農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件引入行政訴訟禁令判決的分析

任 峰

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農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件引入行政訴訟禁令判決的分析

任 峰

行政訴訟禁令判決，是指根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，人民法院作出的，要求行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施某項(xiàng)行政行為的判決，是法院為制止違法行政行為可能造成的潛在性風(fēng)險(xiǎn)的一種預(yù)防性的判決方式。我國農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中，現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在環(huán)境司法治理模式邊緣化、政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任乏力以及事后救濟(jì)難以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境等缺陷，因此，極有必要在農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入行政訴訟禁令判決并進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，從而達(dá)到防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、樹立司法權(quán)威和保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的目的。

行政訴訟禁令判決； 預(yù)防性法律保護(hù)； 農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件

近年來，伴隨著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境也遭到了前所未有的破壞，農(nóng)村環(huán)境型群體性事件頻有發(fā)生，成為繼征地、拆遷之后的又一個(gè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響較大的、密集多發(fā)的新因素。環(huán)境問題涉及面廣，對(duì)農(nóng)民利益影響深遠(yuǎn)，一旦發(fā)生往往會(huì)導(dǎo)致不可逆的損害。目前，我國行政訴訟中確認(rèn)的七種判決種類均屬于事后救濟(jì)，而對(duì)正在或者即將發(fā)生的行政行為缺乏相應(yīng)的救濟(jì)。特別是在農(nóng)村環(huán)境群體性事件中，一旦行政機(jī)關(guān)處理不當(dāng)，將會(huì)給生態(tài)環(huán)境和相對(duì)人造成不可逆的損害，因此需要建立對(duì)行政行為的事前監(jiān)督機(jī)制。于是，借鑒國外相關(guān)法律制度，引入行政訴訟禁令判決實(shí)為必然。所謂行政訴訟禁令判決，是指根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，人民法院作出的，要求行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施某項(xiàng)行政行為的判決，是法院對(duì)“未來”利益的一種保護(hù)，屬于預(yù)防性法律保護(hù)方式之一。

由于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在農(nóng)村因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件大規(guī)模爆發(fā)。僅在2013年短短6個(gè)月內(nèi)，全國接連爆發(fā)五起環(huán)境群體性事件，這反映出當(dāng)下我國環(huán)境群體性事件處于高發(fā)、頻發(fā)狀態(tài)，并且已引起社會(huì)各界的密切關(guān)注。

根據(jù)環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的原因不同，可將其分為污染型與鄰避型兩類環(huán)境群體性事件。本文主要關(guān)注鄰避型環(huán)境群體性事件，即基于未來可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的群體性事件。在這類事件中由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，涉事方有較多的博弈機(jī)會(huì)，強(qiáng)勢(shì)方擅于運(yùn)用體制的力量壓制弱勢(shì)方，因而弱勢(shì)方往往采取非理性、甚至不合法的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，容易引發(fā)群體性事件。對(duì)此，有學(xué)者稱之為“鄰避運(yùn)動(dòng)”，意指在西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的，民眾反對(duì)在自己家附近建造飛機(jī)場(chǎng)、垃圾處理廠、核反應(yīng)堆以及變電站等設(shè)施的民眾反抗運(yùn)動(dòng)。

由于鄰避型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有持續(xù)性的特點(diǎn)，為了防止危害的發(fā)生和擴(kuò)大，對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的損害，西方國家在此類案件中廣泛使用禁令判決，以便及時(shí)制止行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，防止危害性后果的發(fā)生，有效保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

一、行政訴訟禁令判決之域外實(shí)踐

行政訴訟禁令判決最早起源于英美法系國家的司法判例，并逐步為歐洲大陸各國所普遍采用。但在不同的國家，基于各自的法律體系和司法環(huán)境的差異，又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

(一)英國

以英國為發(fā)源地的英美法系被稱為“司法國家”，行政案件由普通法院管轄，也沒有特別的訴訟程序。在英國，行政訴訟的類型與訴訟令狀制度關(guān)系密切，選擇恰當(dāng)?shù)牧顮钍谦@得救濟(jì)的基本前提。從要求行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施某種行為的功能角度看，英國的行政訴訟可分為兩種基本類型，即普通救濟(jì)中的禁制令和特別救濟(jì)中的禁令。第一，普通救濟(jì)中的禁制令，是私法上的命令，用于停止、禁止某項(xiàng)侵權(quán)行為。同時(shí)，“禁制令就像針對(duì)私人一樣隨時(shí)可用以針對(duì)公共機(jī)構(gòu)，常常頒發(fā)來禁止錯(cuò)誤的或者違法的行為”[1]。公共機(jī)構(gòu)造成的公害案件也可以妥善地用禁制令予以補(bǔ)救。禁制令對(duì)行政機(jī)關(guān)有約束力，行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。否則，將以蔑視法庭罪被處以監(jiān)禁或者罰金。第二，特別救濟(jì)中的禁令，是一種公法上的救濟(jì)，是指為了制止行政機(jī)關(guān)違法作出錯(cuò)誤行政行為或決定，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益而通常采取的一種手段，屬于司法性質(zhì)的行為。截至目前，禁令已經(jīng)成為制止、預(yù)防行政機(jī)關(guān)超越、濫用權(quán)限的重要手段之一。禁令的一個(gè)重要特性是前瞻性，即禁令的效力針對(duì)即將或者正在發(fā)生的行政行為，抑制行政行為的實(shí)施是其主要目的。英國1976年的“色情影片案”就是例證。

(二)美國

美國的禁令制度可分為兩種基本類型，即民事訴訟法上的禁令制度和行政法上的禁令制度。第一，民事訴訟法上的禁令制度是一種法院命令，它要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施或者禁止實(shí)施某種行為。在現(xiàn)代訴訟中，當(dāng)原告證實(shí)有下述情形之一的，即可發(fā)布禁令。具體包括：對(duì)其法律權(quán)益有持續(xù)性的侵害危險(xiǎn)或者損害賠償不能有效地補(bǔ)救不法行為。此外，民事訴訟法上的禁令制度中還包括一種被稱為“機(jī)構(gòu)命令”的特別禁令，這種禁令要求有關(guān)組織按照特定的法律規(guī)范運(yùn)作。目前，這類命令已被發(fā)布用以救濟(jì)學(xué)校中的種族歧視以及環(huán)境污染等。第二，美國行政法上的禁令制度可分為兩種基本類型，即禁止?fàn)詈椭浦範(fàn)?。禁止?fàn)钍侵?，法院根?jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，判令行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)官員停止或者不得執(zhí)行某項(xiàng)違法的行政決定。制止?fàn)钍侵?，法院為了避免損害的發(fā)生或者繼續(xù)，根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，命令行政機(jī)關(guān)停止執(zhí)行某種違法行為。為了彌補(bǔ)民事訴訟法上侵權(quán)行為賠償訴訟救濟(jì)的不足，當(dāng)法官認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政決定將會(huì)產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的損害，且沒有其他適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救方式時(shí)，法官可以適用衡平法上的制止?fàn)顏磉M(jìn)行司法審查。美國現(xiàn)行有效的環(huán)境法律規(guī)范均許可公民訴訟中的原告有權(quán)請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，主要包括停止污染行為、要求行政機(jī)關(guān)采取積極措施來實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

(三)德國

德國行政訴訟禁令判決，作為行政訴訟基本類型中一般給付之訴的亞類，可分為停止作為之訴與預(yù)防性確認(rèn)之訴兩類。第一，停止作為之訴是指，行政相對(duì)人希望被告行政機(jī)關(guān)停止作出或者中止一個(gè)對(duì)他不利的權(quán)力行為。其憲法基礎(chǔ)是基本法第19條第4款第一句：“公民權(quán)利遭受公共權(quán)力侵害者，可向法院提起訴訟?！卑凑者m用對(duì)象的不同，停止作為之訴可以作如下劃分：一是對(duì)于行政事實(shí)行為的停止作為之訴，即原告主張其權(quán)利受到正在進(jìn)行或者將要發(fā)生的權(quán)力行為的侵害。二是對(duì)于行政活動(dòng)及法律規(guī)范的預(yù)防性停止作為之訴。這種訴訟，只有在情況特殊時(shí)方可考慮適用。第二，預(yù)防性確認(rèn)之訴是指，法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)的、一個(gè)尚未終結(jié)的決定過程的干預(yù)。因此，這種訴訟的提起應(yīng)限于具有重大影響的案件。也就是說，在這類案件中，法律關(guān)系非常明確具體，基于特定已查清的事實(shí)，法院就可以預(yù)判到會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利的影響。預(yù)防性法律保護(hù)措施的采取，要求當(dāng)事人的權(quán)利受到了不利影響的威脅，而且這些影響在今后也無法通過其他訴訟方式予以消除；或者存在損害危險(xiǎn)，并且這一危險(xiǎn)將難以彌補(bǔ)。預(yù)防性確認(rèn)之訴是一種防御之訴，行政機(jī)關(guān)并不會(huì)被施加采取特定行動(dòng)的義務(wù)，因此，在確認(rèn)違法性和侵權(quán)性之后，法院就可以進(jìn)行訴訟裁判。

(四)日本

日本行政訴訟禁令判決的發(fā)展經(jīng)歷了從法定外訴訟種類到法定訴訟種類的轉(zhuǎn)變，即從預(yù)防性不作為訴訟發(fā)展為禁止之訴。所謂預(yù)防性不作為訴訟，即相對(duì)人請(qǐng)求法院要求行政機(jī)關(guān)不得行使公權(quán)力的訴訟。從功能方面看，屬于事前監(jiān)控。其必要性在于，因公權(quán)力的侵害迫近，在某些情況下，撤銷訴訟明顯不能有效地發(fā)揮作用，為防止現(xiàn)狀惡化，因而就存在著預(yù)防性不作為訴訟發(fā)揮作用的余地。日本2004年《行政案件訴訟法》第3條規(guī)定了禁止之訴，即行政機(jī)關(guān)在不應(yīng)作出而要作出行政決定的情況下，相對(duì)人可請(qǐng)求法院判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)作出該行政決定的訴訟?！缎姓讣V訟法》第37條規(guī)定了禁止之訴的構(gòu)成要件。其一，必要性原則。即提起禁止之訴的條件限于某項(xiàng)決定有可能造成重大損害，且沒有能夠避免這種損害的其他適當(dāng)方法。其二，損害嚴(yán)重性原則。即是否構(gòu)成重大損害，應(yīng)綜合考慮損害的性質(zhì)、程度、恢復(fù)原狀的困難程度以及行政決定的內(nèi)容、性質(zhì)。其三，原告適格性原則。即只有涉及行政處分或裁決的法律上的相關(guān)利益者，才有權(quán)提起訴訟；其四，行政行為違法性原則。即行政機(jī)關(guān)的行政處分或裁決，違反法律的明確規(guī)定或者超越裁量權(quán)范圍、濫用裁量權(quán)，才可以判決行政機(jī)關(guān)不得作出該項(xiàng)決定。

二、農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件現(xiàn)有救濟(jì)機(jī)制之問題與司法禁令判決之引入

(一)農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中權(quán)利救濟(jì)機(jī)制之當(dāng)下問題

第一，在我國環(huán)境立法體系中，涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法數(shù)量明顯不足。當(dāng)下中國環(huán)境法的立法是對(duì)城市中心主義立法的一個(gè)典型詮釋，主要體現(xiàn)在兩方面：一是，關(guān)涉農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法在整個(gè)環(huán)境法律體系中所占的比重極低。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國已經(jīng)形成了一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為核心、初具規(guī)模的環(huán)境保護(hù)法律體系。但是，現(xiàn)有的立法關(guān)注焦點(diǎn)在于大中城市的環(huán)境利益與工業(yè)污染防治，而忽略廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。截至2014年9月，以“農(nóng)村環(huán)境”為標(biāo)題，在“北大法寶”中的“中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫”中進(jìn)行檢索，我國目前涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)有2件，部門規(guī)章有17件。二是，從未來一定時(shí)期內(nèi)的環(huán)境立法規(guī)劃數(shù)量看，與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的立法比重過低。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“在國家環(huán)境保護(hù)總局公布的178項(xiàng)立法規(guī)劃中，直接屬于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的只有2項(xiàng)，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容有關(guān)的有17項(xiàng)，不足1/10。”[2]農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面立法缺失的現(xiàn)象，使人民法院在裁判農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性案件時(shí)缺少必要的法律依據(jù)，不利于法院作出準(zhǔn)確的判決。

第二，由于過于強(qiáng)調(diào)行政目標(biāo)的施政結(jié)果導(dǎo)向，以及難以有效追究政府責(zé)任，使得我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任監(jiān)管乏力，地方政府保護(hù)污染企業(yè)之行為時(shí)有發(fā)生。鄰避運(yùn)動(dòng)反映的是個(gè)人利益與公共利益的對(duì)抗，更是公民對(duì)良好居住環(huán)境和公平正義的合理追求。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的潛伏性和不可控性，包括我國在內(nèi)的大多數(shù)國家都實(shí)行政府主導(dǎo)型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范[3]制度。鄰避設(shè)施的選址和規(guī)劃，往往以結(jié)果為導(dǎo)向，過于強(qiáng)調(diào)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，鄰避設(shè)施自身所具有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與鄰避設(shè)施附近民眾的利益往往被區(qū)分為公共利益和個(gè)人利益[4]，且二者具有顯著的差異性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)空間過大，不利于公平和正義的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，很多鄰避設(shè)施的規(guī)劃內(nèi)含政府自身的利益，甚至還可以看到利益集團(tuán)參與其中。大量鄰避型事件得不到行政機(jī)關(guān)事前和事中監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)往往在造成嚴(yán)重危害后果才介入，不利于及時(shí)保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益和公共利益。如果能夠在行政訴訟中引入禁令判決，司法權(quán)通過訴訟的方式介入行政管理，有利于督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境類事件的事前和事中監(jiān)管。

第三，現(xiàn)有環(huán)境司法治理模式的邊緣化，導(dǎo)致民眾的合法訴求得不到公權(quán)力的有效救濟(jì)，轉(zhuǎn)而尋求私力救濟(jì)，因此極易引發(fā)群體性事件。司法是社會(huì)秩序的最終守護(hù)者，司法公平是社會(huì)公平的底線[5]，法院受理案件的數(shù)量直接反映了社會(huì)秩序的穩(wěn)定程度。通常情況下，案件數(shù)量少表明社會(huì)沖突程度低。然而，在我國環(huán)境司法領(lǐng)域卻出現(xiàn)了下列矛盾：一方面是當(dāng)下因環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)矛盾與沖突頻發(fā)，另一方面卻是法院受理環(huán)境案件的數(shù)量極少；一方面是法院受理環(huán)境案件的類型單一，另一方面卻是一些基本的環(huán)境司法規(guī)則未能得到良好運(yùn)用；一方面是經(jīng)過司法裁判程序的案件少，另一方面卻是進(jìn)入申訴程序的案件多[6]。司法機(jī)制不暢，影響了法律的權(quán)威，也沒有使司法起到緩和社會(huì)矛盾的作用，導(dǎo)致民眾的環(huán)境訴求缺乏最后的表達(dá)渠道以及救濟(jì)路徑，民眾不得不采取集體暴力抗?fàn)幍姆绞綄で蠼鉀Q路徑，這也是導(dǎo)致環(huán)境群體性事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因。環(huán)境群體性事件司法化率不足1%[7]的數(shù)據(jù)彰顯司法模式的邊緣化。行政解決模式自身所固有的缺陷會(huì)導(dǎo)致法治價(jià)值的偏離，并進(jìn)而引起鄰避型環(huán)境群體性事件沖突解決機(jī)制的畸形發(fā)展，最終引發(fā)環(huán)境糾紛集體暴力泄憤式的非良性演變。

第四，鄰避設(shè)施可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅公民生命健康，事后的物質(zhì)賠償無法補(bǔ)足這一重大損害，且事后救濟(jì)難以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隨之而來，同時(shí)也造成對(duì)環(huán)境的破壞。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的損失具有嚴(yán)重性和擴(kuò)散性，由局部到區(qū)域最終乃至全球，將會(huì)給社會(huì)公共秩序、人們基本生活帶來難以預(yù)計(jì)的損失。進(jìn)一步講，鄰避沖突中的鄰避設(shè)施，作為污染源，必定會(huì)對(duì)其附近民眾的生存環(huán)境造成破壞，如污染空氣、水、土壤等，附近民眾生命健康權(quán)將受到嚴(yán)重威脅。此外，不能忽視的是，環(huán)境損害的根本雖然是對(duì)人的損害，但對(duì)環(huán)境自身的損害也是必須正視的事實(shí)。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到人類生存和發(fā)展的根本利益，更涉及人類根本利益的代際傳遞。而且，修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用也是相當(dāng)高昂的，并且通常要經(jīng)過漫長(zhǎng)的時(shí)間，消耗相當(dāng)多的公共資源。然而，我國現(xiàn)有的司法中心仍然停留在對(duì)人的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最直觀保護(hù)上，環(huán)境群體利益僅是基于人類的人身或財(cái)產(chǎn)的“反射性利益”，因此，我國現(xiàn)有立法在起訴資格、因果認(rèn)定、舉證責(zé)任、歸責(zé)原則等方面缺乏對(duì)環(huán)境群體性利益的規(guī)定，難以體現(xiàn)出環(huán)境群體類事件的特殊性。

第五，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體事件的特點(diǎn)更加適合禁令判決的應(yīng)用。首先，農(nóng)村鄰避型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要由農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)民承擔(dān)著環(huán)境帶來的眾多風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)民生存環(huán)境急劇惡化。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，大批鄰避設(shè)施(如電力、化工等)逐漸遠(yuǎn)離城市，轉(zhuǎn)向農(nóng)村，嚴(yán)重破壞農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，空氣、水、土壤污染嚴(yán)重。另一方面，土地失去生產(chǎn)功能。農(nóng)村環(huán)境污染，不僅給農(nóng)民生活帶來損害，更為嚴(yán)重的是，對(duì)農(nóng)民賴以生存的土地也造成破壞。由于土地污染具有隱蔽性、潛伏性、累積性和不可逆性等特點(diǎn)，一旦被污染，往往難以恢復(fù)。如果缺少事前防范性措施，往往會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失；其次，農(nóng)村鄰避設(shè)施以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往規(guī)模有限，實(shí)力不強(qiáng)。一旦鄰避設(shè)施被確認(rèn)為違法，其所造成的損失巨大，需要面對(duì)巨額的賠償，同時(shí)，諸如土地污染等治理周期長(zhǎng)，恢復(fù)成本高，提高了鄰避設(shè)施危機(jī)治理的風(fēng)險(xiǎn)；最后，農(nóng)民多使用暴力進(jìn)行非理性抗?fàn)?。?dāng)下中國社會(huì)的農(nóng)民，權(quán)利意識(shí)在增強(qiáng)，但法律意識(shí)或法制觀念仍然淡薄。尤其在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，由于自身知識(shí)水平的限制，其接受法制教育的機(jī)會(huì)要少得多，因此，農(nóng)民日益增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)與仍然淡薄的法律意識(shí)構(gòu)成一種緊張。一方面，日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)使得農(nóng)民積極地通過行動(dòng)進(jìn)行維權(quán)；另一方面，淡薄的法律意識(shí)使得農(nóng)民更多地通過偏離制度的軌道進(jìn)行維權(quán)。此外，受傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民往往具有“法不責(zé)眾”思想，更有一些農(nóng)民誤以為聚眾鬧事能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)形成壓力，使問題能夠盡快得到解決，這使得原本能在制度軌道內(nèi)解決的矛盾演化成暴力群體性事件。針對(duì)上述特點(diǎn)，在農(nóng)村鄰避型群體性事件中引入禁令判決，建立風(fēng)險(xiǎn)防范的事前預(yù)防機(jī)制是非常必要的。

(二)農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入禁令判決之應(yīng)然性

第一，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入禁令判決可以有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國行政訴訟已有判決種類的一個(gè)共同缺陷是，如果沒有造成實(shí)際的損害，法院就無法審查行政行為，從根本上說現(xiàn)有的判決種類都屬于事后的救濟(jì)。因此，面對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為造成危害的潛在性與難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，在我國行政訴訟中引入禁令判決尤為必要。社會(huì)環(huán)境公益，是指社會(huì)公眾對(duì)自然環(huán)境享有的權(quán)益。雖然它不像其他權(quán)利那樣易于被人們所察覺，但是由于其最終會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)公眾生命權(quán)、健康權(quán)的威脅，因而成為一項(xiàng)不可忽視的公共權(quán)益。實(shí)踐中，對(duì)自然環(huán)境造成污染或破壞，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)環(huán)境、公共利益造成損害的情況時(shí)有發(fā)生，卻常常得不到有效的司法救濟(jì)，以致在這一問題上經(jīng)常上演“公地悲劇”。[8]我國當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類事件發(fā)生的頻次不斷提高，長(zhǎng)久來看，不僅會(huì)嚴(yán)重影響公眾的身心健康，也將會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成威脅。為此，有效的司法救濟(jì)應(yīng)成為現(xiàn)實(shí)。

第二，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入禁令判決有助于樹立司法權(quán)威。20世紀(jì)70年代末以來，我國在環(huán)境保護(hù)方面的立法已有30余部。[9]遺憾的是，環(huán)境問題卻呈現(xiàn)不斷惡化的趨勢(shì)。造成這種局面的原因，一方面是由于環(huán)境立法本身存在瑕疵，對(duì)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系尚未調(diào)整到位；另一方面是我國環(huán)境司法的改革步伐沒有和環(huán)境立法相協(xié)調(diào)，較低的司法水平影響了環(huán)境立法在現(xiàn)實(shí)中的作用，消耗了環(huán)境立法的功能。所以在我國，建立與環(huán)境立法相配套的環(huán)境司法是亟待完成的任務(wù)。行政訴訟作為控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)益的一項(xiàng)重要制度，其對(duì)公民權(quán)益的保障不僅應(yīng)該是全面的，更要是有效的。行政訴訟禁令判決，不僅可以對(duì)即刻執(zhí)行的行政違法行為加以阻止，而且也可以對(duì)即將作出的、可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害的行政違法行為一并調(diào)整，從而阻止損害結(jié)果的發(fā)生或者繼續(xù)。行政訴訟禁令判決，適度允許人民法院有條件地提前介入行政活動(dòng)，可以在一定程度上平衡行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量對(duì)比，通過提供預(yù)防性的救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的全面保護(hù)，樹立司法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治。

第三，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體事件中引入禁令判決有利于保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益?，F(xiàn)代法治國家通過法律授予權(quán)利在先，而設(shè)救濟(jì)于后。如果救濟(jì)制度不完善，就不能圓滿實(shí)現(xiàn)權(quán)利的內(nèi)容。因此，現(xiàn)代國家不但要有權(quán)利救濟(jì)制度，且務(wù)必要完善。德國《基本法》第19條第4款所蘊(yùn)含的“權(quán)利保護(hù)無漏洞”和“權(quán)利保護(hù)有效性”意即如此。農(nóng)民環(huán)境權(quán)，即農(nóng)民在良好環(huán)境中生存的權(quán)利，包括以下四項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，即享有優(yōu)良環(huán)境權(quán)、拒絕惡化環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)。[10]現(xiàn)階段，我國涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作的政府機(jī)關(guān)眾多，權(quán)限不明，極易導(dǎo)致溝通不暢、效率低下。這使得行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的情況在實(shí)踐中屢見不鮮。雖然我國行政訴訟中現(xiàn)有的判決種類，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政決定加以制止。但是由于缺少禁令判決，當(dāng)公民有足夠的證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)即將作出的行政行為違法，并將對(duì)其造成嚴(yán)重的、難以恢復(fù)的損害時(shí)，卻無法通過訴訟得到及時(shí)的救濟(jì)。因此，在鄰避型環(huán)境群體事件中引入禁令判決，可以及時(shí)、有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。與其他判決種類的“滅火機(jī)制”不同，行政訴訟禁令判決屬于對(duì)違法行政行為的“防火機(jī)制”，時(shí)間上具有前瞻性，屬于對(duì)相對(duì)人的一種事前救濟(jì)。

三、農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入行政訴訟禁令判決之制度構(gòu)建

第一，判定農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件法院司法審查標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定。農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件之行政禁令判決的啟動(dòng)主要依據(jù)法院的司法審查，而這種司法審查的啟動(dòng)需要以相對(duì)人具有明確的訴訟請(qǐng)求以及行政訴訟禁令判決啟動(dòng)的必要性為據(jù)。為此，可對(duì)法院司法審查的標(biāo)準(zhǔn)作如下界定：其一，相對(duì)人須有明確的訴訟請(qǐng)求方可納入法院司法審查的范圍。即原告應(yīng)當(dāng)明確要求法院判決被告將來不得作出同樣的行政活動(dòng)，或者要求法院發(fā)布禁止令，禁止被告將來可能作出的明顯違法的行政活動(dòng)。換言之，只有在原告有明確訴求的情況下，法院才可以被動(dòng)作出行政禁令判決。這一要求，既是司法消極、保守角色的需要，更是由于禁令判決本身對(duì)行政機(jī)關(guān)的干涉較為深入，有妨礙行政權(quán)正當(dāng)運(yùn)行的嫌疑。其二，只有在缺少其他有效的救濟(jì)方式時(shí)，方可啟動(dòng)法院司法審查。通常而言，行政禁令判決是在窮盡其他現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)方式依然無法保護(hù)原告的權(quán)益時(shí)才采用的一種判決。具體應(yīng)滿足以下要件：(1)原告的利益訴求被完全忽視。即原告已經(jīng)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行過充分溝通，然而行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持己見。(2)原告的預(yù)期權(quán)益受到損害，且未得到足夠的補(bǔ)償。(3)行政機(jī)關(guān)預(yù)期行政行為的效力具有不可逆性，原告無法通過其他權(quán)利保護(hù)措施予以緩解。換言之，原告權(quán)益已經(jīng)遭受損害或者遭受損害的可能性極大，如果不立即保護(hù)，就會(huì)對(duì)原告權(quán)益造成直接的、難以彌補(bǔ)的損害。(4)法院通過司法審查作出的其他判決形式均無法有效救濟(jì)原告的權(quán)益。只要符合上述條件，行政禁令判決就成為必要。就此意義而言，行政訴訟禁令判決具有補(bǔ)充性，只有在其他權(quán)利救濟(jì)方式優(yōu)先適用仍不能救濟(jì)公民權(quán)益時(shí)，方考慮行政禁令判決。

第二，判定農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件行政行為的違法標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定。鄰避型環(huán)境群體性事件行政行為的違法標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問題，實(shí)質(zhì)上是解決“什么樣的鄰避型環(huán)境群體性事件之行政行為，需要適用禁令判決”的問題。鄰避型環(huán)境群體性事件之行政禁令判決的作出主要依據(jù)法官的法律判斷及其司法邏輯推理，而這種判斷和推理需要以對(duì)該鄰避型環(huán)境群體性事件事實(shí)責(zé)任的認(rèn)定為據(jù)。所以，在對(duì)鄰避型環(huán)境群體性事件的事實(shí)判斷、推理及其法律適用過程中，哪些行政行為需要接受法官的審查？認(rèn)定行政行為違法的標(biāo)準(zhǔn)如何，這是需要作出明確界定的。為此，可對(duì)禁令判決接受司法審查的行政行為特質(zhì)作如下界定：其一，具有權(quán)力性的行政行為都應(yīng)納入司法審查的范疇。行政行為的本質(zhì)特征就在于其具有權(quán)力性，這種權(quán)力性的存在，使得行政行為一經(jīng)作出并行使，就可能產(chǎn)生重大的社會(huì)后果，尤其是在鄰避型環(huán)境群體性事件中，行政行為一經(jīng)作出并付諸于實(shí)施，將會(huì)對(duì)相關(guān)社會(huì)人群的財(cái)產(chǎn)甚至人身健康造成難以估量的損害，所以，關(guān)涉鄰避型環(huán)境群體性事件的一般行政行為都具有權(quán)力性特質(zhì)，這種公權(quán)行為必須接受禁令判決的司法審查。其二，接受司法審查的鄰避型環(huán)境群體性事件之禁令判決行政行為要求具有明顯的違法性特征。所謂“明顯違法”，是指一般情況下，法院應(yīng)最大限度地尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，司法不應(yīng)事先對(duì)行政行為加以干涉，除非該行政行為明顯超越法律的界限。具體而言，對(duì)于“明顯違法”的掌握，可參照《德國行政程序法》第44條關(guān)于無效行政行為“重大而明顯”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其三，鄰避型環(huán)境群體性事件中的行政行為對(duì)公民權(quán)益具有“不可彌補(bǔ)的損害”影響時(shí)，可認(rèn)定該行政行為違法，此時(shí)禁令判決條件成立。行政行為對(duì)公民權(quán)益具有“不可彌補(bǔ)的損害”影響，是指該行政行為對(duì)公民的權(quán)益損害具有不能恢復(fù)以及超出一般不利的性質(zhì)。具體說來，假如一項(xiàng)關(guān)涉鄰避型環(huán)境群體性事件的行政行為出現(xiàn)推遲救濟(jì)就會(huì)對(duì)相對(duì)人帶來困難，或者相對(duì)人一旦受到侵害或者擴(kuò)大侵害，該行政行為所造成的侵害事后則難以用金錢彌補(bǔ)，那么這樣的鄰避型環(huán)境群體性事件之行政行為就應(yīng)判定為違法行為，實(shí)施禁令判決。當(dāng)然，在鄰避型環(huán)境群體性事件中，對(duì)于禁止重作判決的，只須證明被撤銷或者被確認(rèn)的違法行政行為在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害；而對(duì)于預(yù)防性禁令判決，由于尚不存在真實(shí)的行政行為，則必須要有確定的證據(jù)表明即將作出的行政行為會(huì)對(duì)原告造成不可逆的嚴(yán)重?fù)p害，并且這種損害是無法通過事后救濟(jì)的方式有效彌補(bǔ)的，否則不能實(shí)施禁令判決。

第三，判定農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件原告的適格標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定。鄰避型環(huán)境群體性事件原告的適格標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問題，實(shí)質(zhì)上是解決“哪些鄰避型環(huán)境群體性事件之相對(duì)人，可以提起行政禁令判決”的問題。鄰避型環(huán)境群體性事件之行政禁令判決的提起主要基于適格的原告提起訴訟，法院方可依職權(quán)被動(dòng)進(jìn)行審查。因此，考慮到審判經(jīng)濟(jì)的原則，原告適格與否也是法院司法審查中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。換言之，在鄰避型環(huán)境群體性事件的司法審查中，法院需要判斷政府大型投資項(xiàng)目是否違法，而原告請(qǐng)求保護(hù)的是數(shù)量眾多的公民的環(huán)境權(quán)益，而非通常意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)，這類案件的判決必然導(dǎo)致法院介入行政決策和執(zhí)行的過程。因此，法院通過限制原告的起訴資格，理順其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。至于如何判斷公民為適格的原告，美國、日本的做法可供我國借鑒。美國法院規(guī)定原告提起訴訟必須滿足“實(shí)際損害”原則[11]。所謂“實(shí)際損害”既包括經(jīng)濟(jì)上的損害，也包括環(huán)境舒適等非經(jīng)濟(jì)上的損害。日本則將有權(quán)提起禁令之訴的原告，限于即將作出的行政行為的相對(duì)人或者權(quán)益受其影響的利害關(guān)系人。此外，行政訴訟禁令判決的訴訟程序具有不同于一般行政訴訟程序的特別之處。主要體現(xiàn)在，行政訴訟禁令判決的訴訟程序的啟動(dòng)，要求行政先行處理程序在前，行政訴訟禁令程序在后。即，基于行政權(quán)有自律和向善的可能，應(yīng)當(dāng)允許公民先向行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求停止行政活動(dòng)；在公民請(qǐng)求沒有實(shí)現(xiàn)后，公民方可再向法院提起行政訴訟禁令之訴。行政先行處理制度的目的在于：給行政機(jī)關(guān)和污染者一個(gè)自我糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，從而減少法院訴訟壓力。此外，鄰避型環(huán)境群體性案件往往涉及環(huán)境公共利益，根據(jù)我國《民事訴訟法》關(guān)于民事公益訴訟原告資格的規(guī)定，民事環(huán)境公益訴訟的原告不僅限于公民，還應(yīng)包括有關(guān)國家機(jī)關(guān)(比如國家檢察機(jī)關(guān))和社會(huì)公益團(tuán)體。我國新修改的《行政訴訟法》也規(guī)定行政訴訟的原告是和行政行為具有利害關(guān)系的人，所以，就農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件原告資格的認(rèn)定上應(yīng)采取擴(kuò)大的標(biāo)準(zhǔn)，即原告不應(yīng)僅限于公民，還應(yīng)包括有關(guān)國家機(jī)關(guān)和相關(guān)社會(huì)公益組織。

四、結(jié)束語

綜合以上分析，在我國農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中引入禁令判決，能夠督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，及時(shí)制止違法的鄰避設(shè)施建設(shè)，有效防范鄰避風(fēng)險(xiǎn)，從而避免鄰避型環(huán)境群體性事件的發(fā)生。為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)民人身財(cái)產(chǎn)利益救濟(jì)提供一條可行的事前防范途徑。

[1] 威廉·韋德.行政法.徐炳等,譯.北京：中國大百科全書出版社,1997

[2] 陳懿.對(duì)完善中國農(nóng)村環(huán)境法制的建議.世界環(huán)境,2008(5): 50

[3] Strategy Unit of the Cabinet Office, Risk: Improving Government’s Capability to Handle Risk and Uncertainty, Full Report: A Source Document, the Stationery Office, London, 2002

[4] 呂忠梅.論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制.中國法學(xué),2014(3):20-33

[5] 張文顯.運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政.社會(huì)科學(xué)家,2014(1):8-17

[6] 呂忠梅,張忠民,熊曉青.中國環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查——以千份環(huán)境裁判文書為樣本.法學(xué)，2011(4)

[7] 去年環(huán)境群體性事件增120% 司法渠道解決不足1%. (2012- 10- 27)[2015- 11- 20]. http:∥news.hexun.com/2012- 10- 27/147289348.html

[8] 王樹義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革.中國法學(xué),2014(3):54-71

[9] 張新寶,莊超.擴(kuò)張與強(qiáng)化：環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的綜合適用.中國社會(huì)科學(xué),2014(3):125-141

[10] 張婧飛.農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理及防治路徑研究.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(2):37

[11] Shapiro, Glickman. Risk Regulation at Risk: Restoring a Pragmatic Approach.StanfordLawandPolitics, 2003(4)

Analysis on the Introduction of the Injunction of Administrative Proceedings in the Case of Rural NIMBY Environmental Group Event

Ren Feng

The injunction of administrative proceedings refers to the people’s court make a decision that demanding the administration cannot carry out some administrative act, according to the appeal of the concerning person. It also can be considered as a precautionary measure to stop the illegal administrative act. In the case of national rural NIMBY(an acronym for the phrase “Not In My Back Yard”) environmental group event, there are some shortcomings in the current right relief mechanism, such as the insufficient of environmental justice, the weakness of governmental supervision on environment risks, and the availability of restitution by the ex post relief. Therefore, it is very necessary to introduce the injunction of administrative proceedings in the case of rural NIMBY environmental group event and establish the corresponding system, in order to realize preventing environmental risks, establishing judicial authority and protecting the environmental rights of the peasants.

Injunction of administrative proceedings; Preventive law protection; Rural NIMBY environmental group event

2016-04-18

本文為省社科聯(lián)2017年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題研究成果(課題號(hào)：2017lslktqn-043)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類群體性事件及其治理”(14YJC820073)；遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類群體性事件沖突解決機(jī)制研究”(L13DFX018)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)大連民族大學(xué)自主基金項(xiàng)目“我國民族地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類群體性事件及其治理”(20150809)。

任 峰,大連民族大學(xué)文法學(xué)院講師，郵編：116600。