社會公共服務平臺建設研究
——以81890、96345社會服務平臺為例

林巧

（中共舟山市委黨校，浙江舟山316000）

社會公共服務平臺建設研究
——以81890、96345社會服務平臺為例

林巧

（中共舟山市委黨校，浙江舟山316000）

近幾年來，政府部門為回應職能轉變和民眾需求創(chuàng)設的81890、96345等社會服務平臺，為公共服務的制度選擇創(chuàng)造了更大空間，在社會基層治理中發(fā)揮了積極作用。但存在身份困境、行政化依附、獨立性不足、邊界不清等問題，應當通過明確社會公共服務平臺的角色定位，正視功能的有限性，劃清政府治理邊界，培育壯大新型社會組織模式，來加以規(guī)制和引導。

社會服務平臺；公共服務；政府邊界

一、引言

自90年代開始，為回應社會管理的高度多樣化和民眾需求的豐富化，同時能快捷地處理一些跨區(qū)域、跨部門行政管理矛盾，政府在社會公共事務中的角色開始發(fā)生了式微的變化，最典型的是在現(xiàn)有行政體制不變的情況下，創(chuàng)設了三大平臺的基層社會治理模式：即110應急指揮平臺，借助公安110指揮平臺的整體功能，整合120、119等緊急類平臺，實現(xiàn)三臺合一，主要處理各類應急聯(lián)動和緊急類事件；12345市長熱線或政務熱線平臺，主要職能是處置民眾對政府部門非緊急類政務求助或投訴事件；81890或96345等便民類社會服務平臺，由民政部門負責組建，主要受理轄區(qū)居民的各類民生服務類救助和訴求。

2003年，舟山市委組織部在定海區(qū)昌國街道設立全市第一條81890服務熱線，此后，這一形式在全市推廣。作為公共服務的實踐活動和制度創(chuàng)新，81890、96345這些社會服務平臺為公共服務的制度選擇創(chuàng)造了更大的空間，使各種生產要素與服務消費發(fā)生集群式、交互式的對接，在特定服務領域產生聚合運動并引致巨大的服務流。其日常工作形態(tài)是代表政府，行使社會公共服務和管理職能，為民眾提供各類政務信息服務、公共信息服務和便民服務?？梢哉f，從政府體內衍生出來的81890、96345這些民生服務平臺，以一個全新的服務提供者的身份，組織公共經(jīng)濟生活安排，成為一個公共經(jīng)濟參與系統(tǒng)的核心角色，在公共服務中較好地扮演了服務提供、價值倡導、資源整合、溝通平臺的角色，是服務型政府建設中構成的一個鮮活而有個性化的時代背景圖像，成為政府社會公共管理的代理人。但與此同時，這些平臺在運作中也逐漸暴露出一些問題：公共服務平臺是否具備提供公共服務的合法性身份？極強的行政依附性是否與公共服務的意蘊追求和最終目標相背離？以加盟企業(yè)簽訂的免除自身和政府法律責任的協(xié)議，是否符合公共服務的形式？這些問題都需要進一步研究和明確。

二、社會公共服務平臺的現(xiàn)實意義

公共服務平臺，本質上是政府向社會提供服務產品的載體，以信息平臺為支撐，以加盟企業(yè)和服務者為依托，集合熱線求助、網(wǎng)上求助、短信求助為一體，依托中心工作人員、加盟企業(yè)和志愿者服務團隊，為居民提供生活服務、咨詢、事務等公共服務。這些社會服務平臺的出世，實質上是對政府、社會、市場等主體在社區(qū)服務供給中分別應該具有的作用方式和力量機構的重新配置。它脫胎于政府，但又集成了政府作為社區(qū)服務提供者的本色，成為政府在社區(qū)服務領域的委托代理人，承擔起社區(qū)服務提供者的角色，是對基層社會治理的一種創(chuàng)新?？梢哉f，以81890、96345為龍頭的社區(qū)服務體系的結構性變革，使街道層面的服務平臺演變成一個或若干個區(qū)域性的公共行政事務服務中心，這種變化與社會管理體制的變革趨勢也是一致的。這一改革不僅方便了居民，也節(jié)約了公共資源，是社會建設過程中對政府購買、社會參與、市場運行三維模式的一種探索。

81890、96345等社會公共服務平臺作為一種公共物品，為全體社會成員共同受益，其應用和推行，具有十分必要的意義。主要體現(xiàn)在：

（一）社會轉型與經(jīng)濟社會發(fā)展產生的大量社會服務需求，需要信息平臺來整合

馬斯洛認為，人有多方面的正當性需求，包括生理需求、安全需求、社會需求（交往、情感需求）、角色需求、制度需求和自我實現(xiàn)等。政府公共服務需要滿足的是，基本需求與正當性需求而非欲望，即消極公民權中的“免于不幸的權利（恩賜）”和積極公民權中“正當需要”（應當有）。公共服務需要符合三個條件：（1）注重公共性，合法性。（2）強調社會性，增進社會交往、交流。（3）跟隨社會發(fā)展趨勢?；拘枨髲娬{的是“雪中送炭”，而正當需求強調的是公共性、社會性和發(fā)展性。需要達到兩個滿足點：一是市場滿足，即便民利民的商業(yè)需求。二是社會滿足，即自主、自治與合作的需求，包括社會組織的公益服務、志愿互助服務等。這些需求管道需要通過一個平臺加以整合，避免各自為政孤軍作戰(zhàn)。

（二）政府公共服務理念的轉型，需要綜合性服務平臺來治理

19世紀上半葉以前，政府扮演守夜人角色，進入后半葉期，政府開始適度介入，救濟和保障生存的保障制度開始推行。20世紀30年代至70年代，以美國為首的西方國家推行凱恩斯主義，政府全面介入，進入福利國家建設時期。20世紀70年代開始后期，新公共管理學脫穎而出，政府是掌舵人而非劃槳人理論大行其道。到21世紀，以登哈特為代表的新公共服務理論開始流行，即政府提供服務而非掌舵。在我國，20世紀80年代興起的政府治理變革，以優(yōu)化公共服務和公共物品的提供為目標導向，打破了傳統(tǒng)的公共物品和公共服務提供范式，出現(xiàn)了政府與社會組織的合作以及市場力量在公共服務生產中的參與。便民社會服務平臺，可以對來自千家萬戶、個體或群體、零碎的信息加以整合，并通過綜合性信息化服務平臺，實現(xiàn)資源的集成與共享，實現(xiàn)需方與供方在社會服務領域的低成本，高效率和無縫銜接,其作用和意義是非常巨大的。

（三）信息社會、智慧城市、智能社區(qū)的發(fā)展，需要以信息平臺來體現(xiàn)

現(xiàn)代性發(fā)展的必然結果是“脫域”的產生，即不在場，時空與分離，但脫離的社會，依然離不開社會管理與公共服務。信息、網(wǎng)絡社會的崛起導致個體化與民眾自由意識崛起，這一切都需要新的承載方式，進行共同性對接。如現(xiàn)在主流人群參與志愿者服務，已經(jīng)開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡動員的能力，各種CBD中的白領，通過網(wǎng)上認領微心愿、微公益，志愿獻血或者共同參與職業(yè)類型的志愿服務等。

可以說，81890、12345等社會服務平臺是對社會公共服務的成功實踐，是公共服務組織創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的一個典型案例。

三、社會公共服務平臺的現(xiàn)實困境

社會公共服務建設是政府主導的、社會各方廣泛參與的活動。按照有限政府、服務型政府的理念，政府在社會公共服務建設中既要發(fā)揮主導作用，又要考慮社會的特點，遵循其規(guī)律，扮演諸多角色，并通過這些角色外顯自己的責任和義務，積極進行運行機制的選擇。

萊斯特·M．薩拉蒙的第三政府理論認為，社會組織和政府在功能上互補，鑒于政府在提供公共產品和服務上的不足，在公共服務的傳輸上必須仰賴社會組織，社會組織應該更多的扮演公共服務提供者的角色。[1]可見，社會組織在公共服務中的角色定位，可以歸納為：服務提供、價值倡導、資源整合。

但反觀81890、96345等社會服務平臺，其機構雖然脫胎于政府，但性質仍然是政府口子的事業(yè)單位，并非是具有獨立行為能力的社會組織。在其內部，依然是政府官僚科層制的結構，在組織體制、結構和項目運作上均接受政府的指令。其職能，可以說是涵蓋了社會生活的方方面面，既提供公共物品，也組織公共經(jīng)濟活動安排，實現(xiàn)了對社會公共服務的無縫覆蓋。如同該服務平臺的服務口號“便民利民，有求必應”一樣?，F(xiàn)代政府的最終責任是保證公民公平地獲得高質量的基本公共服務，但是，在有效的制度安排下，政府的好意卻經(jīng)常會情不自禁地外溢為一種濫情式的保姆模式，即大包大攬、無所不能、無事不管，政府體制內的社會公共服務平臺亦然。筆者以為，其存在的缺陷和問題主要有：

（一）身份困境：合法性缺失

合法性是某一主體被認可、被接受、被自愿服從的基礎。社會服務管理平臺的合法性可分為社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，這四種合法性構成了一個以法律合法性為核心的合法性結構。其中，法律合法性、政治合法性、行政合法性三者具有強相關性，社會合法性則受這三種合法性影響，又可不依賴于其而獨立存在，代表該主體因具有某種程度的合理性和正當性而被認可、接受和支持。隨著公共服務的生產由單一主體模式走向多元主體競合模式，政府在公共服務中的角色定位也隨之轉變：即政府主要是提供者而非生產者；或者說，政府更應該是制度規(guī)則的制定者，執(zhí)行的監(jiān)管者，而非直接的執(zhí)行者。也就是說，社會公共服務作為一種產品，應該要由獨立的社會組織來承擔，而不能依然是政府體系的一員來既當裁決員又當運動員。

（二）行政化依附：獨立性不足

從學理上分析，社會服務平臺看似是從政府裂變出來的新的組織機構，但實際上其依然帶有濃厚的官方色彩。縱觀國內的社會服務平臺，基本上都是由政府發(fā)起和行政推動的。如在全國頗有影響，引領社會服務平臺改革之先的寧波81890求助服務中心，其機構性質明確為寧波市海曙區(qū)委、區(qū)政府建立的公共信息服務平臺，屬于事業(yè)性質，隸屬海曙區(qū)政府，平臺運行經(jīng)費由區(qū)財政全額撥款，中心主任、副主任由區(qū)政府任命。由此可見，目前在社會公共管理中擔任主攻手的各個服務平臺，其身份并非是具有自我造血、自我管理、自我調節(jié)的社會自治組織，其“政府員工”的身份自始至終“忠貞如一”，這種身份屬性和制度體系決定了其提供公共服務的范圍和界限，由此影響了其內生性的自我成長能力。不僅與公共服務的意蘊追求和最終目標相背離，并且不符合“小政府大社會”的國家、社會關系的推進和構建。

（三）加盟企業(yè)引發(fā)公共服務形式之爭：政府的邊界

在原“強國家的單位結構模式”的慣性作用下，81890、96345等社會服務平臺同時承擔著社會管理、社會控制和公共服務職能，政府在管理中仍處于主導地位。其日常運作中最主要的模式就是通過招募符合條件的家政企業(yè)，以政府名義和其簽訂服務合同，成為旗下的加盟企業(yè)。加盟后，根據(jù)民眾需求，由那些企業(yè)或個體工商戶向有需求的居民提供相應的家政服務。如送水送氣、快遞配送、家電維修、清洗等。每個服務平臺每天派單件視城市規(guī)模大小，在幾百或幾千件左右，夏天等高峰季節(jié)，這個數(shù)字則更大。加盟企業(yè)在接到平臺的指令后，即根據(jù)相關信息上門服務，并收取略低于市場價的費用。如一臺空調加氟，一般價格在80—100元左右。在服務結束后，那些服務平臺的工作人員會進行市場回訪，對上門服務的加盟企業(yè)進行服務評估，測評群眾滿意度。這些服務平臺一般都規(guī)定，凡是在轄區(qū)的各類服務企業(yè)包括個體工商戶，經(jīng)工商部門或相關政府部門合法登記后的企事業(yè)單位、社團組織均可向公共信息服務平臺申請加盟。

在雙方簽訂的加盟協(xié)議書中，作為政府委托代理人的服務平臺，以協(xié)議的形式，完全免除了自己的法律和行政責任。在企業(yè)為居民提供服務的過程中，一旦產生糾紛，作為中介方的政府及其委托代理人，是否需要承擔法律責任？協(xié)議中“不需要承擔任何法律責任包括民事連帶責任”的條款是否合法？由此引申出來的一個問題是，政府為企業(yè)和居民提供中介服務平臺，屬于何種法律關系？政府以中介身份為企業(yè)提供商業(yè)贏利平臺的做法有無越位？筆者認為，81890、12345等社會服務平臺作為政府委托代理人，其既作為規(guī)劃方，又作為生產方，更兼具供應商，對社會公共服務實行大包大攬，特別是把企業(yè)的商業(yè)行為納入服務平臺，這一做法存在行政越位和法律越位，其對法律責任的自我規(guī)避、自我免責屬于一種打法律的擦邊球現(xiàn)象，或者說是游走灰色地帶，應當加以適當?shù)囊?guī)制和引導。

四、社會公共服務平臺完善之舉

筆者認為，政府作為公共經(jīng)濟和公共服務的規(guī)劃方，應該注重于規(guī)劃的制定和宏觀調控，如公共政策的咨詢、公共服務平臺的搭建、公共設施的規(guī)劃和建設，公共服務的導向等。并積極厘清和社會組織的界限分工。該社會組織承擔的事宜，政府不能越位。公共社會服務平臺的建設可以由政府作為主方，但具體運作應還權于社會，讓社會組織的自我屬性去調整、規(guī)范并成長。具體可歸納為以下幾點：

（一）明確社會公共服務平臺的角色定位，還原其社會組織的屬性

美國著名政治家亨廷頓認為，政治發(fā)達社會與不發(fā)達社會的分水嶺就是各自擁有組織的數(shù)量、規(guī)模和效率，社團缺乏、組織發(fā)展層次低下是政治混亂而動蕩的社會的特點。[2]社會組織的發(fā)展不是對政府的威脅，而是政治發(fā)展的重要標志。在政府職能從全能型向服務型變革的轉型期，從政府內部裂變出來的81890或12345服務平臺，既不是籠統(tǒng)簡單一提供公共物品，也不是政府角色的替代，而應該是以一個全新的服務提供者，作為公共服務參與體系的核心力量對公共服務進行組織安排。這些服務平臺與政府工作工作秩序完全脫軌，內生化為一個有效發(fā)揮自主組織能力，并不斷將其成果外化到整個社會的新型的網(wǎng)絡化服務組織。政府僅作為公共服務的規(guī)劃方，除了提供融資功能外，對社會服務平臺的具體運作和服務安排方式不能干預，同時在若干情況下，還應接受81890或96345的分工安排。

（二）正視社會服務平臺公共服務功能的有限性

在尚未表達的社會隱性需求、基層社會互助性服務的組織與協(xié)調需要以項目化形式實施的服務、常態(tài)化的固定服務需求等方面，這類服務的空間應讓位更多的其他主體作為集體消費單位、服務提供者共同參與組織服務生產。81890、96345只是社會龐大的服務分工體系中的一部分，需要更多的主體作為服務提供者、集體消費單位的角色組織服務生產，從而形成公共服務多中心供給秩序，提供社會整體服務能力。

（三）劃清政府治理邊界

在制度上適當放松管制，相信并培育社會服務平臺自我管理能力，通過確立規(guī)則、樹立典范、建立糾紛解決機制等方式培育和引導其自我管理自我成長。81890、96345等社會服務平臺的內部運作模式應有別于政府科層結構，與服務網(wǎng)絡系統(tǒng)各個主體建立扁平式的關系。服務區(qū)域也不受與政府層階相對應的地域邊界和職能的限定。如此才能厘清這些組織與加盟商家或企業(yè)的關系，其法律關系也更為順暢，最終使81890、96345等社會公共服務平臺以其先進的公共服務供給方式以及現(xiàn)代通信技術，真正打破公共服務供給中物理空間的限制，產生地域上的超邊際效應。這也是有限政府最大的自我約束和規(guī)制。

（四）培育壯大新型社會組織模式

81890、96345服務平臺是一種社會組織，但不能簡單劃一地把它等同于一般的社會組織，它應該是社會組織的加強版。有學者曾經(jīng)認為81890服務平臺是既獨立于政府組織、市場組織、社會組織，但又與他們在服務供給中緊密相關的一個制度空間和服務生產系統(tǒng)的核心，稱其為復合型組織或樞紐性組織，其運作的空間、資源整合的力度以及公信力等方面都是單個的社會組織所無法比擬的。81890、96345服務平臺既不是對政府組織、市場組織、社會組織的簡單替代，也不是對這三類資源的粗放整合，而應該是由規(guī)劃者、提供者、生產者、需求方有機組成的公共服務供給的新的社會組織形式、最終形成一種公共服務供給橫向到邊、縱向到底的一個洼地集聚效應。

公共服務和私人服務的最大區(qū)別是，在生產者和消費者之間有一個提供者（也稱公共服務的規(guī)劃者），這個第三方主體主要承擔收集服務對象需求信息，作出需求供給規(guī)劃、尋找服務資源、安排服務生產、調節(jié)服務生產者與服務對象的關系，最終把原本分散的、一對一的服務組合成一幅整體化的圖景。81890、96345社會服務平臺就是這樣一個第三方主體。進入21世紀，公共服務的發(fā)展有著不同于以往的特性，其最大的區(qū)別在于不是物質生產或者人類生活本身發(fā)生了質的變化，而是更多的私人服務通過集體消費單位進行大中小規(guī)模不等的規(guī)劃或重新規(guī)劃，從而成為一種制度選擇被納入公共服務的產業(yè)體系，使更多的市場經(jīng)濟生產者也變成公共服務的生產者和參與者。因此，最理想化的狀態(tài)，也就是本文試圖想構建的一個模式是：對現(xiàn)有的81890、96345社會服務平臺進行重新的定位，信息化網(wǎng)絡服務平臺由代表消費群體的政府搭建，使之成為連通民眾需求與服務企業(yè)供給、消除信息不對稱的技術工具；平臺運作是一個獨立的高于單個社會組織的綜合社會組織部門，政府不應干預其日常的運作，由其自身按照公共服務內在的運行規(guī)律和運作回路進行操作，回歸公共服務提供者、生產者和消費者的常規(guī)關系，實現(xiàn)對社會服務群體性、多元性、零碎性、跨邊界的有效回應。

[1]L M Salamom.Rethinking Public Management:Third-Party Government and Changing Forms of Government Action[J].Public Policy，1981，29(3)：255-275.

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等，譯.上海：上海世紀出版集團，2008.

On the Construction of Social Public Service Platform——Taking the 81890 and 96345 social service platforms as an example

LIN Qiao
(The Party School of CPC,Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

In recent years,in order to respond to both the change of their functions and needs of the people,government departments have created the 81890 and 96345 social service platforms and other social services,supplying larger space for the system selection of public services and playing a positive role in the governance of grass-roots society.But there exist such problems as the identity dilemma of attachment,lack of independence and unclear boundary,and so on,which should be clearly regulated and guided not merely by the role definition of social public service platforms,the finite of envisage function and the clear boundary of government management,but by fostering and expanding new social organization pattern as well.

social service platforms;public service;government boundary

D630

A

1008-8318（2016）06-0036-05

2016-07-18

林巧（1983-）,女,浙江舟山人，講師。