論農(nóng)村社會治理生態(tài)之構建

雷 明

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論農(nóng)村社會治理生態(tài)之構建

雷 明

農(nóng)村社會治理作為國家治理的一部分，是中國現(xiàn)代化進程中的重要一環(huán)。文章在梳理現(xiàn)代社會治理模式的歷史性演進基礎上，針對我國現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制性困局，圍繞十八屆三中全會提出的“國家治理體系”以及“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”概念命題，提出了面向公正發(fā)展中國農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的邏輯選擇——構建農(nóng)村社會治理生態(tài)的觀點，并對農(nóng)村社會治理生態(tài)概念、系統(tǒng)特質(zhì)、系統(tǒng)構建等核心內(nèi)容進行了深入的闡述和分析，給出了如何打造農(nóng)村社會治理生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)建議。

國家治理體系； 國家治理現(xiàn)代化； 農(nóng)村社會治理； 農(nóng)村社會治理生態(tài)

十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”概念，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。農(nóng)村社會治理作為國家治理的一部分，是中國現(xiàn)代化進程中的重要一環(huán)。中國的農(nóng)村社會治理經(jīng)歷60多年的發(fā)展，取得了一定的成就，但隨著改革的進一步深入，農(nóng)村地區(qū)也日益出現(xiàn)新的治理危機。尤其是農(nóng)村稅費改革以來，國家與農(nóng)村間的關系發(fā)生了重大的變化。國家不再向農(nóng)村提取資源，代之向農(nóng)村輸入大量資源，提供公共服務。在這一背景下，研究農(nóng)村社會治理和農(nóng)村公共物品供給就具有必要性和緊迫性。

一、農(nóng)村社會治理現(xiàn)狀及體制性困局

改革開放后，國家為了從根本上釋放農(nóng)村社會的發(fā)展能量、搞活農(nóng)村經(jīng)濟，決定廢止人民公社，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎的農(nóng)村基層政權來行使國家治權，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，由村民自行選舉村干部組成村民委員會管理農(nóng)村社會事務。從國家制度設計的初衷看，這種以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民政治參與權利的尊重，它“改變了新中國成立以來農(nóng)村組織化的進程，標志著國家行政權與農(nóng)村自治權的相對分離”[1]。然而，國家治權與民間自治的分離并未使農(nóng)村社會走向“善治”，農(nóng)村自治的理想圖景與社會現(xiàn)實之間存在著巨大鴻溝，“鄉(xiāng)政村治”在實踐過程中出現(xiàn)了名實分離。從已有的調(diào)研來看，影響村民自治發(fā)揮應有作用的論述主要集中在體制方面，村民自治事實上受到現(xiàn)有體制的掣肘。盡管村民自治已經(jīng)確立了廣大村民治理鄉(xiāng)村的主體地位，村委會相對獨立地行使治權，但在“壓力型體制”下，出于行政績效的考量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實不愿意放權而使農(nóng)村實行真正意義上的自治，可以說是“壓力型體制”阻礙了基層自治政治空間的拓展。

另一方面，雖然實行村民自治制度以來，國家行政權力逐步退出了鄉(xiāng)村社會，但是國家不可能放棄也不應該放棄對鄉(xiāng)村社會的管制。然而，由于農(nóng)業(yè)稅的取消、各種惠農(nóng)政策的實施以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等一系列措施的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有職能大大收縮，其行為模式由過去的“要錢”“要糧”轉變?yōu)椤芭苠X”和借債，基層政權從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關系更為松散的“懸浮型”。這種“懸浮型”基層政府也無法保障村民自治的實施。

可以說，從縱橫兩方面來看，現(xiàn)有的體制性沖突影響和制約了村民主體性的發(fā)揮，缺失了村民主體性的農(nóng)村基層自治運轉困難，難以形成有效的鄉(xiāng)村治理。在大多數(shù)情況下，村委會組織和協(xié)調(diào)村民治村的無力與上級政府引導和監(jiān)督村民自治的虛化，事實上導致了相當?shù)胤降霓r(nóng)村陷入無治理的自發(fā)狀態(tài)，即使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的公序良俗也在空心化中遭到嚴重侵蝕，致使諸如鄉(xiāng)村社會治安和生態(tài)環(huán)境保護等基礎性的治理竟也成為令人堪憂的普遍問題。

中國農(nóng)村社會治理何去何從、緩解當前農(nóng)村危機的出路何在、能否找到一種更合理的社會治理新模式來替代現(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治模式，依然是一個在理論層面、特別是實踐層面沒有得到很好解決的重大問題。

二、農(nóng)村社會治理生態(tài)的提出

現(xiàn)代社會的發(fā)展催生了現(xiàn)代治理理念與治理實踐。如今治理理論已成為了一種引人注目的國際性浪潮和趨勢，并在公共管理的理論研究中日益凸現(xiàn)出其理論核心地位，同時也為中國農(nóng)村社會治理結構的重塑提供了理論支撐和智力支持。

(一)現(xiàn)代社會治理

“治理”一詞溯源至拉丁文中的“Gubernare”和希臘文中的“Kubernetes”，意為“古代的船長或舵手”。按照柏拉圖的釋義，“Kubernetes”意即“掌舵或操縱的藝術”。“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”[2]。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對“治理”給予了權威定義: “治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排”。根據(jù)西方學者的定義，地方治理是一套包括正式與非正式的規(guī)則、結構以及過程。它包含下列四項意涵：第一項多元治理；第二項包括正式與非正式的規(guī)則；第三項除了新公共管理所強調(diào)的市場機制外，也重視政府固有的核心權威以及協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡關系；第四項基于政治運作傳統(tǒng)，考慮各利害關系人間權力互動以及促進自身利益的情境，不能交由管理主義者或精英來掌控治理。按照公民的生活軌跡整合服務職能，建立縱橫交錯、內(nèi)外聯(lián)結的協(xié)作機制[3]。從一般概念上講，治理所指的管理的行為，既可以發(fā)生在私人部門，也可以發(fā)生在公共部門。其主體不僅包括傳統(tǒng)的權威主體，即國家和政府，而且還涵蓋村民、社會組織等新的治理角色。為了實現(xiàn)公共利益最大化，滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需求，治理要求綜合運用行政、市場和社會動員等多種手段，建立呈網(wǎng)絡化布局且上下、左右、內(nèi)外聯(lián)動的權力結構。治理理論強調(diào)的“多中心”理論、變“劃槳”為“掌舵”的政府職能理念轉變以及將競爭引入政府的公共服務等觀點，為構建農(nóng)村公共服務治理機制提供了理論基礎。

(二)農(nóng)村社會治理生態(tài)

對于十八屆三中全會提出的國家治理體系，我們理解它的核心還是執(zhí)政黨的領導，人民當家作主和依法治國三位一體的有機統(tǒng)一。這個提法的根本是，在新的社會發(fā)展和變遷的過程中，執(zhí)政黨領導怎么能夠維系和保障，人民究竟怎么能當家作主，以及怎么樣依法治國，我們這里提出社會治理生態(tài)概念也是依據(jù)這三點來考慮的。

計劃經(jīng)濟時代，強調(diào)社會管理由掌握公共權力的政府機構和部門通過行政命令，要求被管理者服從其管理。強制性、命令式的管理是那個時代國家管理的重要特征和集中體現(xiàn)。改革開放30多年來，我國的國家治理體系經(jīng)歷了巨大的轉變，取得了重要的進步。中國農(nóng)村的治理體系從以“權威和個人魅力”為基礎轉向以“廣泛參與+提高效率”為基礎，在治理職能轉變、加強公共服務和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就，同時社會組織蓬勃發(fā)展，國家管理體系不斷健全。強制性、命令式的管理已不適應社會發(fā)展要求，作為一種新的配置資源的主要機制的體現(xiàn)，管理被提升到治理層次。

隨著市場經(jīng)濟的深入推進，農(nóng)村社會正由結構單一具有鮮明層級化結構特征的社會，向具有復雜網(wǎng)絡結構特征的社會轉變。農(nóng)村治理形態(tài)也正由單一政府主體形態(tài)發(fā)展成政府、市場、社會和自然環(huán)境，以及全體民眾多主體形態(tài)。治理模式也正由一維模式轉變?yōu)槎嗑S模式，治理體系由結構單一主體主導的剛性體系進化為具有復雜大系統(tǒng)結構的多主體并存的柔性體系。

在治理理論的眾多研究途徑中，為規(guī)避政府管理途徑和公民社會途徑相繼陷入盲目的“國家中心論”和“社會中心論”的困境，合作網(wǎng)絡途徑則另辟蹊徑而意圖整合上述兩種研究途徑，認為治理是“政府與社會力量通過面對面的合作方式而組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，“是一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用”[4]。在治理的諸多用法中，無疑“只有網(wǎng)絡治理才有新的特征”。網(wǎng)絡治理不僅為多元的治理主體提供了一個互動的平臺，更重要的是，它需要彼此在這個平臺上發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同協(xié)作。因此，在塑造新的中國農(nóng)村社會治理形態(tài)的同時更需要構建一個新的治理主體的結構模式和多元主體間新的關系模式。

另外與傳統(tǒng)管理中單一的、自上而下的權力流向不同，治理的權力向度是多元的、相互的，它是多元的治理主體之間上下互動的管理過程，通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確認認同和共同目標等方式形成集體行動而實施對公共事務的管理。

這里，借鑒生態(tài)學理論，我們提出農(nóng)村社會治理生態(tài)概念。農(nóng)村社會治理生態(tài)體系是由農(nóng)村社會治理生態(tài)主體和農(nóng)村直隸生態(tài)環(huán)境所構成的，系統(tǒng)的要素包括了主體和環(huán)境要素，是彼此依存相互影響和制約的，共同形成的動態(tài)生態(tài)系統(tǒng)。

農(nóng)村社會治理生態(tài)主體是指政府、自治組織、私人部門、第三部門與村民。這個系統(tǒng)里的生態(tài)產(chǎn)品，包括政策法規(guī)條例，農(nóng)村社會治理的生態(tài)服務，以及司法服務、行政服務、市場服務、公益服務等，其供應者和提供者，主要是農(nóng)村社會治理主體中的機構部門、團體和個人。

農(nóng)村社會治理生態(tài)環(huán)境，是指農(nóng)村社會治理生態(tài)主體賴以生存和發(fā)展的自然、社會、經(jīng)濟、法制、信用、政府服務等因素綜合構成的環(huán)境，其中既包含農(nóng)村社會治理產(chǎn)品和農(nóng)村社會治理服務，也包括農(nóng)村社會治理決策機構和農(nóng)村社會治理監(jiān)管機構，更包括自然生態(tài)和社會經(jīng)濟中各種環(huán)境要素。這里的農(nóng)村社會治理產(chǎn)品和農(nóng)村社會治理服務的對象主要是指貧困戶、貧困村和貧困縣鄉(xiāng)村等。

我們知道，農(nóng)村社會治理離不開治理主體(如政府機構部門、組織、個人等，乃至全體村民)的支持，而治理主體的支持都需要有一個良好的治理生態(tài)環(huán)境，這是保證治理主體穩(wěn)定有效的決定性因素，也是農(nóng)村社會治理體系建設中一個亟待解決的實踐難題。

經(jīng)濟學中，政府與市場一直被視為根據(jù)不確定性、交易頻率以及資產(chǎn)專用性三個維度在程度上的差異而可供選擇的、相互替代的資源配置方式。而隨著社會發(fā)展過程中顧客需求的多樣化、主體化以及個性化等趨勢的不斷加強，一種更復雜并能與其內(nèi)部資源相互補充的外部關系網(wǎng)絡應運而生，由此實現(xiàn)了“看不見的手”(市場)與“看得見的手”(政府)之間的握手(形成組織間的協(xié)作)。

在農(nóng)村社會治理領域，隨著社會的發(fā)展和民主化程度的不斷提高，政府與社會、政府與市場同樣已不再如我們先前所預設的那樣是兩種完全對立、相互替代的協(xié)調(diào)方式，兩者在很多情況下可以、事實上也必須實現(xiàn)彼此間的握手而形成協(xié)作關系。

因此，新形勢下農(nóng)村社會治理已經(jīng)不僅僅是政府部門對社會的管理，還應包括正確處理政府部門之間關系、政府與社會之間、政府與市場之間、政府與公民之間關系及公民與公民之間關系。農(nóng)村社會治理要求遵循社會發(fā)展客觀規(guī)律，管理者與被管理者是平等的，要共同構建社會秩序，管理者自身也要受到規(guī)則約束，接受監(jiān)督，與被管理者形成良性互動，形成有效的協(xié)作關系。而農(nóng)村社會治理生態(tài)理念提出，正是試圖解決這一難題。

三、農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)特征

按生態(tài)學理論，生態(tài)是指在一定時間和空間范圍內(nèi)，生物與非生物環(huán)境通過能量流動和物質(zhì)循環(huán)所形成的一個彼此關聯(lián)、相互作用并且有自動調(diào)節(jié)的有機統(tǒng)一整體，其存在的條件包括大氣、水、土壤；而有效的運行法則和機制則是其運行的保障，如物質(zhì)不滅法則、能量守恒法則、天人合一法則以及萬有引力機制、物競天擇機制等等。

農(nóng)村社會治理體系首先是類似生態(tài)系統(tǒng)的，一個有機的、自下而上可控協(xié)調(diào)的自組織系統(tǒng)，在這里面各個主體、各個要素相互形成一個彼此依賴共享權利的自組織系統(tǒng)。它是以一個動態(tài)網(wǎng)絡的結構替代了機械的僵化的層級結構。實質(zhì)上，農(nóng)村社會治理生態(tài)就是一個圍繞一個共同的目標而形成的彼此依賴、共享權力的動態(tài)的自組織復雜生態(tài)系統(tǒng)。它不僅僅是由系統(tǒng)各個要素形成的靜態(tài)網(wǎng)狀實體，更是一個在信息的互動與傳播過程中不斷建構、解構與重構的開放性系統(tǒng)。

這一系統(tǒng)中雖然各個要素之間在空間上呈離散狀態(tài)，但卻能在治理生態(tài)平臺上頻繁互動并實現(xiàn)資源的整合與協(xié)調(diào)，由此以動態(tài)網(wǎng)狀的結構取代了機械、僵化的層級結構。同時，在這種廣泛包容性與參與性的基礎上所構建的生態(tài)系統(tǒng)，更能利用自身的信息和優(yōu)勢形成一整套深人社會各個層面，廣泛解讀環(huán)境變量，并迅速作出相應對策的整體聯(lián)動系統(tǒng)，從而在很大程度上增強了系統(tǒng)結構的動態(tài)適應力。

我們知道，任何組織都不可能長期擁有某種核心優(yōu)勢資源。尤其在現(xiàn)代社會中，各種環(huán)境變數(shù)具有了高度的復雜性和動態(tài)性特征，更需要與之相關的各方面的資源整合，需要來自不同組織與個體共同努力與協(xié)作。農(nóng)村社會治理生態(tài)將系統(tǒng)各個要素所具有的核心優(yōu)勢經(jīng)過主動優(yōu)化、選擇搭配，相互之間以最合理的結構形式相結合而形成了一個優(yōu)勢互補、匹配的有機體，呈現(xiàn)出核心優(yōu)勢爆炸的格局，并必將帶來核聚變式的巨大能量，從而在整體協(xié)作中收到1+1>2 的協(xié)同效應，突破單一政府組織自身的能力缺陷而提高治理系統(tǒng)處理問題的能力。

農(nóng)村社會治理生態(tài)容納了眾多的決策主體并賦予其獨立的行動權，而建立起以政府組織為核心、以決策主體的多元互動為基本特征的治理體系。它將政府組織內(nèi)部以及社會中先前的那些支離破碎的部分重新整合，采用一種新的整體、全盤的思維方式來分配社會治理的職能與權力。同時塑造了一個信息開放的組織系統(tǒng)，增加了公共決策的開放性與透明性，在多元的決策主體相互配合基礎上作出的決策更能得到社會的認可。

農(nóng)村社會治理生態(tài)的決策過程中，決策主體在各自的核心領域都擁有獨立自主權和相應的決策權，彼此在這種動態(tài)的相互配合與協(xié)調(diào)過程中，自覺調(diào)整自己的行為而作出協(xié)調(diào)一致的決策。它們打破時空的限制，在治理生態(tài)所塑造的平臺上進行廣泛的信息交流與探討，在核心決策機構的協(xié)調(diào)和引導下，在各自的核心優(yōu)勢范圍內(nèi)作出決策，最終整合成整體決策，而保證了這種決策流程的動態(tài)適應性。

可以說，農(nóng)村社會治理生態(tài)構建，就是秉承多元主體理念，發(fā)揮政府與市場在社會資源配置方面不同的優(yōu)勢與功能，實現(xiàn)兩者在引領農(nóng)村社會治理的不同場域的相互支持與補充，使政府、鄉(xiāng)村社會組織和村民在實現(xiàn)和保障村民自治制度順暢運行方面各司其職，彼此配合，形成政府監(jiān)管與服務到位、社會組織力量廣泛參與和村民自愿自覺依法自主治理的有機治理體系，以有效克服基層政府在農(nóng)村社會治理中的過度控制或不作為的既有弊端，最大限度地實現(xiàn)村民自治的價值和制度效能，盡可能地達至實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會善治的狀態(tài)與格局。

因此，農(nóng)村社會治理生態(tài)一定是一個開放系統(tǒng)，無論是在制度層面還是在執(zhí)行層面，必須把握和清楚劃分農(nóng)村公共服務全過程，促進治理主體(五大主體或者更多)在各個環(huán)節(jié)形成合作、競爭與制衡的良性關系，主動投入到公共服務 (不僅僅是村級) 治理中來。

四、農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)構建

作為一個動態(tài)的體系，農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)更加注重系統(tǒng)各主體之間的互動和參與，改變單個行為方式，以增強治理的凝聚力和組織性，發(fā)揮各主體互助性和利他性，通過系統(tǒng)有效的耦合和協(xié)同機制，提升系統(tǒng)各主體的自主和合作意識。

在這樣一個治理生態(tài)系統(tǒng)中，各主體之間不是主仆、治理被治理的關系，有的只是平等、包容、協(xié)同、合作的和諧關系。在這里，要我做已被我要做所取代。共通的理想、包容的目標構成整個生態(tài)系統(tǒng)賴以生存的土壤，而一個集包容、協(xié)同、和諧為一體的綜合運行機制及其堅實的法制體系，則是整個生態(tài)系統(tǒng)賴以持續(xù)穩(wěn)定高效運行的保障。

那么應該如何構建農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)？重要的還是體制和機制。構建農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)一個關鍵就是要有一個建立在高度法制基礎之上的，能夠充分保障農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)運行的綜合有效的協(xié)調(diào)機制。換句話說，農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)的形成過程，可以通過建立在高度法制基礎之上的、有效的綜合治理協(xié)調(diào)機制來達成。這一機制包括：(1)開放的農(nóng)村治理機制；(2)有效的農(nóng)村治理調(diào)控機制；(3)統(tǒng)一的農(nóng)村治理整合機制；(4)完善的農(nóng)村治理穩(wěn)定機制；(5)發(fā)展的農(nóng)村治理創(chuàng)新機制；(6)高效的農(nóng)村治理耦合協(xié)同機制等。這些機制協(xié)同合作，綜合發(fā)揮作用，自發(fā)地搜尋、發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村治理的各種因素，并發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；整合農(nóng)村治理各部分、各主體及各種力量，使農(nóng)村治理體系自發(fā)形成自我約束、調(diào)節(jié)功能，共同通過協(xié)同效應產(chǎn)生秩序，使農(nóng)村治理結構獲得相對平衡，進而促進農(nóng)村治理在良性的狀態(tài)下正常運行。

為構建這樣一個有效的綜合機制，從宏觀方面上講，就必須對農(nóng)村治理體系進行制度創(chuàng)新與流程再造，對農(nóng)村治理進行政策引導和行為規(guī)范，賦予農(nóng)村治理生態(tài)系統(tǒng)以高度的適應性、效率性、穩(wěn)定性和政策性等方面的重要系統(tǒng)功能特征。具體來說，農(nóng)村治理生態(tài)體系的構建，需要充分調(diào)動政府、市場和全社會力量，充分發(fā)揮看得見的手、看不見的手以及法制、道德力量四重調(diào)節(jié)機制，理順政府、民間團體機構、村民個人之間的關系，健全制度，優(yōu)化機制，充分滿足農(nóng)村治理各主體的各中需要與農(nóng)村治理生態(tài)體系正常運行的各種需求，最大限度地降低農(nóng)村治理過程中的整體風險。

為此，首先，應將農(nóng)村公共服務視為一個復雜的開放系統(tǒng)，以政府為主體的單中心體制使政府在農(nóng)村公共服務的全過程壟斷了決策、生產(chǎn)、供給的各個環(huán)節(jié)，系統(tǒng)長期處于封閉狀態(tài)。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，私人部門、第三部門、農(nóng)村自治組織發(fā)展迅速，農(nóng)村公共服務這一系統(tǒng)的封閉格局趨向開放，系統(tǒng)已達到遠離平衡態(tài)條件，需要各種變量競爭與合作的相互作用。其次，應重塑農(nóng)村公共服務的治理結構。治理理論認為，公共服務的多元化供給是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實選擇，這就要求我們打破政府獨家壟斷局面，由政府單一主體向政府、私人部門、第三部門、村民自治組織多元主體轉變，達到開放系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)能效。再次，應賦予多元主體以清晰的定位及職能分工。依據(jù)“序參量”原理，政府在其中占主導地位，主要發(fā)揮“主導協(xié)調(diào)”作用；自治組織主要發(fā)揮各級政府和群眾的溝通橋梁作用；“市場是一部運作精巧、成本低廉、效益最佳的機器，有效地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟運行和各個經(jīng)濟主體的活動”，私人部門在能夠獲利的同時使農(nóng)村公共服務達到成本最低與效果最優(yōu)；第三部門是農(nóng)村公共服務其他治理主體的有益“補充”并發(fā)揮組織的專業(yè)性與獨立性；作為公共服務的消費者、供給者，村民的積極參與“不僅會促進社會的進步，而且還會促進他們自己作為積極負責的人健康成長”。最后，還應將農(nóng)村公共服務治理全過程細化為“表達”“決策”“籌資”“生產(chǎn)”“評估”與“問責”等具體環(huán)節(jié)，依據(jù)“競爭與合作”“控制參量”及“反饋”原理，設計“合作”“競爭”與“制衡”機制，多元主體在上述環(huán)節(jié)中遵循合作、競爭與制衡機制有序運行。至此，筆者構建了一個“農(nóng)村公共服務多元主體協(xié)同治理系統(tǒng)”，這一開放系統(tǒng)由政府、私人部門、第三部門、村民自治組織等多元主體共同治理，在“表達”“決策”“籌資”環(huán)節(jié)依據(jù)合作機制運行，在“評估”“問責”環(huán)節(jié)依據(jù)制衡機制運行，而“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)則既可能存在合作，也可能同時存在競爭與制衡。

五、構建農(nóng)村社會治理生態(tài)系統(tǒng)的建議

針對我國發(fā)展進入關鍵期，改革進入攻堅期、深水區(qū)，增長進入平緩期，社會穩(wěn)定進入風險期，習近平總書記提出：“社會管理面臨新情況新問題，必須通過深化改革，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉變”。“社會治理是社會建設的重大任務，是國家治理的重要內(nèi)容”?！爸卫砗凸芾硪蛔种?，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[5]。這一論斷，解析了社會治理新常態(tài)。構建由基層黨委和政府、村級組織、社會組織等多元主體協(xié)同參與的具有地方特色的農(nóng)村社會治理創(chuàng)新體系，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理新格局?？傮w上講，還是應從體制機制上入手，重點抓住以下幾個方面。

(一)建立健全高度完善的法律體系和制度

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。同樣，農(nóng)村社會治理創(chuàng)新需要運用法治思維和法治方式，做到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在建設法治國家、法治政府和法治社會中促進社會既充滿活力又和諧有序。

具體來講，構建農(nóng)村社會治理生態(tài)體系，應進一步建立健全高度完善的法律體系和制度，農(nóng)村社會治理制度化、規(guī)范化、程序化運行的法治程度，是構建農(nóng)村社會治理生態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和關鍵指標。

(二)加強和完善“法治、德治、自治”有機結合的多元主體協(xié)同共治的農(nóng)村社會治理組織結構體系

在農(nóng)村社會治理實踐中，必須要正確處理好依法治理、基層自治、村民德治與社會共治的關系，綜合運用法律規(guī)范、道德約束、輿論引導等多種方式和手段，加強和完善以黨組織為核心、村民自治為基礎、村民廣泛參與、各類社會組織互動合作等多元主體協(xié)同參與的農(nóng)村社會治理的組織結構體系。具體來講，構建農(nóng)村社會治理生態(tài)體系，應在法制建設的基礎上，進一步將政府治理與社會治理相結合，政府治理與公民治理相結合，政府治理與市場機制相結合，政府治理與道德調(diào)節(jié)相結合，最大限度地調(diào)動各方力量、匯集各方資源推進農(nóng)村社會治理生態(tài)構建。

黨委、政府、社會、基層組織、個人形成一個多元主體系統(tǒng)，通過平等的合作型伙伴關系，通過政府引導、平等協(xié)商、利益分享、責任共擔的方式，良性互動，形成符合整體利益的公共政策，共同推進社會治理。

另外，社會治理需要運用多種規(guī)則體系?，F(xiàn)代社會紛繁復雜，社會治理規(guī)則體系也不是單一、同質(zhì)的，而是由不同類別、不同層級、不同效力社會規(guī)范構成的集合體，除國家法律法規(guī)外，市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等多種形式的社會規(guī)范，對其效力所及的組織和成員個人具有重要的規(guī)范、指引和約束作用。因此，在社會治理創(chuàng)新中應更加重視運用其他社會規(guī)范，引導和支持不同方面的群眾通過制定完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體規(guī)章，進行自我約束、自我管理，規(guī)范成員行為，發(fā)揮多種社會規(guī)范的積極作用。

(三)推進農(nóng)村社會治理機制創(chuàng)新，促使有效的農(nóng)村社會治理機制早日形成

構建農(nóng)村社會治理生態(tài)體系，應大力推進農(nóng)村社會治理機制創(chuàng)新, 將機制創(chuàng)新與建立現(xiàn)代農(nóng)村社會治理制度相銜接，將機制創(chuàng)新與健全公民治理制度相對接；創(chuàng)新治理組織結構、治理方式方法和具體手段，包括：(1)層級化向扁平化轉變(組織)；(2)直接向間接轉變(方式)；(3)傳統(tǒng)的剛性向柔性轉變(手段)；(4)強制性向誘致性轉變(政策)；(5)命令式向誘導式轉變(方法)；(6)單項向雙向轉變(行為)；(7)貓捉老鼠向協(xié)商合作轉變(策略)；(8)充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，包括新聞輿論監(jiān)督在內(nèi)的公民的民主監(jiān)督，是擴大公民有序政治參與的手段，也是依法治國基本方略的必然要求，也是構建農(nóng)村社會治理生態(tài)的主要保障。

(四)正確處理好基層政府與村級組織的職能定位與分工，加強和完善農(nóng)村社會治理的領導組織體系與公共服務體系

在農(nóng)村社會治理實踐中，必須要正確處理好基層政府與村級組織的職能定位與分工，切實解決黨務、政務與村務不分以及村級組織行政化等問題，加強和完善農(nóng)村社會治理的領導組織體系與公共服務體系。組建以區(qū)域化黨委為核心的新型農(nóng)村社區(qū)，探索實現(xiàn)以集體經(jīng)濟強村帶動薄弱村經(jīng)濟發(fā)展、以先進村級組織帶動后進村級組織發(fā)展，實行“組織共建、資源共享、干部共管、事務共商、難題共解、發(fā)展共促”[6]，從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)村域共同體的協(xié)同治理與發(fā)展。構建政府主導多主體協(xié)同開展農(nóng)村社會治理的模式，實施以“網(wǎng)格綜合管理、全員全科服務”為核心，形成源頭治理、各方聯(lián)動、綜合服務的農(nóng)村社會治理新模式。建立健全真正由村民參與的民主監(jiān)督制度和民主監(jiān)督平臺，把農(nóng)民的知情權、決策權、參與權、監(jiān)督權真正落到實處。設置村務監(jiān)督委員會，建立健全村民參與監(jiān)督的組織平臺與制度體系。

(五)推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，加強和完善農(nóng)民權益保障體系

針對目前一些村村集體資產(chǎn)產(chǎn)權不清、主體不明、管理不力、分配不公、監(jiān)督欠缺等導致農(nóng)村利益糾紛和社會矛盾激化等問題，積極探索試點農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權股份制改革。首先，要明確村經(jīng)濟合作社是作為村集體資產(chǎn)產(chǎn)權管理的主體地位，加強規(guī)范化的組織建設。其次，要建立健全村經(jīng)濟合作社集體資產(chǎn)資源的登記清查制度、民主管理制度、公開招標制度、合同管理制度和責任追究制度，加強村經(jīng)濟合作社對村集體資金、資產(chǎn)、資源的規(guī)范化管理。最后，通過清產(chǎn)核資、評估與量化資產(chǎn)、界定股份成員及股權、制定和規(guī)范管理制度，有序推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革。

(六)更加重視互聯(lián)網(wǎng)治理，建立農(nóng)村網(wǎng)絡治理平臺

互聯(lián)網(wǎng)治理是社會治理的新領域、新內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)既是社會治理的對象，也是社會治理可以利用的重要手段。21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)技術迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡已經(jīng)成為絕大多數(shù)中國人須臾離不開的工作手段和生活內(nèi)容，它為人們的社會參與和社會表達提供了極大的便利，改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活和社會交往方式。農(nóng)村社會治理生態(tài)是一個復雜的大系統(tǒng)，農(nóng)村社會治理生態(tài)的形成是一項復雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代信息技術對現(xiàn)代社會廣泛滲透給農(nóng)村社會治理帶來巨大挑戰(zhàn)之時，大數(shù)據(jù)這樣的先進信息技術也為農(nóng)村社會治理體系提供了革命性的改造工具。這就需要我們利用充分新技術，大力推進現(xiàn)代網(wǎng)絡、電子商務、電子政務在我國農(nóng)村社會治理中的應用，為農(nóng)村社會治理生態(tài)的形成提供強有力的技術支持和保障。

具體來說，構建全國性綜合農(nóng)村網(wǎng)絡治理平臺，就是要充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡技術優(yōu)勢，推進社會治理參與機制，真正建立一個全社會各個主體都能參與、都能看到，清晰度很強的圍繞農(nóng)村社會治理的網(wǎng)絡支撐體系。在此基礎上，發(fā)揮網(wǎng)絡平臺、大數(shù)據(jù)和電子政務治理功效，為構建農(nóng)村社會治理生態(tài)提供重要的支持，將智慧農(nóng)村的基本特征“互聯(lián)網(wǎng)+”，互聯(lián)網(wǎng)+智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)、智慧教育、智慧政府等，成為農(nóng)村社會治理新常態(tài)，最終推動農(nóng)村社會治理生態(tài)形成。這對于降低農(nóng)村社會治理成本，進一步完善農(nóng)村社會管理與運行功能，縮減政府規(guī)模，提高決策能力和執(zhí)行能力，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，讓廣大農(nóng)民生活更方便、出行更便利、環(huán)境更宜居，具有重要意義。

(七)更加重視人民團體和社會組織的作用

現(xiàn)代社會治理要求農(nóng)村社會治理在堅持黨政主導的前提下，更加注重培育、支持和引導多元主體參與社會治理。黨的十八屆三中全會提出，建立科學有效的社會治理體制，要加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府公民之間的橋梁和紐帶，是社會治理新的重要主體。政府與第三部門協(xié)同進行的“合作式治理”，是一種基于共同參與(co-operative) 、共同出力(co-llaboration) 、共同安排(co-arrangement) 、共同主事(co-chairman)等互動關系的伙伴情誼的治理形式。第三部門不僅可以增加供給總量，而且能夠滿足多層次、多樣化的需求，對于填補政府失靈和市場失靈的空缺具有重要的作用。

我國目前在民政部注冊登記的各類社會組織達近60萬個，覆蓋科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、扶貧、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、權益保護等多個領域。但是，與發(fā)達國家相比，我國社會組織發(fā)展存在種類偏少、數(shù)量不足、能力較弱、行為不規(guī)范、作用發(fā)揮不充分等諸多問題。要激發(fā)社會組織活力，清理和規(guī)范現(xiàn)有社會組織，改變“吃財政飯、當二政府”的現(xiàn)象；鼓勵和支持行業(yè)商會類社會組織、科技類社會組織、公益慈善類社會組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織大力發(fā)展；轉變政府職能，建立健全政府購買社會組織服務機制，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，建立健全社會組織發(fā)揮作用的機制和制度化渠道；完善社會組織管理相關法律法規(guī)，構建法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督有機結合的監(jiān)管體系，完善社會組織內(nèi)部治理結構，提高自我管理、自我約束能力，確保社會組織有序發(fā)展、規(guī)范運行。

六、需要注意的問題

在打造農(nóng)村社會化治理生態(tài)過程中，現(xiàn)有農(nóng)村社會化治理過程中所出現(xiàn)的一些問題，還是需要引起特別重視。

(一)“網(wǎng)格化”治理效果雖好，但總讓人感覺防控色彩較濃

目前農(nóng)村社會化治理中的最大特點，就是借助“網(wǎng)格化”把黨委、政府、社會、公眾協(xié)同起來治理。這張橫向到邊、縱向到底，上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)的大網(wǎng)，全面整合了社會管理與服務資源，夯實農(nóng)村社會化治理基礎，創(chuàng)新基層社會管理格局，具有重要創(chuàng)新意義和推廣價值。

但這張“網(wǎng)”同樣備受詬病，雖然認為“網(wǎng)格化管理只是手段，服務群眾才是目的”?！熬C治網(wǎng)格化管理”已經(jīng)包含了豐富的服務內(nèi)容，但終因“娘胎里帶來的不足”和“名稱的缺陷，難以真正脫胎換骨。導致外界對“綜治網(wǎng)格化管理”的理解，一直停留在“搞防控”的認識，這有觀念“先入為主”的因素。

(二)黨委政府雖高度重視，但關注點仍在社會治安綜合治理

改革開放以來，成名于社會治安綜合治理的經(jīng)驗，導致黨委政府產(chǎn)生慣性思維，把農(nóng)村社會化治理工作中心和宣傳重點都放在綜治方面，這在新一輪社會管理創(chuàng)新試點工作中也不例外。但社會治安綜合治理主要是滿足群眾安全需求的一種經(jīng)驗，無法滿足群眾日益增長的多元化公共服務需求，必須加以創(chuàng)新發(fā)展。所以中央決定將社會治安綜合治理委員會更名為社會管理綜合治理委員會，從“治安”到“管理”的更名，意味著原來單純的農(nóng)村社會治安管理功能已經(jīng)向農(nóng)村社會管理綜合治理功能轉變，其內(nèi)涵更加豐富。在這種背景下，一方面應該將農(nóng)村社會治安問題與社區(qū)服務、民生改善、民主發(fā)展等進一步有機結合，以與“社區(qū)制”的到來相楔合，另一方面應充分挖掘已有的公共服務、民生元素并加大宣傳。

(三)社會組織雖數(shù)量繁多，但缺乏有效引導、管理和整合

從目前來看，社會組織數(shù)量并不少，但存在幾方面問題：一是體制內(nèi)的社會組織偏多，體制外的社會組織偏少。體制內(nèi)的社會組織帶有自上而下的NGO行政色彩，明顯影響了組織功能，難以深入社會；二是社會組織對政府資源依賴性強，資源不到位時，運作無力；三是社會組織缺乏組織化、制度化，領導個人特征突出；四是社會組織存在功能單一、專業(yè)服務能力有限、社會資本缺乏整合等問題；這些問題除了社會組織本身的原因所致，還因政府缺位所致。政府沒有加強引導、管理和整合，導致社會組織無序發(fā)展。今后恢復設置社會組織管理科的基礎上，設置社會組織管理科或至少有“專人負責、專人管理”，對農(nóng)村社會組織實行備案、登記管理，使農(nóng)村社會組織管理日益規(guī)范化，使政府與社會組織之間、社會組織彼此之間的溝通合作、信息反饋更為暢通。

(四)公眾參與率雖高，但缺乏志愿組織作為有效支撐

目前主要依靠“網(wǎng)格化”來提高公眾參與率，這種方法的實際效果雖好，但“行政化”色彩太明顯。今后應鼓勵村兩委干部、村民代表、黨員、團員、婦女組織、各類協(xié)會成員、熱心人士等組建各種類型農(nóng)村志愿者隊伍，尤其是要組建一二支帶有特色的志愿者隊伍。

另外，還要加強農(nóng)村社區(qū)志愿者組織注冊登記，爭取注冊志愿者占常住人口的5%以上。同時通過建立社區(qū)志愿服務檔案制度、優(yōu)秀志愿者表彰制度、志愿服務項目申報及津補貼制度等方式，強化社區(qū)志愿服務激勵機制，鼓勵居民就近參加志愿服務。

(五)多元但未協(xié)同

“政府主導、多方參與”，這與農(nóng)村公共服務多元主體協(xié)同治理的“多元主體”是相一致的。但前者的“多元”，與本文農(nóng)村社會化治理生態(tài)的“多元”尚存在差異。

首先，“多元主體”的范圍不廣。其一，多元應涵蓋政府、自治組織、私人部門、第三部門與村民，而實踐中突出了“政府”與“自治組織”，對村民的權利與責任也有一定的主張，但對于“市場主體”的作用，僅表述為“支持和引導市場主體參與農(nóng)村公共服務和社會管理”，在此，市場主體的地位是被動的，是“政府”這一“主體”引導的“客體”，說明并未真正將私人部門視為可以建立“公私伙伴關系”的平等主體。其二，對于第三部門，僅僅停留在“鼓勵和吸引各類社會組織共同投入和發(fā)展公共服務事業(yè)”的層面*關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)(成委發(fā)[2008]37號文件)。。應該重視第三部門在農(nóng)村公共服務建設中的地位與作用，不僅爭取第三部門的資金投入，還應引進與其合作的先進經(jīng)驗與模式。

其次，“多元主體”的“協(xié)同度”不夠。農(nóng)村公共服務多元主體協(xié)同治理機制要求的五大治理主體“協(xié)同”，是在確立政府“主導協(xié)調(diào)”、自治組織“承上啟下”、私人部門“互利雙贏”、第三部門“補充共享”、村民“參與實踐”的角色定位基礎上，在表達、決策、籌資、生產(chǎn)、評估、問責六大環(huán)節(jié)，根據(jù)農(nóng)村公共服務具體實踐的需要，形成不同的角色組合，形成合作、競爭、制衡的協(xié)同關系，共同完成農(nóng)村公共服務協(xié)同治理的目標與任務。

“協(xié)同”的合力，基本上都是政府唱主角，對自治組織要求過多，自治組織的公共服務壓力包袱仍未解脫，而市場與社會主體的參與很少。在村民參與度上雖較之其他省市有優(yōu)勢，但村民的利益表達、監(jiān)督評價體系尚未真正建立，且村民參與未能得到其他主體的配合與支持，則其參與能力與素質(zhì)無法與農(nóng)村公共服務的決策需求相匹配，也不能達到促進科學決策與有效監(jiān)督的效果。

再次，“政府主導、多方參與”實踐效果不佳。盡管不少地方出臺《公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》，對村(居)民委員會向小城投公司申請項目建設融資做出了具體規(guī)定與安排，但此處的融資實際上融的還是國家的、集體的資，并未有社會資本投入到農(nóng)村公共服務的建設?！罢鲗?、多方參與”這一基本思路在現(xiàn)實中難以得到執(zhí)行，一定程度上牽制了村級公共服務只能過度依賴于財政，從而造成村級公共服務建設水平的參差不齊。

[1] 于建嶸.岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷.北京：商務印書館，2001

[2] 婁成武，譚羚雁.西方公共治理理論研究綜述.甘肅理論學刊, 2012(2)：114-119

[3] Tony Bovaird, Elke Loffler.公共管理與治理.北京: 國家行政學院出版社, 2003[2006]

[4] 陳振明.公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑.北京:中國人民大學出版社, 2003

[5] 習近平.習近平總書記系列重要講話讀本.北京：學習出版社,2014

[6] 陶誠華.適應新常態(tài)發(fā)展創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體系.政策瞭望,2015- 03- 20

On the Rural Social Governance Ecosystem Construction

Lei Ming

“State governance system construction” and “promoting the modernization of state governance system and governance capacity” was explicitly launched out in the third plenary session of the 18thCentral Committee of the Communist Party of China. As part of the state governance system, the rural social governance is an important part in the process of the modernization of China. Based on the evolution of existing rural governance system in China and the modern social governance model in the world, one new rural social governance model——rural social governance ecosystem be proposed in this paper, and the concept of the rural social governance ecosystem, system characteristics and system construction of the rural social governance ecosystem be also discussed deeply in this paper. At the last, some policy suggestions on how to build the rural social governance ecosystem be put forwarded in this paper.

State governance system； State governance modernization； Rural social governance； Rural social governance ecosystem

2016-05-26

雷 明，北京大學貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長、教授，郵編：100871。