論我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

閆夏秋

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶，401120)

論我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

閆夏秋

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶，401120)

金融危機(jī)后，以保護(hù)金融消費(fèi)者為目標(biāo)的行為監(jiān)管理念深受各國(guó)推崇。而綜合經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境加劇了中國(guó)銀行業(yè)行為監(jiān)管實(shí)施的難度，功能監(jiān)管比機(jī)構(gòu)監(jiān)管更有利于銀行業(yè)行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。功能監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，有效防治“效力倒置”和“短視立法”等立法技術(shù)不成熟問題，與行為監(jiān)管目標(biāo)相一致。行為監(jiān)管是金融監(jiān)管體制改革的方向，行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需以功能監(jiān)管為基礎(chǔ)，行為監(jiān)管與功能監(jiān)管融合是保障銀行業(yè)監(jiān)管體制改革順利實(shí)現(xiàn)的路徑。

行為監(jiān)管；銀行業(yè)；機(jī)構(gòu)監(jiān)管；功能監(jiān)管；金融監(jiān)管體制

在全球金融監(jiān)管實(shí)踐中，銀行業(yè)偏向?qū)徤鞅O(jiān)管，證券業(yè)偏向行為監(jiān)管。2008年金融危機(jī)后，以保護(hù)金融消費(fèi)者為目標(biāo)的行為監(jiān)管模式成為世界各國(guó)金融監(jiān)管體制改革的主流，行為監(jiān)管的適用范圍不再僅限于證券業(yè)，銀行業(yè)的監(jiān)管改革開始重視行為監(jiān)管。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制改革吸收行為監(jiān)管理念，設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，形成行為監(jiān)管框架，但我國(guó)銀行業(yè)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體監(jiān)管方式是偏向機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是功能監(jiān)管還需進(jìn)一步論證。①中國(guó)金融體系是銀行主導(dǎo)型，銀行業(yè)是金融業(yè)的核心，因此，在構(gòu)建行為監(jiān)管的過程中，銀行業(yè)具體監(jiān)管模式的選擇與轉(zhuǎn)型是中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的第一步也是最關(guān)鍵的一步。

一、行為監(jiān)管理念的具體實(shí)現(xiàn)模式：機(jī)構(gòu)監(jiān)管抑或功能監(jiān)管

(一) 不同國(guó)家行為監(jiān)管理念的趨同化

行為監(jiān)管理念是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克·泰勒(Michael Taylor，1995)在其“雙峰(twin peaks) 理論”中提出的，其主要觀點(diǎn)是金融監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持兩大目標(biāo)即雙峰目標(biāo)：一是實(shí)施審慎監(jiān)管目標(biāo)，處罰可能危害金融安全的金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是實(shí)施行為監(jiān)管目標(biāo)，通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，營(yíng)造公開透明的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者利益。2008年金融危機(jī)席卷全球，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家均受到不同程度的重創(chuàng)。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中，已經(jīng)建立起雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞和荷蘭，其金融系統(tǒng)穩(wěn)定性和金融消費(fèi)者保護(hù)程度均比其他發(fā)達(dá)國(guó)家的表現(xiàn)要好。澳大利亞于1998年開始實(shí)施雙峰監(jiān)管。金融危機(jī)后，澳大利亞在其半年度金融穩(wěn)定報(bào)告中指出，2008年金融危機(jī)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響，但由于本國(guó)銀行業(yè)的整體資金狀況保持良好，所持有的次貸性資產(chǎn)較為有限，銀行不良貸款率較低，盈利能力仍然堅(jiān)挺。[1]荷蘭在面對(duì)金融危機(jī)時(shí)也表現(xiàn)出非凡的應(yīng)對(duì)能力，2009年其國(guó)民生產(chǎn)總值增速為-3.8%，但2010年的國(guó)民生產(chǎn)總值增速扭轉(zhuǎn)為1.7%，迅速實(shí)現(xiàn)負(fù)轉(zhuǎn)正的逆轉(zhuǎn)。荷蘭國(guó)家信用評(píng)級(jí)在歐盟成員國(guó)中一直保持在AAA級(jí)這樣的較高水平上。[2]金融危機(jī)之前，全球只有澳大利亞和荷蘭兩國(guó)采用雙峰監(jiān)管框架，它們?cè)趹?yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)的良好表現(xiàn)使行為監(jiān)管理念開始倍受全球推崇。

2008年全球金融危機(jī)暴露出各國(guó)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益上的監(jiān)管真空和不足。為此，美國(guó)、歐盟、 英國(guó)等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛順勢(shì)展開金融監(jiān)管制度改革，尤其將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益納入改革重點(diǎn)，行為監(jiān)管受到了前所未有的重視。英國(guó)《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》白皮書將雙峰監(jiān)管引入到英國(guó)金融監(jiān)管改革中，提出拆分構(gòu)建審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。2013年4月正式生效的《2012年金融服務(wù)法》采納了白皮書的觀點(diǎn)，開始實(shí)施準(zhǔn)雙峰金融監(jiān)管模式②，英格蘭銀行下設(shè)審慎監(jiān)管局(PRA)(對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，保障系統(tǒng)性安全)和金融行為監(jiān)管局(FCA)(對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益)。金融危機(jī)后，美國(guó)開始引入行為監(jiān)管模式，美國(guó)《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管的改革方案》以及《多德——弗蘭克法案》的核心內(nèi)容之一就是要在聯(lián)邦儲(chǔ)蓄委員會(huì)下設(shè)立金融消費(fèi)保護(hù)局(CFPB)。除英國(guó)、美國(guó)外，更多發(fā)達(dá)國(guó)家越來越趨向于引入行為監(jiān)管理念。

(二) 我國(guó)銀行業(yè)行為監(jiān)管理念的確立

金融業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于建構(gòu)起有效保護(hù)金融消費(fèi)者與投資者利益的法律平臺(tái)。金融危機(jī)之后，建立金融消費(fèi)者保護(hù)部門，通過法律賦予其行使行為監(jiān)管權(quán)是世界各國(guó)金融體制改革的重點(diǎn)。中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從封閉系統(tǒng)走向開放市場(chǎng)，由政府支配指標(biāo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置資源，從高度計(jì)劃壟斷缺乏競(jìng)爭(zhēng)逐步到以客戶為中心的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程。為彌補(bǔ)金融監(jiān)管體系中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，響應(yīng)全球新一輪金融監(jiān)管改革浪潮，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也逐步重視行為監(jiān)管理念并采取了相關(guān)措施。首先，在國(guó)家政策導(dǎo)向方面提出“金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”。國(guó)務(wù)院于2012年9月發(fā)布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確指出建立和加強(qiáng)申述、處罰和消費(fèi)者教育等保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)舉措。其次，在具體法律法規(guī)方面加強(qiáng)了保護(hù)金融消費(fèi)者的相關(guān)立法，如：①金融消費(fèi)者基礎(chǔ)性法律規(guī)定。2014年3月15日新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的實(shí)施正式將商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范疇，這意味著從法律上將金融消費(fèi)者納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，使之受到同等的對(duì)待和保護(hù)。②銀行業(yè)原則性規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》第一章第一條將保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益作為立法目的之一，第三章專列對(duì)存款人的保護(hù)，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一章第一條也將保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益作為監(jiān)管目標(biāo)之一。③部門規(guī)章和規(guī)范性文件的具體規(guī)定。為了加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)劃指導(dǎo)工作，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作規(guī)劃綱要》。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》和《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作考核評(píng)價(jià)辦法》也是銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作的重要指引和主要考評(píng)依據(jù)。銀監(jiān)會(huì)在實(shí)踐運(yùn)作中還設(shè)立了履行行為監(jiān)管權(quán)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。中國(guó)人民銀行于2012年3月設(shè)立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，銀監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立銀行業(yè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)也均設(shè)立了相應(yīng)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)?！耙恍腥龝?huì)”均已成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，初步構(gòu)織了中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管體系，標(biāo)志著銀行業(yè)開始逐步形成以金融消費(fèi)者保護(hù)為目標(biāo)的行為監(jiān)管架構(gòu)。

(三) 我國(guó)銀行業(yè)行為監(jiān)管具體監(jiān)管模式的選擇

各國(guó)行為監(jiān)管主要有三種類型：外雙峰、內(nèi)雙峰和隱含式。外雙峰是指設(shè)立獨(dú)立的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家為澳大利亞、荷蘭、加拿大。內(nèi)雙峰是指在原有審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)立行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家為美國(guó)、中國(guó)（我國(guó)銀監(jiān)會(huì)設(shè)立銀行業(yè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局）。隱含式是指沒有設(shè)立獨(dú)立的行為監(jiān)管部門。

外雙峰模式對(duì)所有或大部分金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管規(guī)制，不用權(quán)衡是按照金融機(jī)構(gòu)類型還是遵循金融功能來劃分銀行業(yè)監(jiān)管邊界。與外雙峰模式不同，內(nèi)雙峰模式行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著機(jī)構(gòu)劃分還是功能劃分的路徑選擇[3]，即行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的適用依據(jù)是以機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象還是以業(yè)務(wù)為監(jiān)管對(duì)象。如銀監(jiān)會(huì)消費(fèi)者保護(hù)局對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的銀行業(yè)是否進(jìn)行監(jiān)管；銀行類金融機(jī)構(gòu)中提供的帶有證券性質(zhì)的理財(cái)產(chǎn)品服務(wù)是由銀監(jiān)會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管還是由證監(jiān)會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管；具有多種業(yè)務(wù)類型的金融控股公司侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為是由銀監(jiān)會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管還是由證監(jiān)會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管。內(nèi)雙峰模式大體上沿襲了原有的監(jiān)管格局，無法回避監(jiān)管邊界的具體劃分方式問題。銀行業(yè)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體監(jiān)管方式不明就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管紊亂，將有損金融監(jiān)管體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和金融消費(fèi)者保護(hù)。中國(guó)銀行業(yè)對(duì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管或功能監(jiān)管的選擇需要考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和金融監(jiān)管演進(jìn)規(guī)律，以此來確定哪一種監(jiān)管模式更有利于行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、行為監(jiān)管理念下銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式之檢視

我國(guó)銀行業(yè)原有機(jī)構(gòu)監(jiān)管不利于行為監(jiān)管這一新型監(jiān)管理念的實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)監(jiān)管(institutional regulation或 entity regulation)是指以金融機(jī)構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，即同一類型金融機(jī)構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管。目前，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管總體采用的是以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為核心的監(jiān)管模式，這是符合確立之時(shí)的歷史和現(xiàn)實(shí)需求的。一方面，金融市場(chǎng)的歷史發(fā)展歷程以及受制于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制所具有的本土金融特質(zhì)決定了中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管模式，更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的監(jiān)管需要。改革開放初期，銀行過多、過深地介入信托業(yè)、證券業(yè)，持續(xù)激發(fā)了1990年后“股票熱”“房地產(chǎn)熱”的虛假繁榮，弊大于利。是故，1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中提出分業(yè)經(jīng)營(yíng)，并以此確立機(jī)構(gòu)監(jiān)管。1995年《商業(yè)銀行法》以機(jī)構(gòu)立法的形式確立分業(yè)監(jiān)管。另一方面，在嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管在一定程度上具有同一性。在中國(guó)90年代初期金融機(jī)構(gòu)類型確定和金融業(yè)務(wù)固定且不交叉的情況下，以機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類監(jiān)管和以業(yè)務(wù)進(jìn)行分類監(jiān)管的實(shí)質(zhì)和效果是一致的。在90年代后期金融自由化和綜合經(jīng)營(yíng)背景之下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管難以及時(shí)回應(yīng)復(fù)雜多元的金融業(yè)務(wù)，相應(yīng)的監(jiān)管漏洞也就逐漸顯現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了監(jiān)管空白區(qū)，隱含了金融危機(jī)的導(dǎo)火索。

(一) 機(jī)構(gòu)監(jiān)管的滯后和乏力難以應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)

從20世紀(jì)70年代以來，一些國(guó)家“金融脫媒”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，企業(yè)主體對(duì)銀行融資的需求相對(duì)減少，但是對(duì)銀行金融服務(wù)的需求越來越多元化，不少發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)逐漸放棄了分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)向了“大銀行”綜合經(jīng)營(yíng)模式。中國(guó)也隨之開始銀行業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。1999年8月中國(guó)人民銀行允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)并頒布了相關(guān)規(guī)定。2000年2月，央行與證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》和《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》允許證券公司和開放式基金可以向行業(yè)銀行貸款。2005年2月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)及中國(guó)人民銀行共同制定的《商業(yè)銀行設(shè)立基金公司試點(diǎn)管理辦法》允許商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司，商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司這種“法人分立、集團(tuán)混業(yè)”的模式對(duì)原有“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的經(jīng)濟(jì)體制造成較大影響。2008年12月銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行與信托合作做出相關(guān)規(guī)定，2009年5月銀行投資保險(xiǎn)公司獲得了國(guó)務(wù)院的原則同意，銀行類金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)越來越多地融合和滲透到其他金融領(lǐng)域中，推動(dòng)綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的深化發(fā)展。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管是按照機(jī)構(gòu)類型劃分的監(jiān)管模式，而金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)日趨多樣性和復(fù)雜性，這就要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要掌握被監(jiān)管機(jī)構(gòu)所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的全部專業(yè)技術(shù)才能進(jìn)行專門監(jiān)管，單純采用機(jī)構(gòu)監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管的目標(biāo)。其一，從監(jiān)管技術(shù)來看，如果要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都能夠達(dá)到滿足各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管要求的水平是很難的，一般的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力和技術(shù)難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。其二，從監(jiān)管成本來看，要求每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都熟練掌握各類金融產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管技術(shù)，那監(jiān)管成本也將非常高昂。

(二) 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致監(jiān)管套利

機(jī)構(gòu)監(jiān)管以機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象，對(duì)于不同金融機(jī)構(gòu)的同種業(yè)務(wù)可能由不同金融監(jiān)管部門監(jiān)管，這就很容易形成監(jiān)管規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)“同業(yè)不同管”現(xiàn)象，難以達(dá)到行為監(jiān)管的目標(biāo)要求?，F(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管存在大量的規(guī)范性文件，以及針對(duì)現(xiàn)有銀行業(yè)出現(xiàn)的新問題出臺(tái)的臨時(shí)性補(bǔ)救措施，相關(guān)法律法規(guī)與部門規(guī)章均是“政出多門”。如《金融租賃公司管理辦法》規(guī)定金融租賃公司由銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定融資租賃公司的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是商務(wù)部。實(shí)際上，金融租賃公司和融資租賃公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)均為融資租賃業(yè)務(wù)，但法律監(jiān)管機(jī)關(guān)卻明顯不同，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不相同，無法塑造統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一極容易造成監(jiān)管套利(Regulatory arbitrage)③。機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，不同金融機(jī)構(gòu)雖然提供相同或相似的產(chǎn)品和服務(wù)，卻可能要面對(duì)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度和監(jiān)管成本不盡相同，這就會(huì)造成不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)同一業(yè)務(wù)的監(jiān)管差異。監(jiān)管差異的存在就不可避免地產(chǎn)生不平衡，致使監(jiān)管較寬松的機(jī)構(gòu)相比監(jiān)管較嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)更享有監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也使得一些金融機(jī)構(gòu)利用監(jiān)管差異進(jìn)行套利活動(dòng)，損害公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，在監(jiān)管權(quán)限重復(fù)交叉的驅(qū)動(dòng)下，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互爭(zhēng)搶和相互推諉的情況，對(duì)于能夠帶來監(jiān)管集團(tuán)利益的業(yè)務(wù)，監(jiān)管者試圖不斷降低監(jiān)管成本或放松監(jiān)管，以免被監(jiān)管者流失，這就直接危害到審慎監(jiān)管的有效性和持續(xù)性。行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以以這種路徑實(shí)施行為規(guī)制。

(三) 機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分散性造成監(jiān)管法制統(tǒng)一性不足

機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分散性導(dǎo)致銀行業(yè)法制缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。其一，以機(jī)構(gòu)為對(duì)象的分散式監(jiān)管立法造成中國(guó)金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的法律規(guī)則系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性欠佳。第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(1993年)第一次明確提出在任期內(nèi)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架的目標(biāo)，同時(shí)做出了社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法的第一個(gè)五年規(guī)劃。在此期間，銀行業(yè)的立法是重中之重，因時(shí)間緊促且《銀行業(yè)法》的立法技術(shù)較高，《商業(yè)銀行法》便成為當(dāng)時(shí)銀行業(yè)立法的最終選擇。從1999年8月中國(guó)人民銀行允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)并頒布《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》和《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》開始，央行與銀監(jiān)會(huì)等相繼頒布各種部門規(guī)章允許證券公司和開放式基金向行業(yè)銀行貸款，允許商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司，允許銀行與信托合作，允許銀行投資保險(xiǎn)公司等，這些規(guī)章均突破了當(dāng)時(shí)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，出現(xiàn)銀行業(yè)監(jiān)管法制的“效力倒置”④。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分散性導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一，規(guī)則的不統(tǒng)一或沖突又會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管窘境。改革開放初期，中國(guó)金融立法帶有政策治國(guó)的痕跡，法律的制定以政策為導(dǎo)向，出現(xiàn)什么問題或什么機(jī)構(gòu)就制定什么法律。這種立法方式是以犧牲法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性為代價(jià)的，損害了法律體系應(yīng)有的邏輯性。然而現(xiàn)在大量部門規(guī)章在效力上已實(shí)質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)行法律與行政法規(guī)，甚至出現(xiàn)“輕法律而重政策”的現(xiàn)象，這明顯違背“上位法優(yōu)于下位法” 的法律適用原則。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制不統(tǒng)一不利于行為監(jiān)管法制的發(fā)展。

(四) 以機(jī)構(gòu)利益為出發(fā)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管有損金融消費(fèi)者權(quán)益

以維護(hù)金融安全為首要價(jià)值目標(biāo)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管難以推動(dòng)行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)施。第一，中國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)力度較弱的根源就在于，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管體系素來重視審慎監(jiān)管，卻未能對(duì)保護(hù)金融消費(fèi)者給予足夠重視，以維護(hù)金融安全為首要目標(biāo)導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)的審慎監(jiān)管占用了較多數(shù)的資源成本。機(jī)構(gòu)監(jiān)管以金融機(jī)構(gòu)為中心開展監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)，這往往會(huì)出現(xiàn)一個(gè)取向結(jié)果，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)從被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益和監(jiān)管者自身的利益出發(fā)，以維系被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可控性為工作任務(wù)，而不是將監(jiān)管主要精力放在保護(hù)公眾投資者利益上。第二，銀行業(yè)監(jiān)管所依據(jù)的法律文本的層級(jí)效力普遍較低，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往會(huì)從自身“便宜主義”的角度出發(fā)利用有限的人力物力資源來開展監(jiān)管工作，這定會(huì)導(dǎo)致對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)的目標(biāo)定位上難以做足充分的預(yù)期。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往采用事后評(píng)估和補(bǔ)救的機(jī)制。第三，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的制度設(shè)計(jì)下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各行其是地行使監(jiān)管職權(quán)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間法律規(guī)則約束的程度不一，使得相應(yīng)的被監(jiān)管者可以根據(jù)自身的利益安排適用最低限度的規(guī)則，以達(dá)到在法制不統(tǒng)一狀態(tài)下規(guī)避最嚴(yán)格法律的適用。而這種規(guī)避法律的行為最終會(huì)出現(xiàn)以削弱金融消費(fèi)者利益保護(hù)效果為代價(jià)的后果，使得金融消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效的保障。

一部良好的法律規(guī)則的制定和適用應(yīng)在一定時(shí)空范圍內(nèi)具有前瞻性、預(yù)期性和普遍性，而不能僅僅停留在“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急式立法。以金融機(jī)構(gòu)為劃分依據(jù)的法律規(guī)則其穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性較差，已難以適應(yīng)復(fù)雜多元的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，以機(jī)構(gòu)為劃分依據(jù)的監(jiān)管模式不利于實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管目標(biāo)，銀行業(yè)行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在具體監(jiān)管模式上尋求突破和轉(zhuǎn)變。

三、銀行業(yè)功能監(jiān)管模式之優(yōu)越圖景

與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相比，功能監(jiān)管更有利于銀行業(yè)行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。功能監(jiān)管的概念最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·默頓(Robert C.Merton)提出[4]，他認(rèn)為金融功能比金融機(jī)構(gòu)更趨穩(wěn)定，金融功能優(yōu)于組織機(jī)構(gòu)，建議政府采用以功能為對(duì)象的金融監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管不利于金融創(chuàng)新和發(fā)展，功能監(jiān)管能夠降低金融管制程度，促進(jìn)金融創(chuàng)新。默頓的功能監(jiān)管的提出背景是美國(guó)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融環(huán)境，這一理論的提出突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管的定義界限，順應(yīng)國(guó)際金融的發(fā)展大潮，解決了機(jī)構(gòu)監(jiān)管在綜合經(jīng)營(yíng)下的乏力狀態(tài)，對(duì)當(dāng)今各國(guó)金融監(jiān)管產(chǎn)生了重大影響。功能監(jiān)管的適用背景與中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相似：中國(guó)也處在“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融環(huán)境下，面臨著經(jīng)濟(jì)全球化帶來的金融創(chuàng)新需求。金融危機(jī)的出現(xiàn)加速了銀行業(yè)行為監(jiān)管的進(jìn)程，相應(yīng)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式逐漸凸顯的弊端已經(jīng)不利于行為監(jiān)管理念的實(shí)施，銀行業(yè)行為監(jiān)管改革進(jìn)程對(duì)功能監(jiān)管的呼聲非常迫切。

(一) 功能監(jiān)管是應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的良藥

首先，引入功能監(jiān)管是各國(guó)實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管目標(biāo)的共同選擇，我國(guó)開展行為監(jiān)管的改革應(yīng)借鑒國(guó)際金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際上綜合經(jīng)營(yíng)的模式大體有兩種：一是歐洲的全能銀行模式；二是美國(guó)的法人隔離模式(金融控股公司)。目前中國(guó)綜合經(jīng)營(yíng)采用的是第二種模式。國(guó)際上通行的應(yīng)對(duì)金融控股公司的做法是引入功能監(jiān)管，以金融業(yè)務(wù)為監(jiān)管對(duì)象，如英國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞、新加坡、韓國(guó)、愛爾蘭、丹麥、瑞典都實(shí)行功能監(jiān)管模式[5]，尤其是采用行為監(jiān)管理念的國(guó)家，對(duì)功能監(jiān)管尤其重視。1999年美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》對(duì)功能監(jiān)管專章規(guī)定。英國(guó)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》規(guī)定金融服務(wù)管理局全面監(jiān)管9類金融業(yè)，從而統(tǒng)一了金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)在設(shè)立行為監(jiān)管局進(jìn)行金融體制改革的過程中，仍舊堅(jiān)持功能監(jiān)管模式。在行為監(jiān)管理念實(shí)施過程中，各國(guó)仍堅(jiān)持采用功能監(jiān)管模式，我國(guó)金融體制改革可以以此為參考。

其次，綜合經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)加劇了行為監(jiān)管實(shí)施的難度，功能監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，可以營(yíng)造公平高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。金融集團(tuán)化和綜合經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)是目前金融監(jiān)管體制改革面臨的主要問題。法制應(yīng)具有統(tǒng)一性，統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)才能形成公平的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。功能監(jiān)管的實(shí)質(zhì)和最大優(yōu)勢(shì)就是統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限劃分以金融功能為基礎(chǔ)，同一種功能的金融業(yè)務(wù)由統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行平等監(jiān)管，即使該金融業(yè)務(wù)由不同金融機(jī)構(gòu)提供，也可以實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、多市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一的法律規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠提供同樣的監(jiān)管力度，避免監(jiān)管差異及監(jiān)管套利的出現(xiàn)，對(duì)從事相似業(yè)務(wù)的不同機(jī)構(gòu)保證監(jiān)管中性，更有利于行為監(jiān)管機(jī)關(guān)開展執(zhí)法活動(dòng)。統(tǒng)一的監(jiān)管立法取代割據(jù)自治式的機(jī)構(gòu)規(guī)制立法行為，解決機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能分工不明導(dǎo)致的監(jiān)管真空地帶，同時(shí)也能夠遏制金融機(jī)構(gòu)和其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體的監(jiān)管套利行為。中國(guó)《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確提出，“加快制定金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)”，營(yíng)造公平高效的金融環(huán)境是金融體制改革的目標(biāo)，功能監(jiān)管是應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的良藥，應(yīng)被引入到金融監(jiān)管體制改革中。

(二) 功能監(jiān)管有利于創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和金融服務(wù)，功能監(jiān)管方式可以放松監(jiān)管強(qiáng)度，鼓勵(lì)創(chuàng)新，與行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑一致。一方面，金融創(chuàng)新催生監(jiān)管模式創(chuàng)新。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管存在密切聯(lián)系，金融機(jī)構(gòu)研發(fā)新型金融產(chǎn)品或服務(wù)實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新的初衷多是為了規(guī)避金融監(jiān)管；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞的過程中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新。金融創(chuàng)新和金融結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致金融監(jiān)管體制改革，而金融監(jiān)管體制改革又以立法為先導(dǎo)。銀行業(yè)法律規(guī)制要走在金融業(yè)發(fā)展的前面，才能保障銀行業(yè)乃至金融業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展。法律應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性，而“因事變而法變也是法律相對(duì)穩(wěn)定性的應(yīng)有之意”[6]。金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，產(chǎn)品設(shè)計(jì)復(fù)雜化程度逐漸增高，對(duì)監(jiān)管的專業(yè)性要求也越來越高。隨著銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨國(guó)際，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性難以達(dá)到監(jiān)管要求，監(jiān)管模式需做出改變。功能監(jiān)管模式重視金融產(chǎn)品與服務(wù)的基本功能，能夠構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則并將監(jiān)管權(quán)劃分到適合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這可以有效解決金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管責(zé)任的歸屬問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不必再通過簡(jiǎn)單粗暴的限制金融產(chǎn)品創(chuàng)新來穩(wěn)定銀行業(yè)的安全。

另一方面，監(jiān)管模式創(chuàng)新反過來更有利于金融創(chuàng)新。功能監(jiān)管比機(jī)構(gòu)監(jiān)管更能放松監(jiān)管力度，提高監(jiān)管活力，符合行為監(jiān)管發(fā)展的路徑。從各國(guó)銀行業(yè)立法上看，銀行業(yè)法律在價(jià)值追求上仍以安全為立足點(diǎn)，但效率優(yōu)先所促成的放松管制才是金融發(fā)展的基本趨勢(shì)。[7]值得說明的是，效率優(yōu)先并不是否認(rèn)安全價(jià)值，效率優(yōu)先是以安全為前提的，畢竟存在安全隱患的高效率并不是真正的持久的高效率。金融控股公司就是為了提高效率，規(guī)避分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融監(jiān)管格局而出現(xiàn)的，是規(guī)避監(jiān)管創(chuàng)新的產(chǎn)物。在行為監(jiān)管理念下，應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)行功能監(jiān)管以提高金融效率，而不是從限制金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入來提高金融系統(tǒng)的安全性。以業(yè)務(wù)為監(jiān)管對(duì)象的金融監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新，監(jiān)管模式的改進(jìn)將更有利于金融創(chuàng)新。除傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)外，新興互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)，只要從事的是需要被監(jiān)管的同一業(yè)務(wù)或行為，都可以置于相同的監(jiān)管框架內(nèi)，適用相應(yīng)的法律法規(guī)。這是功能監(jiān)管的初衷，也是行為監(jiān)管的必然選擇。

(三) 功能監(jiān)管有效保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益

行為監(jiān)管的目標(biāo)即保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，引入功能監(jiān)管可以保障行為監(jiān)管機(jī)關(guān)有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為監(jiān)管模式的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往將金融系統(tǒng)性安全作為第一目標(biāo)，忽視了金融消費(fèi)者作為金融市場(chǎng)中金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象的權(quán)益保護(hù)職責(zé)。在銀行業(yè)向行為監(jiān)管發(fā)展的過程中，消費(fèi)者保護(hù)也將成為銀行業(yè)監(jiān)管的首要目標(biāo)，功能監(jiān)管以經(jīng)營(yíng)行為為監(jiān)管對(duì)象，可以更好地保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。首先，功能監(jiān)管重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)行為，能夠從保護(hù)金融消費(fèi)者的角度出發(fā)進(jìn)行銀行業(yè)監(jiān)管。由于金融消費(fèi)者本身認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在金融信息上的極端不對(duì)稱[8]，所以需要以保障金融消費(fèi)者權(quán)益、規(guī)范金融經(jīng)營(yíng)行為為初衷的監(jiān)管者。機(jī)構(gòu)監(jiān)管以機(jī)構(gòu)為關(guān)注對(duì)象，不易從消費(fèi)者的角度出發(fā)，觀察市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。因此，基于業(yè)務(wù)行為的功能監(jiān)管模式更貼近金融消費(fèi)者，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度更強(qiáng)，更易實(shí)現(xiàn)事前、事中保護(hù)。其次，功能監(jiān)管放松銀行業(yè)管制，促進(jìn)銀行業(yè)創(chuàng)新出更高效親民的金融產(chǎn)品，增加金融消費(fèi)者消費(fèi)的可選擇對(duì)象。最后，功能監(jiān)管有利于銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)制的整合統(tǒng)一，減少金融機(jī)構(gòu)的套利和損害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為。在綜合經(jīng)營(yíng)背景下，功能監(jiān)管的適用性更強(qiáng)。行為監(jiān)管與功能監(jiān)管的結(jié)合更有助于提升金融監(jiān)管的有效性，提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的效果。

四、行為監(jiān)管理念下中國(guó)銀行業(yè)功能監(jiān)管的推進(jìn)路徑

功能監(jiān)管比機(jī)構(gòu)監(jiān)管更有利于銀行業(yè)行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此銀行業(yè)在開展行為監(jiān)管改革過程中應(yīng)引入功能監(jiān)管這一具體監(jiān)管方式。中國(guó)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度根深蒂固，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，功能監(jiān)管并不能立竿見影地解決行為監(jiān)管實(shí)施過程中面臨的所有難題。同時(shí)，任何一種監(jiān)管模式都會(huì)有局限性，功能監(jiān)管也不例外。功能監(jiān)管自身也存在一些缺陷，甚至?xí)a(chǎn)生一些新的問題。在功能監(jiān)管實(shí)施中可能會(huì)遇到監(jiān)管權(quán)利難以制衡、業(yè)務(wù)劃分界限模糊以及如何協(xié)調(diào)與原有機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間的關(guān)系等問題，需健全的法律制度來解決。

(一) 加強(qiáng)功能監(jiān)管的權(quán)力制衡

功能監(jiān)管模式可以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，但容易造成權(quán)力集中和膨脹。各業(yè)務(wù)監(jiān)管容易各自為陣，需專門設(shè)定較高層級(jí)的監(jiān)管權(quán)力來綜合管理和協(xié)調(diào)。功能監(jiān)管模式雖然改變了機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的分散式監(jiān)管弊端，提高了監(jiān)管效率與水平，但也意味著將監(jiān)管權(quán)力過分或絕對(duì)集中，這必須要引起足夠的重視。如果對(duì)監(jiān)管者沒有設(shè)定外部或內(nèi)部的權(quán)力制衡，甚至沒有對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，那么這種功能監(jiān)管模式的制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)因?yàn)闄?quán)力不受制約而喪失殆盡。監(jiān)管制衡包括橫向的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制衡，以及金融監(jiān)管權(quán)和行政權(quán)、司法權(quán)的制衡，也包括縱向的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的制衡。美國(guó)以美聯(lián)儲(chǔ)制衡銀行、證券、保險(xiǎn)三行業(yè)的監(jiān)管，形成傘狀監(jiān)管模式。英國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管改革是一方面賦予金融服務(wù)監(jiān)管局集權(quán)式的監(jiān)管權(quán)，另一方面從司法權(quán)、行政權(quán)等多個(gè)權(quán)力層面對(duì)監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行了反約束與反限制。[9]

為了規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)調(diào)，2004年6月28日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工合作備忘錄》(以下簡(jiǎn)稱《備忘錄》)，《備忘錄》第二條指出要明確銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)，第八條對(duì)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”原則的堅(jiān)持表明《備忘錄》的發(fā)布是以堅(jiān)持機(jī)構(gòu)監(jiān)管為前提的，并沒有動(dòng)搖原有監(jiān)管體制?！秱渫洝返谑鍡l中規(guī)定建立由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)組成的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，在一定意義上開啟了權(quán)力協(xié)調(diào)和制衡的大門，為引入功能監(jiān)管提供了基礎(chǔ)。但中國(guó)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制中三部門處于同一行政級(jí)別，容易造成既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的身份混淆，其權(quán)力制衡和協(xié)調(diào)效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與美聯(lián)儲(chǔ)相媲美的。因此，制衡銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力必須由可以凌駕于它們之上的機(jī)構(gòu)來實(shí)施，比如提高中國(guó)人民銀行在金融監(jiān)管中的地位，讓央行來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域各行業(yè)的監(jiān)管權(quán)。

(二) 明確銀行業(yè)務(wù)的甄別方法

功能監(jiān)管以業(yè)務(wù)來劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)和明確監(jiān)管職責(zé)，行為監(jiān)管也以功能劃分為基礎(chǔ)，如何準(zhǔn)確地劃分業(yè)務(wù)是保障功能監(jiān)管有效實(shí)施需要攻關(guān)的難題。首先，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新使得各類金融業(yè)務(wù)之間的界限模糊不清，金融業(yè)務(wù)的本質(zhì)被掩蓋導(dǎo)致功能監(jiān)管難以推進(jìn)。隨著綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和新型互聯(lián)網(wǎng)金融的沖擊，銀行類金融機(jī)構(gòu)逐步開展理財(cái)、資產(chǎn)托管等多元化業(yè)務(wù)以尋求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。其次，互聯(lián)網(wǎng)金融中的新興業(yè)務(wù)，比如網(wǎng)絡(luò)借貸、眾籌，其是否劃歸銀行業(yè)務(wù)一直飽受爭(zhēng)議。從美國(guó)發(fā)展進(jìn)程來看，美國(guó)在1999年確立了混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，明確通過金融控股公司的方式實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但要求全美銀行、證券和保險(xiǎn)類業(yè)務(wù)必須在不同法人實(shí)體中經(jīng)營(yíng)，這種法人隔離的制度安排使銀行業(yè)獲取良好的混業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，也降低了濫用存款保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，根據(jù)金融業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)和監(jiān)管技術(shù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將一些涉及銀行、證券、保險(xiǎn)性質(zhì)的交叉經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分別劃到不同的法人機(jī)構(gòu)中。對(duì)于金融業(yè)務(wù)的權(quán)限如何劃分，美國(guó)有詳盡規(guī)定：①美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)認(rèn)定某產(chǎn)品是否屬于金融產(chǎn)品，美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部共同認(rèn)定金融控股公司能否經(jīng)營(yíng)某金融產(chǎn)品。②經(jīng)由美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部確認(rèn)的可以由金融控股公司經(jīng)營(yíng)的金融產(chǎn)品具體歸于銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)哪類金融行業(yè)，需要由貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會(huì)和州保險(xiǎn)監(jiān)管署來確定。③金融產(chǎn)品的界定不清、出現(xiàn)監(jiān)管矛盾的，證券交易委員會(huì)有權(quán)監(jiān)管“新的混合產(chǎn)品”(new hybird product)。

金融業(yè)務(wù)的劃分涉及金融監(jiān)管權(quán)限的劃分，是各業(yè)務(wù)監(jiān)管部門權(quán)力制衡的結(jié)果。對(duì)金融業(yè)務(wù)的甄別方法需考量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和權(quán)力間的制衡。以美國(guó)的業(yè)務(wù)甄別方法為參考，中國(guó)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等業(yè)務(wù)劃分方式可以遵循以下步驟：首先，由央行確定是否屬于金融業(yè)務(wù)；其次，以金融機(jī)構(gòu)或金融控股公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)來確定功能監(jiān)管部門；再次，在主營(yíng)業(yè)務(wù)性質(zhì)界定不清、監(jiān)管部門難以確定時(shí)，以相應(yīng)監(jiān)管部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)來確定監(jiān)管部門；最后，在監(jiān)管部門存在爭(zhēng)議時(shí)，由中央銀行來確定最終的監(jiān)管部門。

(三) 降低功能監(jiān)管帶來的間接成本

行為監(jiān)管力求降低金融消費(fèi)者的維權(quán)成本，但專業(yè)化的功能監(jiān)管在一定程度上會(huì)增加被監(jiān)管者和金融消費(fèi)者的成本。一方面，金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)體系按照業(yè)務(wù)功能區(qū)分的需要被拆分，以此便于業(yè)務(wù)的專業(yè)化監(jiān)管，因此兼營(yíng)多樣化金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)必然要接受包括銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)的監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一，會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程的不確定性與不穩(wěn)定性，提高了金融機(jī)構(gòu)或金融控股公司的被監(jiān)管成本。另一方面，金融消費(fèi)者在購(gòu)買金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)往往將金融機(jī)構(gòu)作為標(biāo)識(shí)主體，認(rèn)為銀行經(jīng)營(yíng)的各類業(yè)務(wù)都應(yīng)該由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不會(huì)很細(xì)化分辨所購(gòu)買產(chǎn)品的功能屬性。一旦出現(xiàn)糾紛、投訴，金融消費(fèi)者并不清楚適用哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用哪部法律條文，出現(xiàn)維權(quán)對(duì)象不明的尷尬局面，增加了金融消費(fèi)者投資的不可預(yù)期性和維權(quán)的成本。

Goodhart等人認(rèn)為不同監(jiān)管模式下監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任明確度不同。[10]對(duì)于金融消費(fèi)者來說，功能監(jiān)管責(zé)任的明確度降低。轉(zhuǎn)換金融監(jiān)管模式會(huì)影響監(jiān)管的直接成本和間接成本。功能監(jiān)管模式統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低監(jiān)管成本(直接成本)，卻增加了被監(jiān)管者和金融消費(fèi)者的成本(監(jiān)管的間接成本)，這是功能監(jiān)管需要優(yōu)化之處。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益是行為監(jiān)管的核心所在，功能監(jiān)管應(yīng)根據(jù)這一核心目標(biāo)補(bǔ)正現(xiàn)有不足。從整體上降低監(jiān)管總成本(包括直接成本和間接成本)，需首先明晰監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任，防止監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白；其次，有效結(jié)合行為監(jiān)管的監(jiān)管理念以對(duì)經(jīng)營(yíng)行為主動(dòng)介入的方式來保護(hù)金融消費(fèi)者；再次，對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)和識(shí)別的教育。提高監(jiān)管效果、降低監(jiān)管總成本，需找到功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的契合點(diǎn)，以維護(hù)被監(jiān)管者和金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

(四) 辯證看待行為監(jiān)管理念背景下的功能監(jiān)管

在銀行業(yè)行為監(jiān)管改革過程中引進(jìn)功能監(jiān)管這一具體監(jiān)管模式并不是取代原有機(jī)構(gòu)監(jiān)管，而是引入功能監(jiān)管。一方面，機(jī)構(gòu)監(jiān)管也有其存在的合理性和必要性?？紤]到目前中國(guó)金融市場(chǎng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)仍是主要營(yíng)運(yùn)模式，銀行業(yè)現(xiàn)階段的公司治理與經(jīng)營(yíng)治理尚處在金融國(guó)際化變革中，因此，功能監(jiān)管理念尚無法完全取代搭建基本監(jiān)管框架作用的機(jī)構(gòu)監(jiān)管。傳統(tǒng)銀行業(yè)是整個(gè)金融業(yè)的基石，對(duì)系統(tǒng)安全性的要求更高，而機(jī)構(gòu)監(jiān)管由于具備監(jiān)控的技術(shù)和檢查方式，能夠確保銀行的自身運(yùn)營(yíng)，為實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管提供基礎(chǔ)。在綜合經(jīng)營(yíng)背景下，金融機(jī)構(gòu)的主營(yíng)業(yè)務(wù)仍較為明確，機(jī)構(gòu)監(jiān)管更符合銀行業(yè)審慎監(jiān)管的要求。另一方面，我們也看到功能監(jiān)管模式也有其內(nèi)在缺陷，例如部分金融產(chǎn)品存在法律適用交叉、性質(zhì)界定模糊的情況，容易影響監(jiān)管活動(dòng)的效率。因此，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，必須逐步將功能監(jiān)管理念引入到傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的框架之內(nèi)，對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的理念轉(zhuǎn)變，進(jìn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的功能理念實(shí)踐，進(jìn)而再推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，從立法層面對(duì)現(xiàn)有的理念與制度進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。

衡平金融安全和金融效率是金融監(jiān)管體制一直以來面臨的難題。行為監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)合理融合功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，以功能監(jiān)管為重心，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為輔助更有利于緩解金融監(jiān)管目標(biāo)沖突的問題。行為監(jiān)管理念的適用將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)引入到金融監(jiān)管價(jià)值理念中，形成金融效率、金融安全和金融消費(fèi)者保護(hù)的等邊三角形機(jī)理，即所謂“三足定理”[11]。“三足”對(duì)應(yīng)著三大利益主體：監(jiān)管機(jī)構(gòu)保障金融安全，金融機(jī)構(gòu)尋求金融高效，金融消費(fèi)者注重消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。以行為監(jiān)管為方向的金融體制改革應(yīng)立于金融安全、金融效率、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這“三足”之間的博弈中找到適度點(diǎn)。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的作用機(jī)理是在金融安全和金融消費(fèi)者保護(hù)這兩個(gè)目標(biāo)之間尋找平衡點(diǎn)，功能監(jiān)管作用機(jī)理就是矯正金融效率和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這兩個(gè)目標(biāo)的偏頗失衡。機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的交叉點(diǎn)也是金融安全和金融效率的沖突點(diǎn)。對(duì)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的交叉問題，可以引入矩陣方法(matrix approach)[12]來劃分監(jiān)管方式，即基于審慎原因?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)適用機(jī)構(gòu)監(jiān)管，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出和涉及系統(tǒng)安全性問題進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管；基于銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的需求對(duì)銀行業(yè)開展功能監(jiān)管，對(duì)關(guān)乎到金融消費(fèi)者權(quán)益的業(yè)務(wù)行為實(shí)施功能監(jiān)管。

五、結(jié)語

近兩百年來，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的每一次金融監(jiān)管改革浪潮，都有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立或撤并。每一次監(jiān)管理念和原則的變化，都有監(jiān)管權(quán)責(zé)的重新歸集和行使。行為監(jiān)管成為這次金融危機(jī)后全球金融監(jiān)管體制改革的方向，作為具體監(jiān)管方式的功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管均發(fā)揮著自身特有的作用，只是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期發(fā)揮作用的大小不同。能夠應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展的功能監(jiān)管更符合中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和行為監(jiān)管推進(jìn)過程，應(yīng)引入到銀行業(yè)監(jiān)管制度中來。功能監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)與行為監(jiān)管理念相契合，這將會(huì)成為銀行業(yè)監(jiān)管高效率低成本的制度保障，更有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的行為監(jiān)管目標(biāo)。行為監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以功能監(jiān)管為基礎(chǔ)。當(dāng)然，在銀行業(yè)行為監(jiān)管目標(biāo)推進(jìn)過程中，引入功能監(jiān)管是循序漸進(jìn)的過程，在這一轉(zhuǎn)換過程中，法律的作用尤其重要。法律制度的健全將有利于減少功能監(jiān)管的負(fù)面作用，保障行為監(jiān)管改革的順利進(jìn)行。

注釋：

① 需要說明的是，行為監(jiān)管與功能監(jiān)管是既不同又可以融合的監(jiān)管方式。行為監(jiān)管產(chǎn)生于金融監(jiān)管目標(biāo)的分立(審慎監(jiān)管目標(biāo)和消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo))，與審慎監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，同屬于金融監(jiān)管的目標(biāo)；功能監(jiān)管產(chǎn)生于分業(yè)監(jiān)管在應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)不足的困境下對(duì)劃分金融監(jiān)管對(duì)象方式的轉(zhuǎn)變，與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，同屬于金融監(jiān)管的模式。

② 英國(guó)的雙峰監(jiān)管模式被稱為“準(zhǔn)雙峰”是因?yàn)槠湫袨楸O(jiān)管局（FCA）還兼具對(duì)部分小微金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管職能。

③ 監(jiān)管套利是指那種為了獲取由差異性的監(jiān)管法律帶來的成本降低或者利潤(rùn)增加而特地設(shè)計(jì)的金融交易。

④ 在中國(guó)法律生活中，存在“法律不如法規(guī)，法規(guī)不如規(guī)章，規(guī)章不如批示”的現(xiàn)象，在法律術(shù)語上成為法律規(guī)則的“效力倒置”。

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[12] 姜立文. 金融功能監(jiān)管模式新論[J]. 華北金融, 2008(2): 14-17.

On the transformation of banking regulation mode in our country

YAN Xiaqiu
(School of Economic Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

After the Financial Crisis, behavior regulation, which aims at protecting financial consumers, has been adopted in many countries. And the market environment of integrated business has aggravated the difficulty of the implementation of the Chinese banking behavior regulation, and functional regulation is more advantageous than institutional regulation in achieving the goal of behavior regulation. Functional regulation unifies regulatory standards, encourages financial innovation, and effectively prevents such immature legislative practices as “effective inversion”and “short-sighted legislation” so as to be in line with the goal of behavior supervision. Behavior regulation is the direction of the financial regulatory system reform, the implementation of behavior regulation should be based on the functional regulation, and the integration of both behavior regulation and functional supervision is the guarantee to realization of the banking regulatory system reform.

behavior regulation; the banking industry; the institutional regulation; functional regulation; financial regulatory system

D922.294

A

1672-3104(2016)06-0068-08

[編輯: 蘇慧]

2016-07-30；

2016-09-21

教育部哲學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“民間借貸與非法集資風(fēng)險(xiǎn)防范的法律機(jī)制研究”(12JDZ038)；2016年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“我國(guó)銀行業(yè)統(tǒng)一規(guī)制研究”(CYB16081)；2015年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“中央與地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)配置研究”(XZYJS2015017)

閆夏秋(1990-)，女，重慶人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：金融法