長沙市簡政放權(quán)調(diào)研評估報告

關(guān)媛媛 孟慶蓮

為落實“放管服”改革的決策部署，逐步實現(xiàn)長沙市第十三次黨代會提出的“強(qiáng)化政府自我革命，推動行政審批制度改革向更深層次突破，做到審批最少、流程最優(yōu)、效率最高、環(huán)境最好”目標(biāo)要求，按照市領(lǐng)導(dǎo)指示精神，由市審改辦牽頭，委托湖南大學(xué)法學(xué)院、中共長沙市委黨校（長沙行政學(xué)院）對全市簡政放權(quán)工作開展了專項調(diào)研評估（側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域）。此次調(diào)研評估分別組織召開市直部門、區(qū)縣政府、園區(qū)代表、企業(yè)代表座談會4次，由國家統(tǒng)計局長沙城調(diào)隊根據(jù)園區(qū)提供的企業(yè)聯(lián)絡(luò)員名單，組織發(fā)放《長沙市簡政放權(quán)調(diào)研問卷》400份，收回有效問卷389份。這次調(diào)研評估，總結(jié)評價了近年來長沙市推進(jìn)“放管服”改革的工作成效，查找梳理出當(dāng)前簡政放權(quán)過程中存在的困難與問題，并探索提出了新一輪推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的思路建議。

一、工作成效

2014年以來，按照黨中央、國務(wù)院，省委、省政府關(guān)于深化行政審批制度改革的部署和要求，長沙大范圍、深層次、強(qiáng)有力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，確立了“行政審批項目再減量50%”和“行政審批效率再提速50%”的目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，長沙打出了簡政放權(quán)的“組合拳”：迅速建立審改工作機(jī)制，明確責(zé)任分工；編制權(quán)責(zé)清單，搭建政府“權(quán)責(zé)網(wǎng)”，大力精簡取消行政審批事項；深化“兩集中、兩到位”改革，提高政務(wù)服務(wù)水平；清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，破除中介服務(wù)壟斷；積極開展商事登記制度改革，激發(fā)市場活力等。自長沙啟動簡政放權(quán)工作以來，市政府先后分4批向區(qū)縣（市）下放227項市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，得到社會各界群眾的廣泛好評（見圖1）。從本次調(diào)研評估反饋情況來看，具體成效表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.審批事項大幅精簡。2014年，長沙出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革提高行政效能的實施意見》，明確提出，沒有法定依據(jù)的審批事項一律取消，中央和省政府明令取消的審批事項一律取消，重復(fù)審批的審批事項一律歸并或取消。隨后，長沙大力精簡取消行政審批事項，對應(yīng)取消了中央指定地方實施的行政審批事項38項，市本級行政審批事項由428項精簡為179項，精簡58%，并全部納入《長沙市市本級行政審批項目目錄》進(jìn)行規(guī)范管理。與此同時，全市共清理出70余家市直部門其他行政職權(quán)（行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等12類）共9221項，通過精簡后僅保留3393項，精簡率達(dá)61.7%，所有保留的行政職權(quán)全部納入《長沙市人民政府部門權(quán)力清單》，向社會進(jìn)行公開，接受社會監(jiān)督。相應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整等配套機(jī)制，既實現(xiàn)了“行政審批項目再減量50%”的目標(biāo)，又做到了“清單之外無權(quán)力、目錄之外無審批、法無授權(quán)不可為”。

2.審批效率較快提升。為進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，優(yōu)化行政審批服務(wù)，全面提升行政審批效率，長沙制定出臺了《長沙市行政審批、行政確認(rèn)、行政備案項目流程清單》，從審批程序、申請材料、承諾期限等17個方面，對行政審批事項的辦理進(jìn)行規(guī)范，并逐個建立流程圖。300個審批事項（含子項）的總辦理時限從法定的5583個總工作日減少到1930個總工作日，縮減65.4%。實現(xiàn)了“行政審批效率再提速50%”的目標(biāo)，行政審批效率得到明顯提升。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為長沙市簡政放權(quán)工作對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響非常明顯和比較明顯的分別占比35%和47%。

3.公共服務(wù)日趨優(yōu)化。目前，長沙已全面建成1個市級政務(wù)服務(wù)中心、9個區(qū)縣（市）政務(wù)服務(wù)中心、184個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)中心以及3050個村（社區(qū)）便民代辦點，實現(xiàn)了市縣鄉(xiāng)村四級聯(lián)動，構(gòu)建了功能完整、服務(wù)規(guī)范的政務(wù)服務(wù)體系（見圖2）。通過“兩集中、兩到位”改革，初步實現(xiàn)部門審批職能向一個處室集中，審批處室向政務(wù)服務(wù)中心集中，28家市直單位設(shè)立了“行政審批處”，各單位共派出179名工作人員入駐市政務(wù)服務(wù)中心窗口辦公。全面開啟重大建設(shè)項目審批綠色通道，建立“窗口受理、并聯(lián)審批、政府決定、限時辦結(jié)、規(guī)范中介、全程監(jiān)督”等工作機(jī)制。同時，各園區(qū)積極創(chuàng)新審批服務(wù)，基本實現(xiàn)了“兩集中、兩到位”，確保行政審批事項到位、行政審批權(quán)限到位，實現(xiàn)批管分離、審管分離，形成“審批一條龍，服務(wù)一站式”的行政審批新機(jī)制。

4.改革紅利逐步釋放。通過推進(jìn)簡政放權(quán)，改革的紅利正在逐步釋放，有效助推了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是園區(qū)放權(quán)力度比較大，其市場活力和創(chuàng)造力極大激發(fā)，發(fā)展新動能加快成長。據(jù)統(tǒng)計，2016年1-12月，全市各園區(qū)完成規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值8367.75億元，同比增長11.2%，比全市平均增速高2.7個百分點，園區(qū)規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到全市規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值的72.4%；園區(qū)完成規(guī)模工業(yè)增加值1988.35億元，同比增長11.9%，比全市平均增速高4個百分點，園區(qū)規(guī)模工業(yè)增加值占全市規(guī)模工業(yè)增加值的61.1%。在調(diào)研座談中一位企業(yè)負(fù)責(zé)人這樣說道：“現(xiàn)在我們辦項目審批，前置條件由多變少，審批環(huán)節(jié)由繁化簡，審批時限由長變短，項目建設(shè)由難變易，服務(wù)水平和能力由弱變強(qiáng)，讓我們實實在在感受到辦事更加省時省力”。如寧鄉(xiāng)高新區(qū)，在省、市、縣優(yōu)化審批流程、縮短審批時限的基礎(chǔ)上，結(jié)合并聯(lián)審批，將25項建設(shè)項目審批事項簡化為供地許可、項目立項、規(guī)劃許可、施工許可四個環(huán)節(jié)，在法定審批175個工作日的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮短審批時限，優(yōu)化至15個工作日，目前已順利為園區(qū)50余個項目提供高效快捷的審批服務(wù)。從問卷調(diào)查的情況來看，認(rèn)為上級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放至基層，方便了辦事創(chuàng)業(yè)的占比達(dá)90%；對長沙目前企業(yè)投資環(huán)境的評價中，非常滿意、比較滿意和基本滿意各占比34%、48%和17%；對長沙注冊企業(yè)制度改革成效的評價中，成效明顯和成效良好各占38%和53%。

5.發(fā)展態(tài)勢不斷向好。2014年以來，長沙把簡政放權(quán)和行政審批制度改革列為重要專項改革，發(fā)布行政審批制度相關(guān)文件28份，逐步建立健全了改革制度體系，以“自我開刀”的改革決心，“自我革命”的改革銳氣，通過向市場放權(quán)、向社會放權(quán)，向基層放權(quán)，率先編制權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單和流程清單，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，推行“一門式”、“一網(wǎng)式”的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，重大建設(shè)項目綠色通道受理窗口實行“窗口受理、并聯(lián)審批、政府決定、限時辦結(jié)、規(guī)范中介、全程監(jiān)督”工作機(jī)制，著力解決政府與市場、政府與社會以及上下級政府間的有關(guān)職能轉(zhuǎn)變問題，釋放了改革紅利，激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，形成了簡政放權(quán)的“長沙經(jīng)驗”，并通過中央電視臺新聞聯(lián)播、《國辦內(nèi)參》等平臺宣傳推介，打造了簡政放權(quán)的“長沙品牌”。

二、存在問題

簡政放權(quán)作為一項攻堅改革，作為一場自我革命，不可能畢其功于一役，仍然面臨著許多來自體制機(jī)制、法律政策、部門利益、行為習(xí)慣、管理能力等因素的制約。

1.審批提速增效成效不夠明顯。

一是權(quán)限下放不夠徹底。一方面，明放暗不放。部分審批事項通過委托方式下放，基層只承擔(dān)審批資料初審和受理轉(zhuǎn)報職能，最終批準(zhǔn)和簽章仍在上級部門。如“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所設(shè)立許可審批”和“包裝裝潢印刷企業(yè)和其他印刷品印刷企業(yè)的設(shè)立許可審批”采取委托下放的形式，由區(qū)文體新局收資料進(jìn)行場所勘測等初審環(huán)節(jié)，再由市局進(jìn)行審批發(fā)證，使得申辦單位還是要“兩頭跑”。另一方面，暗中搞權(quán)力截留。少數(shù)事項審批權(quán)限雖已下放，但其辦理的前置條件并未下放。如“取水許可”審批權(quán)限已下放，但辦理該項許可的前置條件“建設(shè)項目水資源論證報告書審批”并未下放，行政相對人要辦理取水許可時，還是要在市里先將論證報告書審批后才能到縣里辦理取水許可。部分下放權(quán)限只下放審批事項的某個環(huán)節(jié)或是設(shè)定審批范圍分批進(jìn)行下放，容易造成管理脫節(jié)、監(jiān)管不到位。如市級下放了“一級綜合醫(yī)院的設(shè)置審批、執(zhí)業(yè)登記及校驗”、“母嬰保健技術(shù)考核合格證”兩類權(quán)限，但《母嬰保健許可服務(wù)證》仍由市級審批，相關(guān)數(shù)據(jù)也未與區(qū)級衛(wèi)生計生系統(tǒng)共享。這給衛(wèi)生計生部門開展轄區(qū)內(nèi)母嬰保健專項檢查、進(jìn)行實時監(jiān)管和整改落實帶來不便。

二是權(quán)限下放不夠精準(zhǔn)。部分下放的審批權(quán)限原本在基層就已存在并實施，但仍作為市級權(quán)限下放。如在長沙縣，“除湘江干流外的入河湖排污口的設(shè)置和擴(kuò)大審核”、“城市養(yǎng)犬審批”等權(quán)限在下放之前相關(guān)工作已經(jīng)由縣里承擔(dān)，或者本來就是長沙縣權(quán)力清單內(nèi)的權(quán)限。部分下放事項業(yè)務(wù)辦理量很少，個別項目甚至零辦理量。以雨花區(qū)為例，自承接之日起至2017年1月底，承接的135項管理權(quán)限中有55項辦件量為零，比例為37.78%；低于10件辦件量的事項有39項，比例為28.89%。承接的71項行政許可事項中，辦件量為零的許可事項有30項，占42.3%；低于10件辦件量的許可事項有16項，比例為22.54%。部分下放權(quán)限缺乏操作性。如一些專業(yè)技術(shù)資格考試的報考權(quán)限下放以后，基層實際咨詢和報考人數(shù)很少，達(dá)不到組織培訓(xùn)的開班條件，報考人最終還是要到市一級報名參訓(xùn)。

三是關(guān)鍵領(lǐng)域突破不夠。雖然簡政放權(quán)在各領(lǐng)域都取得了不少突破，但在建設(shè)項目投資領(lǐng)域仍然存在諸多問題，企業(yè)和群眾對此反映比較強(qiáng)烈（見圖3）。“并聯(lián)審批”沒有落實到位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，發(fā)改、住建、國土、規(guī)劃4個部門仍然存在單獨審批現(xiàn)象。并且在審批過程中，存在擅自增加審批環(huán)節(jié)，要求重復(fù)提供資料，一次性告知不到位，審批內(nèi)容體外循環(huán)，信息數(shù)據(jù)不愿共享等問題。審批程序繁瑣。在項目報建過程中，消防、人防、文物保護(hù)等部門監(jiān)測周期長、防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高、操作方式死。例如，同一項目同一片區(qū)的文物保護(hù)監(jiān)測要再分區(qū)域逐一開展，影響報建進(jìn)度。項目建成到投產(chǎn)的事中事后環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度。例如，建成項目聯(lián)合驗收名不副實，驗收后還是要逐一到各部門去簽章落實。

四是企業(yè)運營成本仍然過高。多數(shù)企業(yè)反映辦理自來水、燃?xì)狻㈦娦牛ㄍㄐ牛┖唾|(zhì)監(jiān)、安監(jiān)注冊備案手續(xù)比較繁瑣，程序比較復(fù)雜，辦理時間較長，特別是在硬件購置、使用管理等方面不按市場規(guī)律辦事，增加了企業(yè)運營的成本和風(fēng)險。消防、人防、文物保護(hù)等監(jiān)測成本過高，水、電、氣、通訊等壟斷行業(yè)不按市場規(guī)律辦事（見圖4）。

2.監(jiān)管配套措施相對滯后。

一是行政審批事項目錄參差不齊?？v向不統(tǒng)一，省市縣三級“權(quán)力清單”目錄有出入，同一事項表述不同或者劃分在不同類別。如：行政審批事項的初審在縣一級是列入行政審批事項還是列入其他事項沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。橫向不統(tǒng)一。各區(qū)（縣）之間行政審批事項數(shù)量和內(nèi)容都有差異。如：長沙縣有200多項，而寧鄉(xiāng)市、瀏陽市和望城區(qū)只有100多項。內(nèi)容不統(tǒng)一。下放的審批事項母項與子項不明晰。如：長政辦函〔2016〕147號下放的涉及環(huán)保的35項驗收，均為市環(huán)保局建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）審批及環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收（含建設(shè)項目發(fā)生重大變化和超5年期開工建設(shè)的重新審批）的子項。分類不統(tǒng)一。下放權(quán)限范圍劃分不明確、前后矛盾。如環(huán)保系統(tǒng)于2015年明確“一級醫(yī)院、民營專科醫(yī)院的環(huán)評審批”由區(qū)級審批，包括報告書（表）的審批，而在2016年又明確將“醫(yī)院環(huán)境影響報告表建設(shè)項目審批”權(quán)限下放，明確為報告表的審批。前后兩次放權(quán)涉及的審批范圍存在矛盾。

二是行政審批數(shù)據(jù)難以共享?；鶎诱?wù)服務(wù)平臺和各業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能共享，除了有區(qū)級綜合性事項網(wǎng)絡(luò)的行政審批系統(tǒng)，還有各領(lǐng)域自上而下建立的專網(wǎng)專線的審批系統(tǒng)（如衛(wèi)計、公安、財政、文體新、人社等部門）。由于系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)專網(wǎng)數(shù)據(jù)不向區(qū)本級網(wǎng)上審批系統(tǒng)開放，沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，各業(yè)務(wù)部門的系統(tǒng)與基層政務(wù)服務(wù)平臺系統(tǒng)端口不能對接、不能兼容，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，由此存在一個審批事項需錄入幾個在線審批系統(tǒng)的情況，造成重復(fù)錄入、先審后錄，直接加大了審批部門的工作量，浪費行政資源。比如要完成施工圖審查備案，審批人員需進(jìn)入三個系統(tǒng)（省施工圖備案系統(tǒng)、省建筑工程項目管理系統(tǒng)、區(qū)行政審批網(wǎng)上辦事系統(tǒng)）進(jìn)行重復(fù)工作。

三是相關(guān)管理措施有所缺失。人財物沒有同步下放。隨著市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的不斷下放，基層工作任務(wù)越來越多，工作壓力日益增大，由于基層工作力量原本就比較薄弱，承接能力有限，加之上級部門放權(quán)后人員編制、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、硬件設(shè)施等配套未能及時落實和提升，既影響已下放權(quán)限的運行效率，又制約了待下放權(quán)限的順利承接。簡政放權(quán)效果評估不及時。目前，長沙對簡政放權(quán)效果的評估主要是每年由市審改辦、市政務(wù)中心和區(qū)縣（市）政府組織實施的行政效能監(jiān)察，而要真正做到“邊改邊整、及時優(yōu)化”，還需加強(qiáng)對下放權(quán)力的追蹤評估，特別是及時獲取權(quán)力承接主體和放權(quán)受益對象的評價反饋。政策法規(guī)的制約日益凸顯。隨著簡政放權(quán)向縱深推進(jìn)，有些法律法規(guī)原是從部門自身利益出發(fā)設(shè)定，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，而在依法行政的前提下，由于上位法沒有及時修訂，使放權(quán)受到限制?！皟杉小傻轿弧备母镉写钊?。雖然部分市直單位成立了行政審批處，但仍有部分單位不愿意按照“撤一建一”的方式成立行政審批處，已經(jīng)成立行政審批處的單位，其業(yè)務(wù)處室或所屬事業(yè)單位仍然保留審批職能；部分單位以保密、擁有獨立辦公場所等理由，不愿到政務(wù)中心集中辦公。

3.賦權(quán)強(qiáng)園存在瓶頸制約。

一是園區(qū)承權(quán)法律地位不明確。目前，長沙市共有13個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，總數(shù)較多，其中5個國家級園區(qū)，8個省級園區(qū)。根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定，許多審批、核準(zhǔn)、處罰權(quán)限都是由縣級以上人民政府相關(guān)部門實施，對于園區(qū)的職權(quán)下放則缺乏相關(guān)法律依據(jù)，部分審批權(quán)限園區(qū)也難以承接到位。因此，園區(qū)往往成為項目審批的“受理窗口”、“辦事機(jī)構(gòu)”，最終審批還是要跑地方政府部門，導(dǎo)致辦事效率不高，協(xié)調(diào)難度較大，難以達(dá)成“園區(qū)事園區(qū)辦”的改革目標(biāo)。

二是園區(qū)缺乏行政執(zhí)法主體資格。由于園區(qū)管委會不具備行政執(zhí)法主體資格，有些園區(qū)迫切需要，但執(zhí)法主體明確在市、區(qū)（縣）一級行政部門的職權(quán)，在目前法律框架下仍無法進(jìn)行下放。如園區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、勞動保障、文化體育、衛(wèi)生計生、城鄉(xiāng)建設(shè)、安全生產(chǎn)等方面，需要依托市直對口部門或反委托區(qū)（縣）進(jìn)行執(zhí)法，存在多頭管理、程序繁瑣、效率不高等問題。同時，由于行政主體地位的缺失，加之園區(qū)在行政區(qū)劃、隸屬關(guān)系、行政管理權(quán)限、職能分工等方面與市、區(qū)（縣）存在交叉或不明晰，使得園區(qū)管理中體制不順、機(jī)制不活、多頭領(lǐng)導(dǎo)等問題日益突出，實際工作中時常出現(xiàn)缺位、錯位情況。這些問題的存在直接制約著園區(qū)的發(fā)展和簡政放權(quán)的推進(jìn)。

三是園區(qū)改革差異化明顯。當(dāng)前，盡管市、區(qū)兩級均公布了權(quán)力、責(zé)任、流程、公共服務(wù)流程和中介服務(wù)流程“五張清單”。但從城區(qū)橫向?qū)Ρ葋砜?，普遍存在著區(qū)與區(qū)之間的權(quán)力事項數(shù)量不統(tǒng)一、法律依據(jù)不統(tǒng)一、審批流程不統(tǒng)一、服務(wù)平臺不統(tǒng)一等現(xiàn)象，這使得同城園區(qū)難以享受同等待遇。例如，企業(yè)項目建設(shè)招投標(biāo)環(huán)節(jié)在有的園區(qū)已取消，可由企業(yè)自主議標(biāo)確定合作對象，但有的園區(qū)仍要求必須走公開招標(biāo)程序，影響了項目建設(shè)速度。又如環(huán)評審批在有的區(qū)（縣）采取一事一議及時審批，而在有的區(qū)（縣）則需分批核準(zhǔn)，審批效率較低。

三、對策建議

簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，也是處理好政府與市場關(guān)系、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必由之路。因此，我們必須在鞏固現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，針對存在的困難和問題，對癥下藥、持續(xù)發(fā)力，久久為功，確保長沙簡政放權(quán)和行政審批制度改革向縱深推進(jìn)。

1.以需求為導(dǎo)向，著力加大取消下放力度。

一是聚焦“瘦身”，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)。放管服改革，首先就是要“放”到位。要認(rèn)真對照李克強(qiáng)總理提出的“五個再砍掉一批”要求，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，把該放的權(quán)力堅決放出去，能取消的要盡量取消。根據(jù)調(diào)研情況來看，下階段，重點要抓好投資建設(shè)項目領(lǐng)域的簡政放權(quán)，該領(lǐng)域要再下放一些審批事項，再清理一些審批中介事項，再取消一些不合理收費，努力破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制障礙，著力降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力。通過權(quán)力“瘦身”，實現(xiàn)發(fā)展“強(qiáng)身”，從而促進(jìn)長沙經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

二是協(xié)同放權(quán)，加大放權(quán)的“含金量”。市行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之間，要完善聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成工作合力。要繼續(xù)加強(qiáng)總體設(shè)計，打破制約行政審批制度改革持續(xù)深化的體制機(jī)制瓶頸，重點對各層級政府部門的職能職權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分、準(zhǔn)確定位，切實增強(qiáng)簡政放權(quán)的整體性和平衡性。市政府職能部門要對自身權(quán)力事項進(jìn)行全面梳理，以基層政府、園區(qū)、企業(yè)和群眾的需求為導(dǎo)向，對基層需求迫切，部門放權(quán)條件成熟的權(quán)限，在不影響社會安全、經(jīng)濟(jì)安全和環(huán)境安全等前提下，優(yōu)先取消或下放普惠性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，并將法律規(guī)定明確可由基層政府承擔(dān)的事項作為一個整體打包下放，進(jìn)一步提高簡政放權(quán)的含金量。

三是動態(tài)調(diào)控，精準(zhǔn)調(diào)整已下放權(quán)限。對少數(shù)已經(jīng)下放，但實際辦理量少、操作性差的權(quán)限考慮適時收回。對部分由于法律法規(guī)、政策調(diào)整，上級要求收回市一級的權(quán)限，建議由市審改辦下文明確收回。對保留下來的行政審批事項，進(jìn)行必要的“合縱聯(lián)橫”。“合縱”，就是實施市區(qū)一體化審批，法律法規(guī)規(guī)定由市級審批的項目，可擴(kuò)大受理范圍至區(qū)縣和園區(qū)，加強(qiáng)上下對口部門審批聯(lián)動性和協(xié)同性?！奥?lián)橫”，就是對投資建設(shè)項目實行并聯(lián)審批，加強(qiáng)部門之間審批的協(xié)同和管理，盡可能地進(jìn)行流程整合、信息共享、并聯(lián)審批?！昂峡v聯(lián)橫”模式要及時總結(jié)經(jīng)驗，形成長效機(jī)制，并固化到“網(wǎng)上審批與電子監(jiān)察”系統(tǒng)當(dāng)中。

2.以機(jī)制為抓手，著力提升審批效率和質(zhì)量。

一是建立放權(quán)配套機(jī)制，提升基層承接權(quán)限能力。市級層面要對市縣兩級權(quán)力事項進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確各自審批權(quán)力邊界，形成全市權(quán)力清單一盤棋局面。市級在下放管理權(quán)限的同時，要求市直部門相應(yīng)將審批標(biāo)準(zhǔn)、審批流程等內(nèi)容一并下發(fā)，便于基層順暢承接、高效落實。事權(quán)下放與要素配置權(quán)要同步配套，幫助區(qū)（縣）在制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、檢驗檢測設(shè)備配套和軟硬件建設(shè)方面跟進(jìn)，以提高審批效率。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，將人員編制適當(dāng)向基層傾斜，以利于基層更好承接上級下放的管理職權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。真正做到放權(quán)不放任、簡政不懶政，既能放得下、又能接得住。同時要按照中央精神，扎實推進(jìn)“兩集中、兩到位”改革，要在控制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總量的基礎(chǔ)上，單獨設(shè)立行政審批處，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)，將業(yè)務(wù)處室和所屬事業(yè)單位的行政審批職能集中到行政審批處，其他業(yè)務(wù)處室不再負(fù)責(zé)審批，只承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)、技術(shù)審查等職能。面向社會提供審批或服務(wù)的單位，原則上都應(yīng)到政務(wù)中心辦公，接收集中統(tǒng)一管理。

二是建立放權(quán)“回頭看”機(jī)制，徹底壓縮審批環(huán)節(jié)和時限。對審批項目的前置條件、申報資料進(jìn)行重點清理，堅決取消沒有法律、法規(guī)和政策依據(jù)的申辦條件。梳理每一個審批事項的申報資料，對沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對作出許可決定沒有本質(zhì)影響的申報材料予以取消。不需要現(xiàn)場勘察的審批，實行即時辦結(jié)制度；需要現(xiàn)場勘察的審批，遵守承諾時限，實行超時默許。精簡審批環(huán)節(jié)，對不必要的科室審查、領(lǐng)導(dǎo)簽字等環(huán)節(jié)予以清理。優(yōu)化流程，也是各類企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該最應(yīng)優(yōu)先做好的工作（見圖5）。

三是建立信息共享機(jī)制，提升電子政務(wù)服務(wù)能力。一方面，強(qiáng)力推進(jìn)市政務(wù)服務(wù)一體化管理平臺建設(shè)。整合各部門“孤島式”的電子業(yè)務(wù)平臺，開發(fā)建設(shè)高度集成、部門聯(lián)網(wǎng)、信息共享、功能強(qiáng)大的電子審批系統(tǒng)。構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級縱向貫通、橫向聯(lián)辦的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并積極與國家、省相關(guān)系統(tǒng)共享互通，所有審批材料均通過電子平臺提交、流轉(zhuǎn)、互認(rèn)和歸檔，實現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)集成、后臺審批自動流轉(zhuǎn)，做到線上線下互補(bǔ)、前臺后臺互通，形成“全共享”工作平臺。盡早變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“網(wǎng)上辦理”為“網(wǎng)上辦結(jié)”。另一方面，整合使用社會信用體系數(shù)據(jù)。探索將市場（工商、質(zhì)監(jiān)）、稅務(wù)、編辦等部門登記的企業(yè)、公司、事業(yè)單位法人數(shù)據(jù)整合為法人庫；將發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保、水務(wù)、安監(jiān)、交通、消防、文物等部門審批事項數(shù)據(jù)整合為建設(shè)項目審批庫；將民政、公安等部門人員數(shù)據(jù)整合為自然人庫，并與金融系統(tǒng)的信用體系庫比對。徹底打破部門利益的藩籬，讓四個機(jī)構(gòu)資源庫的信息互相監(jiān)督配合。法人在自然人庫中沒有違法犯罪行為，在銀行信用體系中沒有失信行為，在項目審批中可以探索實行技術(shù)先行審查，只要核心要素齊全，一些輔證材料可以邊審批邊補(bǔ)充。或者企業(yè)在履行合約中，嚴(yán)格按合約時間落地，開工、投產(chǎn)達(dá)效，沒有違法違規(guī)行為的，金融系統(tǒng)在企業(yè)融資方面也可以給予更大的支持。

四是建立定期評估機(jī)制，提升改革效能檢測能力。成立行政審批制度改革專家組，聘請經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)、企業(yè)管理等專業(yè)的專家學(xué)者開展政策咨詢、項目論證、課題研究等工作。堅持問題導(dǎo)向，采取市級與區(qū)（縣）每年評估反饋一次相結(jié)合的方式，追蹤權(quán)力下放效果，及時優(yōu)化各級權(quán)力清單。并通過第三方評估、群眾滿意度測評等方式倒逼改革，提高審批效率，提升服務(wù)質(zhì)量。要加大評估結(jié)果應(yīng)用，將審批時效、審批質(zhì)量、企業(yè)群眾滿意程度等內(nèi)容納入部門考核，并加大行政審批效能在職能部門考核中的權(quán)重。

3.以園區(qū)為重心，著力優(yōu)化行政服務(wù)效能。

一是加大向園區(qū)放權(quán)力度。深入貫徹落實《長沙市深化園區(qū)行政審批制度改革的指導(dǎo)意見》（長發(fā)[2016]6號）精神，按照“權(quán)責(zé)一致、職能匹配、能放皆放”的原則，以項目建設(shè)和涉企審批事項為重點，除法律法規(guī)明確規(guī)定不得下放的相關(guān)審批事項外，由市審改辦牽頭，對工業(yè)項目的各類審批事項和行政權(quán)力應(yīng)以直接下放、授權(quán)或委托等形式一律由市直有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門依法有序向園區(qū)下放。對湘江新區(qū)、長沙高新區(qū)等國家級園區(qū)，要做到徹底放權(quán)，全面賦予市級審批權(quán)限；其他園區(qū)應(yīng)按照屬地原則，做到應(yīng)放盡放，積極賦予縣級審批權(quán)限。完成新一輪向園區(qū)簡政放權(quán)之后，凡是園區(qū)能夠承接的審批權(quán)限都應(yīng)集中到園區(qū)政務(wù)大廳辦理，尤其是水、電、氣、通訊、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、人防等部門要在園區(qū)政務(wù)大廳開設(shè)配套窗口，爭取做到“項目審批不出園”。同時，對于暫時不能或者無法下放，但又與園區(qū)項目建設(shè)密切相關(guān)的審批事項，要合并審批環(huán)節(jié)，精簡審批事項。重點要將規(guī)劃依據(jù)圖、規(guī)劃要點、選址意見書和調(diào)查藍(lán)線等環(huán)節(jié)合并審批；將建設(shè)項目可行性研究報告審查、節(jié)能審查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)合并；將建設(shè)項目初步設(shè)計審批和規(guī)劃報建圖審查環(huán)節(jié)合并；將施工圖審查備案和建筑節(jié)能設(shè)計審查備案合并；將施工合同備案、監(jiān)理合同備案和建設(shè)工程質(zhì)監(jiān)注冊、安監(jiān)注冊等環(huán)節(jié)合并。

二是努力破解園區(qū)體制障礙。要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)[2017]7號）精神，通過厘清隸屬關(guān)系、明晰管理權(quán)限、干部交叉任職和提高部分園區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格等方式來理順園區(qū)管理體制，為園區(qū)發(fā)展破解體制障礙。積極向上級反饋相關(guān)意見建議，大力爭取立法機(jī)構(gòu)盡快出臺相關(guān)政策法規(guī)，明確園區(qū)的執(zhí)法權(quán)限和行政管理權(quán)限，從根本上解決問題。同時，可以學(xué)習(xí)借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗，積極爭取省里支持，探索在條件成熟的園區(qū)成立行政審批局，開展相對集中行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)試點；也可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，申請按照“撤一建一”的原則，成立集中統(tǒng)一的行政審批、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，努力實現(xiàn)“一枚公章管審批、一個部門管市場、一支隊伍管執(zhí)法”?，F(xiàn)實情況下，短時間內(nèi)不可能將所有權(quán)限下放至園區(qū)，市縣兩級政府部門應(yīng)積極為園區(qū)行政審批提供保障和支持。對依法難以授予或委托園區(qū)行使的涉企行政職權(quán)，根據(jù)園區(qū)實際情況及企業(yè)需求，由市、區(qū)（縣）兩級政府相關(guān)部門單位明確專人對接；對園區(qū)無力承接、市級涉企行政職權(quán)只能下放區(qū)（縣）政府實施、或在區(qū)（縣）政務(wù)服務(wù)中心辦理更便捷的，應(yīng)將涉企行政職權(quán)向區(qū)（縣）集中，并在區(qū)（縣）政務(wù)服務(wù)中心開辟“園區(qū)審批綠色通道”，優(yōu)先辦理。

三是推進(jìn)園區(qū)審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。目前，中央和省市已統(tǒng)一部署“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”工作。由于長沙市行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化程度相對較低，加之園區(qū)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模、功能定位、隸屬關(guān)系、管理模式等具體情況不同，行政審批制度改革的效果也有所不同。就此次調(diào)研評估來看，國家級園區(qū)的改革效果更為明顯，園區(qū)、企業(yè)和群眾的滿意度更高；省級園區(qū)的改革成效和群眾滿意度因所屬區(qū)（縣）不同，略有差異；管理體制越復(fù)雜的園區(qū)簡政放權(quán)的“獲得感”越低。長沙應(yīng)借上級部署行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的契機(jī)，由市級層面統(tǒng)籌發(fā)力，在法律允許范圍內(nèi)，敢于打破條條框框，對行政審批項目充分授權(quán)，消除同城園區(qū)的“差別待遇”。整體推進(jìn)五區(qū)四縣（市）及各園區(qū)審批事項標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，為審批事項的“一站、一門、一號、一窗、一網(wǎng)”辦理夯實基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)長沙各區(qū)縣市的行政審批跨層級、跨部門、跨區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)化“通辦”。

四是創(chuàng)新園區(qū)服務(wù)模式。創(chuàng)新園區(qū)服務(wù)模式應(yīng)注重多措并舉、綜合施策。推行模擬審批制度。對土地指標(biāo)相對明確、規(guī)劃調(diào)整正在報批中的項目，在投資主體作出承諾的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行技術(shù)審查，盡快讓項目進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)審批，待項目符合正式審批法定條件后，申請人按正式審批要求補(bǔ)充完善資料，相關(guān)部門按法定審批程序出具正式審批文件。推行園區(qū)捆綁審批制度。園區(qū)出讓土地前的審批事項由政府統(tǒng)一做好捆綁審批，企業(yè)不再辦理單個項目的前期審批手續(xù)，項目建設(shè)單位取得土地使用權(quán)后，直接進(jìn)入建設(shè)工程設(shè)計審批階段。探索“零地”模式。對于園區(qū)內(nèi)“零土地”技術(shù)改造項目實行審批目錄清單管理，即工業(yè)企業(yè)在不涉及新征土地用地前提下開展的技術(shù)改造項目（包含擴(kuò)建、改建、單純購置等技術(shù)改造項目類型），實行審批目錄清單管理，清單以外項目實行承諾驗收制，制定相應(yīng)的監(jiān)管及承諾驗收辦法。探索實行全程代辦機(jī)制。在條件成熟的園區(qū)，要全面實施投資項目行政審批全程無償代理機(jī)制，為企業(yè)提供“保姆式”動態(tài)服務(wù)，真正為企業(yè)減負(fù)。規(guī)范中介服務(wù)監(jiān)管。推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，破除中介服務(wù)壟斷，確保市場充分競爭。同一中介事項在園區(qū)引進(jìn)3家以上中介組織供企業(yè)比較選擇，將審批中的中介服務(wù)納入誠信體系，并對中介機(jī)構(gòu)實行清單管理。優(yōu)化評估方式。對入園項目審批涉及的相關(guān)評估事宜，由園區(qū)管委員牽頭整合為共同委托第三方評估方式，避免多頭評估、多頭審查，加快項目落地。嚴(yán)格技術(shù)審查時限。園區(qū)內(nèi)所有技術(shù)審查事項，嚴(yán)格實行首次進(jìn)窗登記制度，嚴(yán)禁在進(jìn)窗登記前預(yù)受理審查，各部門收到相關(guān)資料后，在規(guī)定工作日內(nèi)出具技術(shù)審查意見。完善壟斷行業(yè)價格監(jiān)管。要高位協(xié)調(diào)國有壟斷部門適度降低企業(yè)成本，對水、電、氣、通訊等重點服務(wù)行業(yè)制定工作要求，引導(dǎo)這些壟斷行業(yè)按照市場規(guī)律辦事，讓企業(yè)擁有更多更好的選擇。

作者簡介：關(guān)媛媛（1981—）女。河南鄭州人。中共長沙市委黨校公共管理教研部副主任，講師。行政管理專業(yè)碩士。研究方向：政府治理與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。孟慶蓮（1987—）女。山東濰坊人。中共長沙市委黨校公共管理教研部講師。社會學(xué)專業(yè)碩士。研究方向：社會政策。