內(nèi)在的發(fā)展矛盾和問(wèn)題。一方面，國(guó)家宏觀的政策支持和資金投入，貴州省自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)力量的幫扶，成為貴州開(kāi)展易地扶貧搬遷工作的外在保障。2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在貴州調(diào)研期間專(zhuān)門(mén)組織召開(kāi)的集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)座談會(huì)上，指出要因地制宜研究實(shí)施“四個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，其中就明確提出要通過(guò)“易地扶貧搬遷”解決一批貧困群體的生計(jì)問(wèn)題。2015年12月，發(fā)展改革委、扶貧辦、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，提出用5年時(shí)間對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，力爭(zhēng)在“十三五”期間完成1 000萬(wàn)人口搬遷任務(wù)，幫助他們與全國(guó)人民同步進(jìn)入全面小康社會(huì)。這都成為貴州省系統(tǒng)開(kāi)展易地扶貧搬遷工作的外部政策環(huán)境。

另一方面，貴州省的扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)是全國(guó)最重的省份，其貧困面積最廣、貧困程度最深。按照年人均純收入2 300元的標(biāo)準(zhǔn)，2011年貴州省仍有1 149萬(wàn)貧困人口，農(nóng)村貧困人口數(shù)量居全國(guó)第一。其中，85%以上的貧困人口集中在滇桂黔石漠化區(qū)、烏蒙山區(qū)、武陵山區(qū)等連片特困地區(qū)[11]，呈現(xiàn)“大分散、小集中”的點(diǎn)、片共存分布特點(diǎn)，還有眾多貧困人口居住在“一方水土養(yǎng)不活一方人”的石山區(qū)、深山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和高寒山區(qū)，迫切需要實(shí)施易地移民搬遷。同時(shí)，在貴州省50個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中，有36個(gè)分布在少數(shù)民族縣，39個(gè)分布在石漠化地區(qū)。農(nóng)村貧困人口向脆弱生態(tài)區(qū)和民族區(qū)域的集中，既需要充足的物質(zhì)資本和人力資本的支持，也需要協(xié)調(diào)好扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和少數(shù)民族區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，這也給貴州省的易地扶貧搬遷工作提出了挑戰(zhàn)。

(二)“易地扶貧搬遷”的政策實(shí)踐主體

貴州省易地扶貧搬遷遵循了“政府、市場(chǎng)和社會(huì)”協(xié)同合作的大扶貧理念，在縱向的各級(jí)政府層面，主要按照“省負(fù)總責(zé)、市州統(tǒng)籌、縣為主”的工作體制，省里負(fù)責(zé)宏觀政策的出臺(tái)與指導(dǎo)，市(州)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，縣人民政府是工程實(shí)施主體。各地建立了易地扶貧搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組、易地扶貧搬遷實(shí)施工程建設(shè)指揮部等領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)易地扶貧搬遷工程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和具體指揮。在橫向的同級(jí)別政府部門(mén)層面，涉及的水庫(kù)和生態(tài)移民、發(fā)展和改革、教育、公安、民政、財(cái)政、人力資源、國(guó)土、住建、交通、水利、衛(wèi)生、電力等政府部門(mén)按照“各負(fù)其責(zé)、統(tǒng)籌管理”的原則，落實(shí)與易地扶貧搬遷工程實(shí)施的相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)合作與資源整合，確保了貴州易地扶貧搬遷工程的順利實(shí)施。

除了政府這一政策實(shí)踐的核心力量之外，貴州省還重視移民搬遷中市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的幫扶。貴州建立了“扶貧開(kāi)發(fā)投資有限責(zé)任公司”投資融資平臺(tái)，擴(kuò)大易地扶貧搬遷資源動(dòng)員規(guī)模，吸引更多的市場(chǎng)力量參與到住房安置、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)之中，為易地扶貧搬遷提供資金支持和就業(yè)支持。比如，貴州印江縣采取的“政府+企業(yè)+銀行+貧困農(nóng)戶”模式，政府主導(dǎo)搬遷，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)按照要求建設(shè)安置房，按照預(yù)定協(xié)議將相匹配面積的商鋪抵押給移民搬遷投資平臺(tái)，投資平臺(tái)根據(jù)預(yù)訂協(xié)議預(yù)付部分建設(shè)資金給房開(kāi)企業(yè)，以現(xiàn)有或即將建成的縣城商品房存量，集中安置易地扶貧搬遷對(duì)象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目的。同時(shí)，貴州也重視發(fā)揮慈善會(huì)等社會(huì)組織的功能，吸引社會(huì)組織參與到易地扶貧搬遷民眾的產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、教育培訓(xùn)和社會(huì)關(guān)系調(diào)適之中，提升搬遷民眾的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

(三)“易地扶貧搬遷”的政策實(shí)踐方式

一是在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，因地制宜地設(shè)置了符合貴州發(fā)展特色的政策法規(guī)。新階段，貴州省的易地扶貧搬遷工作主要以《貴州省2016年易地扶貧搬遷工程實(shí)施方案的通知》為基礎(chǔ)，輔之以《貴州省扶貧生態(tài)移民工程規(guī)劃(2012—2020年)》《貴州省易地扶貧搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《貴州省生態(tài)扶貧移民就業(yè)工作實(shí)施方案》等文件，科學(xué)編制規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮政策的整合疊加效應(yīng)，將住房政策、土地政策、就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、戶籍政策以，以及醫(yī)療、教育等社會(huì)保障政策協(xié)調(diào)運(yùn)作，統(tǒng)籌管理，提高了移遷民眾的整體素質(zhì)和自我發(fā)展能力。

二是創(chuàng)新了資金籌集管理方式，新時(shí)期貴州的易地扶貧搬遷通過(guò)增加中央預(yù)算內(nèi)的投資規(guī)模、調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、加大專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金支持力度、引導(dǎo)農(nóng)戶自籌資金以及由有關(guān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放長(zhǎng)期低息貸款等多渠道進(jìn)行資金籌集。同時(shí)，各地市結(jié)合實(shí)際，采取政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù)的形式，確定市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體作為承貸主體，承接相關(guān)項(xiàng)目資本金和貼息貸款，擴(kuò)充了資金籌集來(lái)源。

三是在政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程之中，以貧困群體的實(shí)際需求為根本，注重貧困群體積極主動(dòng)參與到扶貧開(kāi)發(fā)的全過(guò)程。貴州省區(qū)分了不同貧困地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，以搬遷對(duì)象需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持以就業(yè)和搬遷對(duì)象增收為核心形成了多樣化的安置方式，將貧困自然村寨的整體搬遷、特殊區(qū)域人群的整體搬遷與分散安置貧困人口的穩(wěn)步搬遷有機(jī)結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)評(píng)估安置點(diǎn)的承載能力，注重解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等貧困群體格外關(guān)注的問(wèn)題。在搬遷過(guò)程中，以自愿為原則，注重分析不同扶貧搬遷對(duì)象家庭結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)能力的差異，重視民眾話語(yǔ)權(quán)的表達(dá)，擴(kuò)大貧困人口搬遷的選擇權(quán)益，并通過(guò)技術(shù)培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力。

四是將移民搬遷與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合起來(lái)，精準(zhǔn)確定扶貧搬遷對(duì)象，優(yōu)先考慮生產(chǎn)生活條件特別惡劣，無(wú)法通過(guò)就地扶貧解決溫飽地方的特困農(nóng)戶，對(duì)搬遷對(duì)象實(shí)施差異化補(bǔ)助，促進(jìn)建檔立卡貧困戶搬遷；精準(zhǔn)選擇安置方式，按照有利于城鎮(zhèn)化、有利于移民生存發(fā)展的原則，以縣城、集鎮(zhèn)、旅游服務(wù)區(qū)、中心村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主，促進(jìn)貧困群體的就業(yè)和增收；精準(zhǔn)推進(jìn)移民就業(yè)保障，基于移民勞動(dòng)力數(shù)據(jù)分析和市場(chǎng)需求，開(kāi)展精準(zhǔn)的訂單式、針對(duì)性培訓(xùn)，促進(jìn)移民勞務(wù)輸出和就地就近就業(yè)相結(jié)合?？傊?，貴州省的易地扶貧搬遷工作注重搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)性，扶持方式的精準(zhǔn)性以及后續(xù)保障的精準(zhǔn)性，一定程度上解決了多維貧困問(wèn)題，促進(jìn)了移民收入的增長(zhǎng)，提升了貧困群體的自我發(fā)展能力，促進(jìn)了遷出地的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，也加快了貴州城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。

四、“易地扶貧搬遷”的資本重置

從資本的視角來(lái)看，貧困群體原有的生存與發(fā)展環(huán)境呈現(xiàn)出資本的稀缺匱乏性和不可塑造性的雙重特點(diǎn)。稀缺匱乏性是指貧困群體原居住地的生產(chǎn)效率低下，稀缺的物質(zhì)資本無(wú)法實(shí)現(xiàn)減貧發(fā)展的需要。不可塑造性是指原有稀缺的資本很難通過(guò)外力助推，獲得更多的收益，只能通過(guò)一種場(chǎng)域轉(zhuǎn)化和資本重新配置的方式，改善貧困群體的生活。貴州省在易地扶貧搬遷過(guò)程之中，注重創(chuàng)新移民的安置方式，重新配置貧困群體的各種生計(jì)資本，均衡公共服務(wù)供給，避免扶貧對(duì)象重新陷入貧困的陷阱。

(一)以“非農(nóng)安置”為主，創(chuàng)新資本獲取方式

從政策實(shí)踐來(lái)看，移民的生計(jì)方式往往內(nèi)嵌于搬遷安置模式之中，移民對(duì)安置方式的選擇一定程度上也是對(duì)今后生計(jì)發(fā)展方式的選擇。優(yōu)越的安置地環(huán)境，能使貧困群體獲得和使用更多的外部資源，快速積累生計(jì)資本，增強(qiáng)家庭生計(jì)的適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)收入來(lái)源的多樣化[12]。貴州省按照有利于城鎮(zhèn)化、有利于移民生存發(fā)展的原則，將縣城、集鎮(zhèn)、旅游服務(wù)區(qū)、中心村、有就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為扶貧安置的主要區(qū)域，大力發(fā)展遷入地的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，逐步擺脫了傳統(tǒng)僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積累生計(jì)資本的單一方式，注重將易地扶貧搬遷工程與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相結(jié)合，與發(fā)展旅游等特色小城鎮(zhèn)相結(jié)合，與農(nóng)村危房改造相結(jié)合，與基礎(chǔ)設(shè)施向下延伸相結(jié)合，充分利用移民在遷出區(qū)的土地承包權(quán)、林權(quán)等農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，探索拓寬了移民生計(jì)來(lái)源的資產(chǎn)收益。貧困群體的生計(jì)空間得以擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)、外出務(wù)工、建立專(zhuān)業(yè)合作社、就地經(jīng)營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)等新的資本獲取方式，使稀缺的自然資源得到重新配置，公共服務(wù)的惠及面得以拓寬，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)恢復(fù)和移民增收的雙贏。

具體而言，貴州省易地扶貧搬遷的中心村安置，主要依托交通便利的農(nóng)民新村，引導(dǎo)群眾依托既有承包地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，就近集中安置。把建設(shè)小康房與加強(qiáng)文化廣場(chǎng)、活動(dòng)中心、公共廁所、便民超市、農(nóng)村淘寶店、電子金融網(wǎng)點(diǎn)等配套共服務(wù)設(shè)施建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)推進(jìn)畜牧、蔬菜、茶葉等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，發(fā)揮移民安置點(diǎn)的自然景觀、民俗風(fēng)情等資源稟賦，培育“一村一景”等旅游精品，幫助移民充分就業(yè)。易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)安置，主要以交通發(fā)達(dá)、商貿(mào)活躍的縣城為依托，建設(shè)或者采購(gòu)適量的保障房與商品房，配套建設(shè)一個(gè)門(mén)面或攤位，通過(guò)發(fā)展服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)移民盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)化的生存方式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置則依托工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)，根據(jù)園區(qū)用工需求確定搬遷安置規(guī)模，推動(dòng)園區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，拓寬貧困群體的資本來(lái)源。

(二)重視貧困群體的全程參與，提升資本的自我生成能力

貧困的核心特點(diǎn)是缺乏性，表面上看，貧困群體缺乏的是物質(zhì)資源、經(jīng)濟(jì)收入以及其他影響其生存和發(fā)展的直接手段。而從內(nèi)源式發(fā)展角度來(lái)看，貧困群體實(shí)質(zhì)上缺乏的是獲得各種社會(huì)資源的能力，以及促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)和社會(huì)空間。易地扶貧搬遷政策實(shí)踐，就是要在新的場(chǎng)域之中，對(duì)移民的生計(jì)資本進(jìn)行重新配置，在配置過(guò)程中培育貧困群體的自我發(fā)展能力，拓寬他們的生存空間。

貴州省在易地扶貧搬遷中，尤其重視培育貧困群體的自我發(fā)展意識(shí)，賦予貧困群體自主選擇和項(xiàng)目實(shí)踐的權(quán)利，通過(guò)建立扶貧搬遷項(xiàng)目小組，召開(kāi)協(xié)商溝通會(huì)議的方式，引導(dǎo)貧困群體自主參與到搬遷項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及監(jiān)督評(píng)估的全過(guò)程之中，引導(dǎo)貧困群體自主地利用和建設(shè)社區(qū)資源。在新的生存環(huán)境中，還不斷加強(qiáng)貧困群體的教育培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，提升貧困群體的現(xiàn)代化意識(shí)與市場(chǎng)操作意識(shí)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等新型商業(yè)模式，把外部先進(jìn)的發(fā)展理念和貧困群體自身的本土智慧結(jié)合起來(lái)，再生產(chǎn)出貧困群體及遷入社區(qū)所需要的核心發(fā)展價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代發(fā)展方式與傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)結(jié)合。

(三)搭建移民的社會(huì)融入網(wǎng)絡(luò)，重新配置移民的社會(huì)資本

林南從社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)行動(dòng)整合的視角出發(fā)，在堅(jiān)持社會(huì)資本有利于社會(huì)行動(dòng)這一基本特征的基礎(chǔ)上，把社會(huì)資本定義為行動(dòng)者在行動(dòng)中獲取和使用的嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源[13]。這個(gè)定義揭示了社會(huì)資本的特征，首先，它代表的是個(gè)人在社會(huì)關(guān)系中現(xiàn)實(shí)或潛在的資源，是一種嵌入在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的資源；其次，這些資源的獲取和使用取決于行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性，只有當(dāng)個(gè)體意識(shí)到資源的存在，并意識(shí)到他們擁有或能夠獲取資源時(shí)，他們才能將資源資本化[14]。易地扶貧搬遷效能的提升，需要行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)，更需要依靠社會(huì)資本的力量，需要各行動(dòng)主體之間的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)、規(guī)范的管理制度及溝通信任平臺(tái)的搭建。

移民從生存條件惡劣地區(qū)搬遷到生存發(fā)展條件較好的安置地后，在生產(chǎn)生活中需要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)適應(yīng)與社會(huì)融入的過(guò)程。貴州易地扶貧搬遷移民以向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中的非農(nóng)安置為主，不同村落的移民群眾集中安置于城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，移民之間、移民與當(dāng)?shù)厝酥g存在著相互適應(yīng)和社會(huì)融合的問(wèn)題。貴州省在易地扶貧搬遷過(guò)程之中，既注重建立健全生態(tài)移民的補(bǔ)償機(jī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，調(diào)解移民的心理情緒，也注重培育遷入地社區(qū)內(nèi)部的社區(qū)自治組織，通過(guò)搭建自組織網(wǎng)絡(luò)的方式，從社會(huì)參與、社會(huì)信任和社會(huì)交往三個(gè)維度，設(shè)計(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建構(gòu)貧困群體本地化的社會(huì)資本，引導(dǎo)貧困村民自我管理本社區(qū)的公共事務(wù)。本地化社會(huì)資本的建立，增強(qiáng)了貧困村民的自主組織和自我發(fā)展能力，整合了遷入地社區(qū)的內(nèi)部治理資源和外部輸入資源，不同主體在溝通協(xié)作之中以集體性智慧應(yīng)對(duì)自然、市場(chǎng)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高扶貧效率。

五、結(jié)論與反思

本文在梳理相關(guān)扶貧搬遷理論的基礎(chǔ)之上，以貴州省的易地扶貧搬遷為例，搭建了“政策—資本”的分析框架，分析了在一個(gè)行政力量為主導(dǎo)的扶貧體系中，貧困群體生計(jì)資本的存量與政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策評(píng)估之間的關(guān)系。同時(shí)，以現(xiàn)實(shí)案例為基礎(chǔ)，總結(jié)了易地扶貧搬遷政策作為一種符號(hào)資本，是如何改變貧困群體原有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化資本的，貧困群體不同的生計(jì)資本又是如何通過(guò)具體的安置方式實(shí)現(xiàn)重新聚合與理念創(chuàng)新的。事實(shí)上，“易地扶貧搬遷”不僅僅是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治和社會(huì)問(wèn)題，涉及移民的社會(huì)適應(yīng)、社會(huì)影響和政策調(diào)整等各個(gè)方面[15]。貴州通過(guò)對(duì)實(shí)施差異化的補(bǔ)助和扶持，采取多元的安置方式，助力有搬遷意愿的建檔立卡貧困農(nóng)戶能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。從目前的實(shí)施效果來(lái)看，這一政策實(shí)踐調(diào)動(dòng)和配置了移民群體的各種生計(jì)資本，取得了良好的扶貧效果。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貴州省的易地扶貧搬遷實(shí)踐依然面臨幾個(gè)突出的問(wèn)題需要解決。一是如何保證搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)性，進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的瞄準(zhǔn)性問(wèn)題。盡管貴州在易地扶貧搬遷中實(shí)施了搬遷對(duì)象差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和針對(duì)無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人的“三無(wú)人員”的特殊優(yōu)惠政策，但對(duì)那些處于絕對(duì)貧困狀態(tài)、儲(chǔ)蓄和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)不足的貧困農(nóng)戶而言，依然很難承擔(dān)易地搬遷的機(jī)會(huì)成本。所以，未來(lái)要采取更加科學(xué)規(guī)范的搬遷方式，扶貧對(duì)象搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算既要考慮建房成本，也需要更多地從貧困農(nóng)戶角度出發(fā)測(cè)算出推動(dòng)貧困人口愿意搬、能夠搬的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，避免“搬富不搬窮”等政策排斥現(xiàn)象的發(fā)生，滿足不同類(lèi)型搬遷對(duì)象的生計(jì)發(fā)展需求，促進(jìn)扶貧搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)安置。

二是如何增強(qiáng)扶貧主體的互動(dòng)合作，加強(qiáng)易地扶貧資源的對(duì)接效率問(wèn)題。貴州的易地扶貧搬遷實(shí)踐雖重視搭建不同政府部門(mén)之間的合作網(wǎng)絡(luò)，力求促進(jìn)不同部門(mén)扶貧資源的整合利用。但在政策實(shí)踐過(guò)程之中，各種資源的統(tǒng)籌調(diào)配依然存在“碎片化”現(xiàn)象，無(wú)法為貧困群體提供充足的扶貧搬遷資金與高質(zhì)量的公共服務(wù)。政府與市場(chǎng)力量、社會(huì)力量的合作也僅停留在初始階段，缺少縱向的深度合作，無(wú)法撬動(dòng)更多的扶貧資源，降低了扶貧資源的傳遞與對(duì)接效率。未來(lái)，需要在易地扶貧搬遷的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行之中，明晰不同主體的責(zé)任義務(wù)，積極構(gòu)建資源整合平臺(tái)，將政府的政策支持、資金投入，市場(chǎng)的資源配置、產(chǎn)業(yè)支持以及社會(huì)的理念倡導(dǎo)和資源鏈接功能有效結(jié)合起來(lái)，提升資源的傳遞與對(duì)接效率。

三是如何促進(jìn)移民的社會(huì)融入感，提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題。貧困群體在搬遷之后，因原有生計(jì)資本“遭到”破壞而新的生計(jì)方式未建立，其貧困脆弱性比較高，社會(huì)融入感不強(qiáng)，面臨著多種生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，在未來(lái)的易地扶貧搬遷的政策實(shí)踐中，應(yīng)該注重增強(qiáng)搬遷民眾的主動(dòng)參與意識(shí)，繼續(xù)維系多元的生計(jì)資本配置策略，動(dòng)員社會(huì)力量參與到搬遷民眾的社會(huì)情感調(diào)適之中，建立搬遷民眾社會(huì)融入長(zhǎng)效機(jī)制，豐富生計(jì)資本存量，才能降低貧困群體的脆弱性，提高易地扶貧搬遷的整體效能。

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Policy Practice and Recapitalization: Experience Expression of Anti-poverty by Relocation of Guizhou Province

Ye Qing Su Hai

“Anti-poverty by relocation” is one of the effective modes of targeted approach to alleviating poverty. The relative experience of Guizhou Province shows building multiple interactive integrated policy practice network, innovating the resettlement mode and adjusting the livelihood of the resettled people can change the original economic, social and cultural capital of the poor group, and achieve rejoin of them in the new living space at the same time. However, this poverty alleviation mode is still being challenged by range of issues involving how to further improve the targeting of the policy design, enhance interactive cooperation among the subjects of poverty reduction, strengthen the resources docking efficiency and sense of social inclusion of the resettled people, and advocate the endogenous dynamics of the poor.

Anti-poverty by relocation； Policy； Capital

2016-04-08

本文是中國(guó)國(guó)際扶貧中心、貴州省扶貧辦《脫貧攻堅(jiān)省級(jí)樣板研究》項(xiàng)目成果。

葉 青，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)貴州省經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室講師，郵編：550025； 蘇 海，山東女子學(xué)院社會(huì)與法學(xué)院講師。